房屋租赁行业分析报告
行业深度研究报告
2017年10月
目录
1 顶层设计配套方案，三大看点值得关注................................................................ 4
1.1 顶层设计配套方案持续落地，针对行业问题逐个击破............................. 4
1.2 方案有三大亮点值得关注............................................................................. 5
2 四大创新突破用地制度，一石三鸟切合实际........................................................ 6
2.1 我国农村集体建设用地制度现状与演变..................................................... 6
2.2 四大创新试点内容 ........................................................................................ 9
2.3 切合实际、一石三鸟 .................................................................................. 11
3 多个试点出台政策，杭州经验先行...................................................................... 12
3.1 当前地方试点政策....................................................................................... 12
3.2 杭州经验：盘活农村10%留用地，保障农民长远收益............................ 15
4 租赁市场蓝海广阔、商品房市场冲击有限.......................................................... 19
4.1 租赁风来，1.9万亿市场空间可期............................................................ 21
4.1.1 住房自有率法.................................................................................... 21
4.1.2 流动人口法 ....................................................................................... 23
4.2 对房地产销售影响....................................................................................... 24
4.2.1 商品房销售总量：分流24.2亿平，占比12.5% ........................... 24
4.2.2 对未来四年商品房销售影响............................................................ 26
4.3 对房地产新开工影响................................................................................... 29
4.3.1 房地产新开工总量：增加6.1亿平，占比3.14%......................... 29
4.3.2 对房地产新开工未来五年影响测算................................................ 30
4.4 对房地产投资影响....................................................................................... 33
4.4.1 房地产投资总量：增加3.32万亿，占比4.2%.............................. 33
4.4.2 对房地产投资未来五年影响测算.................................................... 34
1 顶层设计配套方案，三大看点值得关注
1.1 顶层设计配套方案持续落地，针对行业问题逐个击破
2017年4月, 住建部和国土部印发的《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》，提出：‚在租赁住房供需矛盾突出的超大和特大城市，开展集体建设用地上建设租赁住房试点。‛
2017年7月，住建部等九部委联合印发《关于在人口流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，再次提出：‚按照国土资源部、住房和城乡建设部的统一工作部署，超大城市、特大城市可开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作。
2016年5月国务院《关于加快培训和发展租赁市场的若干意见》及2017年7月住建部等九部委《关于在人口净流入大中城市加快发展住房租赁市场的通知》形成租赁市场顶层设计。此后出台和各配套政策和地方落实政策均围绕顶层设计的6大方面，直击我国租赁住房问题。
此次《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》是顶层设计的配套中央政策，是针对‚在超大和特大城市开展集体建设用地建设租赁住房试点工作‛出台的细化制度安排，便于后续地方出台落实政策。
利用集体用地建设租赁住房则是针对热点城市供地有限、企业土地成本高参与热情低的措施，是在不占用商品房用地基础上增加租赁住房供应、降低专业企业成本的有效之举，有利于构建租售并举住房体系，稳定住房市场。 图表1：顶层设计的6大政策内容
1.2 方案有三大亮点值得关注
1) 土地制度突破，形成有效租赁用房供应
发展租赁是2017年改变房地产格局的重要事件，落实的一大难点在于热点城市国有住宅建设用地有限，新增难度大，房企参与成本高。探索利用集体用地建租赁房，不仅是对土地制度的突破，也是对租售并举的住房供应体系、房地产回归居住属性的探索。
2) 试点内容直击问题，全面探索具有可制度化、可推广的经验
针对集体建设用地使用过程中涉及的难点，试点内容均有涉及，从项目审批规划程序、租赁房建设和运营机制、检测监管机制、保障公共服务等方面，探索建立规则、形成可全国推广的经验。
3) 因地制宜选取试点，组织实施时间表明确，助力快速推行
为保障快速落实，方案因地制宜选取试点，同时明确主体责任和具体时间表。
A. 试点选取：在上月九部确立的12个租赁试点城市基础上，本次试点城市去除深圳，新增北京、上海，一共13个城市。这是进一步考虑了租赁用地供应紧张、村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源、政府监管和服务能力较强等因素的结果。去除深圳，主要因为其集体建设用地主要是城中村，已经大部分用于建设租赁房；添加京沪，主要在于租赁用地供应紧张，集体用地增量空间较大。
除此以外，京沪具有试点经验。以北京为例：1）未来5年6000公顷住宅用地供应中安排1000公顷集体建设用地；2）也早在2011年先后在朝阳区平房乡、
海淀区唐
家岭、温泉镇351、昌平区北七家镇等5个集体土地，开展租赁住房项目试点，建设租赁住房1.28万套。3）2011年出台《关于北京市利用集体土地建设租赁住房试点意见的函》、2014年出台《关于农村集体土地建设租赁住房试点实施意见》，在利用农村集体土地建设租赁住房的区域选择、项目审批、运营模式等方面均积累了经验。
B. 政策对推进试点实施时间表进行了具体安排：2017年11月底前各城市编制实施方案并上报国土资源部和住建部批复；2019年11月省级国土和住建主管部门对试点中期评估并上报；2020年底前省级主管部门总结试点工作并上报。如果推进顺利，2021年前有望形成制度化的方案，开始推广。
图表2：方案主要内容和亮点
2 四大创新突破用地制度，一石三鸟切合实际
2.1 我国农村集体建设用地制度现状与演变
土地制度由两大部分组成：产权体系和发展权体系。
产权体系指以土地所有权、土地使用权为主构成的体系。我国土地产权体系呈城
乡
二元结构：城市土地归国家政府所有，农村集体土地归农村经济集体所有，农村集体土地产权体系由‚集体所有权+农民使用权‛构成。
土地发展权，或土地开发权，是因为变更土地用途或其他外部因素引发的土地增值的权利配置，目的在于实现国家对土地的用途管制，对于耕地保护、粮食安全和社会公平等非常重要。我国农村集体用地发展权，主要体现在国家对土地的征用制度：法律严格限制集体建设用地流转，农村集体建设用地不能直接出让、转让或出租，必须先征收为国有土地后才能在市场上流转。
图表3：《中华人民共和国土地管理法》规定
根据现行的《中华人民共和国土地管理法》：对于农村集体建设用地，不得直接或变相地出让、转让或者出租用于非农建设。集体建设用地只能由村集体经济组织或村委会经营管理，并在符合乡镇土地利用总体规划的前提下，严格限定于四类用途：村民宅基地建设、乡镇企业建设（经营性集体建设用地）、公共设施建设和乡村公益事业类建设。其中集体经营性建设用地
村集体以外的个人或单位要使用村集体建设用地，只有通过入股、联营等形式和村集体共同举办企业，使用乡镇企业类集体建设用地一条途径。并且兴办企业的建设用地受到严格控制，各省针对不同行业和规模的乡镇企业，有明确的用地标
准和指
标。
1992年国务院《关于发展房地产业若干问题的通知》规定，集体所有土地必须先行征用转为国有土地后才能出让。农村集体用地不能直接入市，要有偿转让使用权，就必须通过土地征收将土地所有权转让给政府。由于征收后农民失去长期的土地收入，而一次性的土地补偿费和安置补助费标准和对应的国有建设用地招拍挂价格有一定差距。因此集体用地所有权方出让意愿不足，也滋生了集体建设用地‚隐形交易‛，产生诸如小产权房的问题。
1995年、2006年和2014年，我国先后三次开展农村集体建设用地入市试点。试点20年来，试点内容不断丰富、经验不断积累，但距离出台国家层面农村集体建设用地入市管理办法仍有距离。
我们认为，《利用集体建设用地建设租赁试点方案》丰富了经营性集体建设用地的用途，在原有乡镇企业建设经营基础上，增加租赁住房开发运营。集体建设用地土地性质更完善，是对现行‚农村集体建设用地使用权制度‛的突破。
图表4：我国集体建设用地制度演变
2.2 四大创新试点内容
（1）审批规划制度：审批才能新建、杜绝形成未批先建的小产权房
我国实行国有土地所有制和集体土地所有制的二元制土地所有权结构，农村宅基地等建设用地集体所有，和城镇国有建设用地在权属、利用规则等方面均不同。《中华人民共和国土地管理法》规定：农村集体用地上建设的住宅只能在集体经济成员内部转让；卖给城市居民不受法律认可和保护，不能办理合法手续，属于小产权房。 集体租赁住房是用地符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划，经依法批准建设，依法实施不动产登记的用于租赁的住房，和小产权房不是一个法律概念。通过完善审批规划程序，杜绝因程序不规范导致未批先建滋生小产权房的问题。
图表5：小产权房与集体租赁房差异性比较
（2）建设运营机制：村集体可以自行开发、也可联营、入股，调动土地方的积极性 方案规定了土地方参与项目建设和运营的机制：村镇集体经济组织可以自行开发、联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。兼顾了政府、农民集体、企业和个人利益，理清权利义务关系，平衡项目收益与征地成本关系。
农村集体建设用地开发受到严格规范和限制，通过准许土地方多种形式参与租赁住房建设和运营，将释放集体土地价值，增加农村集体的收入渠道，提高土地资源配置效率，最终调动土地方参与的积极性。
（3）监测监管机制：租赁有监管、不能以租代售、不能转租，充分保障用于自住 不得以租代售、不得转租。建立租金形成、监测、指导、监督机制，防止租金异常波动。一方面将防止‚以租代售‛变相交易小产权房、转租获利等投机行为，确保租赁自住功能；另一方面，稳定有效的租金形成和监管机制，有利于供需匹配、稳定预期，需求有效释放、供应主体积极参与。
（4）保障承租人权利：租售同权，充分保证享受基本公共服务
保障承租人权利是鼓励住房消费的重要措施，也是顶层设计六大政策之一。方案
规
定承租人可申领居住证，享受基本公共服务；有条件城市进一步健全非本地户籍承租人的社会保障机制。
租购同权，即保障租房人的户籍、教育和财产权。租房可以落户、上学、不被房东随意驱赶、不被随意涨租金。目的在于改善租房体验，提升租房性价比，改变购房才是家的观念，有效释放住房租赁需求。
预计未来将通过立法，明确租赁当事人的权利义务，保障当事人的合法权益，建立稳定租期和租金等方面的制度，逐步使租房居民在基本公共服务方面与买房居民享有同等权利。租购同权将从概念阶段，逐步过渡到实质执行阶段
图表6：四大试点内容的具体规定和意义
2.3 切合实际、一石三鸟
早在2011年，北京先后在朝阳区平房乡、海淀区唐家岭、温泉镇351、昌平区北七家镇等5个集体土地，开展租赁住房项目试点，建设租赁住房1.28万套。北京经验表明，利用集体建设用地建设租赁住房是可行的，具有一石三鸟的意义：
（1）对闲置的存量集体用地集约利用，盘活低效集体建设用地，拓展集体经营性建设用地的居住和产业发展功能，可促进土地优化配置、拓宽集体经济增收渠道，农民获得长远稳定收益。
（2）缓解热点城市国有住宅建设用地有限，高地价限制供应的问题；缓解住房供需矛盾，助力构建租售并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制。 值得注意的是，低成本的集体建设用地，有利于抑制高房价、高房租，创造出租赁住房土地供应的可持续发展机制。国有土地购置成本占房价1/3至2/3，村镇集体经济组织参与开发，除了土地成本大幅降低，部分建安成本也可节省。根据易居研究所测算，集体建设用地建设租赁住房，相比普通招拍挂的国有建设用地同类房源，成本有望降低40%-70%。
（3）为城乡统一的建设用地市场发展提供支撑，缓解城市供地压力的同时，加快城中村改造，推进城镇化进城。
3 多个试点出台政策，杭州经验先行
3.1 当前地方试点政策
2017年7月以来，试点城市密集出台地方方案，落实《关于在人口流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，制定因地制宜的细化措施。截止8月30日，已有11个城市出台：12个试点城市中仅厦门、肇庆尚未实施方案，而北京虽不在12个试点城市范围内，但租赁市场需求巨大、且已有实施经验，也出台地方方案发展租赁市场。
我们将11城地方方案详细整理，其中广州、成都、郑州、南京、北京、深圳、杭州7城方案中已涉及鼓励集体建设用地建设租赁住房。主要涉及房源和供应主体的简要规定：房源方面，主要有‚城中村‛住房统一出租、农村集体和农民合规住房直接租
赁、农村集体房屋改造出租、集体建设用地新建租赁住房；供应主体主要有农村集体、经济联社、农民个体、地方国企等。在审批规划制度、建设运营机制、监测监管机制和保障承租人权利等方面尚未作出规定。
由于当前政策多为地方总体方案的征求意见稿，预计后续各城将在正式稿、详细配套方案和实际工作中，根据本次《方案》的四个试点内容、主体责任和工作进度安排，完善集体用地建设租赁住房的相关政策。
图表7：租赁试点城市政策汇总