新加坡的社会保障基金管理
新加坡位于马来半岛南端、航运要道马六甲海峡的出口,总面积626.4平方公里,城市面积占绝大部分,因此人称“城市国家”。新加坡经济发达,新加坡国内生产总值GDP3700.645亿新加坡元，人均GDP为54776美元。新加坡除了经济上的成就为世人瞩目外,其社会保障体系也颇有特色,该国实施的中央公积金制度是世界上为数不多的不具备再分配功能的养老金计划模式。建立这一制度的初衷是为解决非公务员养老金问题而设立的,是政府通过立法强制雇员储蓄自保、雇主协保、政府管理相结合的制度。随着经济与社会的发展,公积金的用途已扩大到住房、交通、保健、投资和教育等多方面,今天,公积金制度已发展成新加坡全民社会保障制度。半个世纪以来的发展证明,新加坡的社会保障制度是一个成功的典范,取得了举世瞩目的成就。它不仅使新加坡在较短的时间内解决了人民“老有所养、病有所医、居者有其屋”的三大难题,而且又促进了新加坡经济的快速增长。研究新加坡社会保障制度,对于促进当前我国社会保障制度的改革具有重要的借鉴价值和现实意义。
一、中央公积金制度的构成
1.1 中央公积金的积累方式。中央公积金的来源主要由企业和个人两方承担, 而政府只给与让利、让税的优惠。根据新加坡中央公积金条例规定, 55岁以下的会员拥有的个人账户分为普通账户(公积金的 72.5%)、保健储蓄账户( 公积金的 17.5%) 和特别账户(公积金的 10%)。年满 55 岁后, 会员帐户分为退休账户和保健储蓄账户。在新加坡, 每个就业者无论其受雇单位的性质, 都在公积金拥有户口, 每月要向公积金缴交一定比例的个人工资。它规定凡是年龄在 55 岁以下的雇员, 其公积金的征缴率为日工资的 40%, 55～59 岁的征缴率为 25%, 60～64 岁征缴率为日工资的15%,65 岁以上征缴率为 10%。雇主和雇员双方各承担一半, 并由雇主一并存入公积金帐户。
1.2 中央公积金制度的发放。中央公积金的普通账户可用于住房、保险、获准情况下的投资和教育支出; 保健储蓄账户用于支付政府批准的医药开支的50%; 特殊账户中则用于养老和紧急支出。会员年满 55 岁时, 普通账户和特别账户向退休账户转换, 此时的个人账户就由两个账户组成, 即退休账户和保健储蓄账户。为了避免公积金账户为支付住房、医疗等其他项目而影响养老金的积累, 政府规定会员达 55 岁后必须在其退休账户中保留一笔最低存款额, 以供退休生活之需,即最低存款额计划。如果达不到最低存款额的要求, 也可以由子女或配偶选择以现金或公积金储蓄转移来填补。在会员年龄达到 55 岁和在退休账户达到最低存款额这两个要求后, 可一次性地提取其公积金。也可在下列情况下提取其公积金: 永久离开新加坡, 终身残废或神志不清。若会员死亡, 其公积金也可以作为遗产由指定受益人申请提取。
1.3 中央公积金的管理。中央公积金制度的运营根据《中央公积金法令》, 中央公积金由中央公积金局统一管理, 由劳工部进行监督, 具体投资运营则是由新加坡货币管理局 (MAS) 和新加坡政府投资管理公司(GSIC)负责, 其中, 新加坡货币管理局负责对国债和银行存款的投资管理; 新加坡政府投资管理公司负责把积累的基金投资于国内的住房和基础设施建设等方面, 也把大量资金投资于外国资产, 成为新加坡庞大的外汇储备的一个重要来源。另外, 如果公积金计划会员个人希望获得更高的回报率, 可通过法定的托管人(中央公积金局指定的银行) 在政府规定的投资工具内自行投资。其具体组织管理模式采用英美式的纵向模式。
中央公积金局设立理事会, 理事会领导包括政府代表、雇主代表和雇员代表,还有教授、专家等所谓的“中性人士”组成的代表, 理事会下设主席 1 人, 在理事会领导下设具体管理机构,设总经理 1 人,直接管理副总经理和内务审计部, 副总经理之下设立五部一处,即雇主
服务部、成员服务部、计算机服务部、团体服务部、财政部和人事处。中央公积金局通过该管理机构对公积金进行管理。尽管中央公积金局在财务上和行政上拥有自主权, 但总统有权审核中央公积金局的账目。
二、新加坡中央公积金制度主要保障功能及作用
(一)新加坡中央公积金制度的主要保障功能及作用
1.养老保障功能。中央公积金最主要的功能是养老,新加坡实现了养老保险的社会化。据1984年的资料,新加坡的养老保险就已经覆盖了97. 3%的劳动者,基本上做到了老有所养;养老保险基金的积累十分丰厚。除了完全丧失工作能力和永久离开新加坡、马来西亚两种人可以提前支取公积金外,其他所有人凡年满55岁的会员,可在保留33800新元作为基本储蓄后,可用个人普遍户头和特别户头的余额向人寿保险购买年金,或存入经公积金局推荐的银行,或继续存在公积金局,中央公积金局用积累的养老保险基金鼓励人们投资或购买国家债券。
2.医疗保障功能。中央公积金中的保健储蓄账户存款限额为19 000元,超过这个限额就会自动转入普通账户内。这个账户主要用于支付个人或家人的住院费用,包括:病房费、医生费、外科手术费、各种治疗检查费等。但这些只能满足新加坡人的基本医疗费用支出,因此在1990年和1994年又分别开始实行了健保双全计划和增值健保双全计划。凡是75岁以内的公积金会员,都可根据年龄不同通过保健储蓄账户支付保费而参加这两种保险,这样就可获得不同住院医疗的待遇,以满足治疗大病的需要,如果住院费用超过医疗储蓄账户存款,不足部分用现金支付。为了保证退休者有一定的资金支付医疗费用,新加坡政府规定雇员在55岁退休时,其医疗储蓄账户中必须保留14 000新币的存款。
3.购买住房功能。中央公积金的一大创新就是购买住房计划。新加坡政府在20世纪60年代就提出了“居者有其屋”的口号,住房问题的解决不是通过财政拨款,而是通过利用积累的养老保险基金。政府通过发行债券向中央公积金筹措建屋资金,在短时间内建设起一大批廉价公屋。之后,由于养老金运营情况良好,基金年年收大于支,所以政府又规定可以让每个没有达到退休年龄的雇员提前支取“个人养老账户”的部分资金,一次或贷款购买公屋和私人住宅产业,并包括支付由建屋发展局组织的住房翻新计划。如今新加坡92%的居民搬进了政府兴建的公共住宅,并拥有私人产权。
4.教育保障功能。新加坡已普及中小学免费教育,大学收费也不高。中央公积金会员可将普通户头的资金“借”给子女,付其接受高等教育所需费用,子女学成就业后,需归还所“借”资金。
5.购买或投资非住宅产业。如购买商店、办公室、工厂等;购买信托股票、债券股票和用于信托基金等;还可用于购买巴士服务公司的股票,不仅可分红利,还可享受特价乘车证。
(二)新加坡中央公积金制度对国家经济发展的作用
1.公积金制度是新加坡政府一些重大经济政策的补充,对经济发展起到了重要作用。20世纪70年代到80年代初,新加坡经济迅速发展,工资不断提高,通过公积金缴费率把一部分消费基金转化为积累基金,从而有效地控制了通货膨胀;而在经济建设不景气时,又通过降低雇主的缴费率,使经济很快得以恢复。公积金制度是调整社会消费和积累比例的有效手段,能够促进国家经济发展,是政府一些重大经济政策的补充。
2.雄厚的经济实力为社会保障制度奠定了基础。中央公积金计划在动员新加坡居民储蓄方面是非常成功的。新加坡居民通过购买政府债券,为国家经济建设提供了大量资金,政府利用这笔长期可靠的、源源不断的资金基本完成了住宅、道路、机场、港口等基础设施的建设。从20世纪80年代起,政府又用这笔钱向海外投资,使经济得到了迅速的发展,经济发展了,雇员的工资又进一步的提高,使养老保险的基金更加丰厚。雄厚的经济实力为社会保障制度奠定了基础,实现了经济建设和养老保险事业的良性循环。
三、对中央公积金制度的利弊评析
(一)新加坡中央公积金制度取得的成绩
1.实现了社会保障功能与激励机制的兼容。新加坡社会保障的指导思想和具体措施以鼓励自食其力为主,其目的在于调动社会成员自我保障的积极性。从这一基本点出发,公积金制度具有强烈的激励机制。中央公积金制度把个人努力程度与本人存款多少和他所享受的待遇紧密地联系在一起,一份耕耘、一份收获,会员越是努力工作,公积金存款就越多,他所享受养老金、医疗保健等福利待遇也越多。基金积累模式通过个人年轻时的多积累来满足年老时的消费需求,强调个人一生收入的自我平衡,保证了个人储蓄资金能够真正用于个人需要,避免了通过代际转移方式解决人口老龄化时期养老费用负担问题,减轻了人口老龄化给政府带来的压力。
2.基金管理规范,运作良好。新加坡公积金制度的高效运行是在法律的规范下进行的。在公积金制度中,由于明确了政府在养老保险中的责任和义务,也就是政府以自身实际持有的资产储备作为公积金的担保,政府财政负有担保偿还公积金的义务,这就保证了公积金制度的良好信誉。中央公积金局对公积金进行统一的企业化管理,公积金管理局只负责行政事务,公积金的具体运营是由新加坡政府投资公司投资运营,这就使得公积金能够以一个恰当的身份进入资本市场,从而确保公积金的保值增值。公积金管理局具有相对的独立性,公积金从汇集、运营、储存、结算到雇员利益的获得,都独立于政府财政,因而,政府财政的丰欠对公积金没有直接的影响,更为重要的是政府无权动用公积金去弥补财政可能存在的赤字。由于制度本身确保了安全性(到期可按照约定支付),有利于保证公积金养老保险制度的社会保障层面。
3.强制性的自我积累机制,为国家经济建设提供了大量资金。新加坡政府利用其高度社会控制能力,强制性地使人民必须为自己的种种保障之需进行预防性储蓄和投资。这种自我积累机制不仅降低了政府的社会福利开支,而且通过积累起来的巨额公积金,为公共设施建设和资本市场发展提供了大量资金。政府利用这笔长期可靠的、源源不断的资金,基本完成了基础设施的建设,形成了高储蓄—高积累—高增长—高就业—高积累的良性循环,使新加坡的经济与社会保障得到了迅速发展。
4.中央公积金制度在增进社会稳定和国民福利方面发挥了重要作用。公积金在积累的过程中,会员可以使用公积金来买房,许多新加坡人利用他们的中央公积金积蓄支付他们的住房费用,政府发动的住房所有计划使得86%的人口能够居住在公房中,并且他们中的91%拥有所住房屋的所有权。真正实现了居者有其屋。此外会员可以使用公积金来购买产业或进行投资以提高收入。人人安居乐业,再加上在养老和医疗上保障较好,这就能较好地免除个人和家庭的后顾之忧,从而增强了国家的凝聚力,有利于社会的安定。
(二)新加坡中央公积金制度存在的问题
在看到新加坡中央公积金制度模式取得举世瞩目成就的同时,也应该看到其存在的弊病。
1.新加坡的中央公积金制度社会共济性差。中央公积金制本质是强制个人储蓄,是完全的个人账户式,没有任何形式的统筹,与我们现代意义上的社会保障制度在本质上有很大差异,特别是因其不具备社会再分配的功能,因而长期以来备受许多经济学家的责难。这种模式将社会保障私有化,退休者的社会保障权益来自本人在工作期间的积累,工资越高,存款额越大,他所享受的社会保障待遇越高。反之,一些低收入者或年轻人在相当长的时间内难以积累到足以满足购房的存款额,难以享受到公积金所能够带来的益处,从而形成待遇悬殊、贫富不均的社会现象,这种制度的设置不能很好地体现社会保障的公平性、互济性特征。
2.企业和劳动者的投保费率过高,致使企业和个人负担较重。新加坡的中央公积金制度中,公积金由雇主(18.5%)与雇员(21.5%)共同缴纳,国家提供支付担保(利率)。会员的个人账户的
分配:普通账户(占工资的30%),用于购房、教育、投资;保健账户(占工资6%),用于住院医疗费、重病医疗保险;特别账户(占工资4%),用于养老、特殊情况下的紧急支付。过高的缴费水平,降低了新加坡人储蓄的可能。而企业的投保费率过高,致使企业负担大,产品成本高,面对国际经济竞争激烈,新加坡企业竞争力将面临严峻挑战。有数据表明,新加坡的国际市场竞争力比中国香港弱50%,比中国台湾弱15%,比韩国弱35%。此外,企业投保费率过高,无力再出资筹办企业补充养老保险,养老保险层次单一,不能促进多层次养老保险的出台。其结果是,雇员只能享受单一的基本养老保险,而年轻人和低薪工人的老年保障就不太可靠,因此减少强制性的、过高的企业和劳动者的投保费率之举迫在眉睫。
3.公积金数量庞大,保值增值存在风险。实行中央公积金制度的前提是,一国或地区经济发展速度较快且水平较高。新加坡由于经济发展快,国家的优惠政策,通货膨胀率低,能做到保值增殖。但是,难以预期今后能否做到公积金保值增值,如果一旦在经济发生波动的情况下,出现货币贬值等问题,中央政府就难以兑现社会保障的承诺。能否保值增值很可能成为公积金制度成败的关键。
4.账户投资收益率一直处于较低水平。新加坡的公积金投资收益率远远低于英国等依靠私营机构运营的养老基金。据统计,1980年～ 1990年,新加坡基金投资的收益率仅为3%,而同期智利养老金基金投资收益率达到13%、英国为8.8%,差距相当大。投资效率低的主要原因,一是政府代替市场参与投资,政府作为唯一的基金管理者,个人没有投资决策权,政府的养老基金投资公司与个人之间的委托代理关系具有强制性,没有退出机制,不利于形成竞争;二是政府在投资决策上比较保守,倾向于低风险投资。
四、新加坡社会保障制度对我国的借鉴和启示
(一)立足我国国情,建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度
当前,我国社会保障制度改革正处于关键的时期,有人主张我国也同新加坡一样采用完全积累的筹资模式,以便解决社会保障资金不足和人口老龄化问题。一国采取何种保障模式,立足点是国情,我国的国情与新加坡相比有许多不同点,我国国家大,人口多,经济不发达,由于城乡二元结构,在养老问题上负担较重,既要考虑城市中已经离退休的人员、即将离退休人员和在职人员的养老问题,又要考虑农村养老问题,情况比较复杂,资金需求量很大。实行完全积累的筹资模式,则现代人除了要为自己养老而储蓄性缴费之外,还要承担上一代人的现时养老费用,这样对现代人来说是不公平的。而新加坡是一个城市国家,面积小,人口少,经济发达,科学文化素质较高,这是养老保险事业取得成功的一个重要条件。因此,我国不能模仿新加坡模式,但是在改革现行养老保险制度时,应该吸收新加坡个人账户激励作用的优点,增强个人养老保险意识,推行适合我国国情的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度是比较现实的选择。
(二)借鉴新加坡社会保障立法,促进我国社会保障法制化社会保障是国家和社会依法对社会成员基本生活予以保障的社会安全制度。对于公民来说,享受社会保障是其基本权利;就国家而言,为公民提供社会保障是其应尽的义务。因此,如何用法律的形式,将这种权利与义务加以规范和制约,就显得极为重要了。在新加坡,中央公积金制度的建立是以《中央公积金法》制定为先导的,在法制化的层面保护公积金会员的合法权益,规范管理、使用公积金储蓄行为。在我国,目前社会保障立法滞后,与社会主义市场经济对社会保障事业发展的要求不甚适应。因此,必须通过立法形式建立完备的社会保障制度,保障公民的社会保障权益,如在就业、接受教育、基本生活保障等方面的权益,同时,公民和企业,以及有关组织也须依法交纳社会保障资金,严格监督监管社会保障制度中各方的责、权、利,保证社会保障制度的顺利运行。
(三)转变政府在养老保险制度中的职能新加坡政府作为养老保险的最终责任人,只负担起养老保险制度建立及规范的责任和对公积金保值增值的最终担保责任,其余的责任交由中
央公积金管理局自主承担和完成。公积金管理局尽管管理着规模庞大、利益主体众多和服务项目繁杂的公积金保障系统,但没有变成官僚衙门,而是以其健全的职能、科学的管理及优质的服务赢得了组织管理的高效率。在我国,政府在养老保险制度中承担着无限的责任,政府既是养老保险规则的制定者,又是养老保险规则的执行者,政府承揽了养老保险的一切事务,养老保险运行的后果也完全由国家承担。在这种制度背景下,使得养老保险基金和个人账户基金不仅极易被占用,即使剩余的基金也无法以一个合理的组织形态进入资本市场。因此,为了提高养老保险的运行效率,完善养老保险中市场竞争机制和基金投资体系,应该转变政府在养老社会保险中的主要职责:一是立法职能,建立健全养老保险运作的法律法规,使养老保险运作有法可依;二是加强政府对养老保险运作的监督职能,确保养老保险的运作规范化,这是中国养老保险制度改革和完善过程中的一个重要任务。
(四)加强社会保障基金投资管理新加坡对基金运用所持的审慎态度与成功的做法还给我们以下启发与借鉴:一是通过制定一些合理运用资金的投资计划,引导公积金会员进行投资以取得较高的收益,同时政府规定基金结余用于购买国家债券;二是完善的法律体系,辅以严格的监管办法和严厉的处罚规定。过去我国的社会保障基金在筹集和使用等环节上存在很多漏洞,如少报瞒报缴费基数而少缴基金、冒领养老金、骗取医疗保险基金,挤占、挪用甚至浪费现象在少数地区依然存在,这种现象如不从根本上制止,我国的社会保障制度在不远的将来会面临信任危机。在对待社会保障基金投资管理方面,我们应借鉴新加坡经验,在理顺社会保障基金管理体制的基础上,充分有效地利用社会保障基金,一方面要严格执行社会保障基金结余主要用于购买国债的基本政策;另一方面要研究和探索在严格管理的基础上将少部分社会保障基金(主要是养老保险基金),有计划地投资于国家重点建设项目,在支持国家经济建设发展的同时,也取得较高的回报率。