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关于建设用地批后监管的几点思考
作者:彭德智
来源:《国土资源导刊》2013年第11期
建设用地批后监管工作涉及面广,情况复杂,因此各级政府要切实加强组织领导,理顺工作关系,实行统筹协调,尽量避免部门多头监管而导致的行政成本过高、监管失灵的局面。 建设用地供应审批之后,加强对其开发利用情况的跟踪监管,是落实节约集约用地政策、遏制违法违规用地的重要途径。尽管国家一再强调批后监管工作的重要性,并制订了相关政策,但不少地方政府及部门对该项工作在认识上还没有引起足够的重视,存在“重审批、轻监管”的思想误区,加上批后监管的相关法律制度尚不完善,部门协作不够,建设用地批后监管中存在着一系列问题,亟待加以解决。
批后监管问题突出
建设用地批后监管存在的首要问题是没有将监管工作落到实处。一些地区在工业用地批后监管不到位,未能及时掌握企业开工、竣工情况,没有实施工业用地专项验收制度,导致工业用地不能如期开工、竣工等违反土地出让合同的情况在一定程度上存在。在对农村宅基地批后的监督管理方面存在缺位现象,导致农村宅基地批少占多、批甲占乙、建新不拆旧等问题较为普遍。对经营性建设用地的批后监管也没有到位。由于没有严格执行经营性建设用地竣工验收制度,经营性建设用地在使用过程中擅自转让、改变土地用途、随意改变容积率等问题较为突出。
从上世纪80年代开始,随着我国城市化进程的不断加快,大量批后使用土地中引起的土地闲置问题就已开始暴露,近年来,土地闲置问题越来越突出。以湖南省为例,据国土资源部门统计,2007 年 7 月至 2008 年 3 月,湖南省 14 个市(州) 122 个县(市、区)共清理出闲置土地 526 宗,总面积 1974 . 5573 公顷。2009年8月底,中原地产研究中心发布了一项研究报告:万科、保利、金地等40家开发商2003年至2009年上半年间获得的住宅土地中,目前“在售”和“售完”的地块占43%,剩余57%的土地尚未形成实际供应,其中27%的土地“待开发”,30%的土地“规划在建”。建设用地的大量闲置,引起了国家的高度重视,国务院、省、市关于闲置土地处置的文件相继出台,国家不断加大对闲置土地的处置力度。但由于闲置土地成因复杂,处置工作政策性、利益性强,稍有不当,有可能会引发行政复议,甚至行政诉讼,影响社会稳定,因此处置难度较大。
到期国有住宅建设用地使用权续期难以操作,这也是当前批后监管工作中存在的又一个重要难题。1990年,国务院发布实施《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(国务院令第55号),标志着我国开始实施国有土地出让制度。近20年时间过去了,各地在办理国有土地出让过程中,如果按照国务院55号令规定的土地使用权出让最高年限办理,目前为止应该还不存在国有建设用地使用权续期的问题。但由于国务院并未规定土地使用权出让的最低年