东北大学学报(社会科学版) 2006年9月第8卷第5期
新加坡国有企业改革启示
晓君,李曼丽
(东北大学经济与社会研究中心,辽宁沈阳 110004)
我国国有企业改革的成与败,关系到我国经济体制改革能否成功,关系到社会主义市场经济体制能否建立,关系到国有经济的控制力和影响力。
新加坡的国有企业主要是通过其财政部全资公司“新加坡淡马锡控股(私人)有限公司”(以下简称淡马锡)负责持有并管理。淡马锡及其淡联企业资产回报率在新加坡各类企业中高居榜首,据统计,淡马锡年均股东投资回报率超过18%,年均派发红利达7%。新加坡国有企业的成功运作为我国国有企业改革提供了有益的借鉴和启示,国有企业并不会因为冠了一个国有，它就必然没有前途。
一、国有企业并非天然低效率的制度安排。由于制度和历史的原因,我国国有经济曾在计划经济中占有绝对统治地位,产值比重一度在70%以上。随着我国社会主义市场经济体制改革的深入发展,国有经济在中国的存在形式及规模和结构已经发生并将继续发生深刻的变化,但有一点是毋庸置疑的,作为国有经济主要载体的国有企业仍然是社会主义制度的经济基础,在国民经济发展中居于主导地位。关于我国国有企业改革前途与命运的话题在2004年中国思想理论界引起空前争论。国有企业改革是不是就
等于全盘私有化?国有企业能否通过体制和机制创新塑造竞争力?
从新加坡国有企业的成功运作中,我们得到重要启示:国有企业并非天然低效率的制度安排,企业经营业绩的好坏与所有制性质没有必然的联系,在体制和机制完善的前提下,也能获得经营成功。新加坡国有企业的成功主要归结于公司外部完善的监控体制和公司内部良好的治理机制。
1.公司外部完善的监控体制。从公司外部监控体制来看,股票市场、经理人市场和产品市场结合为一体,构成了对企业和管理层有效的市场监控体系。淡马锡控股拥有的淡联企业,绝大多数都已上市,企业的业绩通常反映在股票价格上,一旦公司经营不善,其股价就会下跌,股东对经营业绩或经理的行为不满,就会抛售该公司的股票,这种用脚投票的方式会进一步降低公司的股价,导致公司市场价值贬值,使公司市场融资受到限制,并有可能成为被接管或兼并的目标,从而危及到公司管理层。在存在外部经理人市场的前提下,经理人市场的竞争也会对经理施加有效的压力,如果一个经理把企业搞垮,那么他在经理人市场上人力资本的价值就会贬值,影响其未来职业生涯,这就形成了对经理的有效约束机制。特别是,新加坡几乎没有任何自然资源,人力资源是这个国家唯一的资源,国有企业人才密集,这种状况使外部经理人市场的竞争更加激烈。同时,企业的产品销售情况直接决定着企业经理人的经营业绩,因此,产品市场的竞争性也会形成对经理人的压力,
促使他们努力工作,保持较好的经营业绩。舆论监督也是企业外部监控体制的重要组成部分。新加坡政府鼓励媒体聚焦淡马锡这家掌管着400多亿美元国有资产的大公司,通过舆论监督,一方面可以强制企业正确履行其责任和义务,淡马锡属下很多公司的经营业务关系到民生,如民航、地铁、电信、港口、码头等,公司的重大举措经常见诸报端或电视,这迫使淡马锡公司在涉及重大业务决策时,必须透明审慎;另一方面可以通过对企业经理人员不负责任的行为曝光,形成舆论的制约机制和劣迹经理人的市场禁入制度。
2.公司内部良好的治理机制
1)引入期权激励制度。国企经营者是一种经过高成本教育和工作历练而培养出来的具有经营禀赋的特殊人力资源,他们在企业生产经营中处于主导和支配地位,在很大程度上决定着国企兴衰的命运。但经理和所有者间的目标函数通常并不完全相同,存在着利益上的冲突,天然产生了激励不相容问题。有效的公司治理结构依赖于设计和实施十分有效的经理人激励和约束机制,鼓励他们勤劳、谨慎、尽责地为股东工作。监督或约束常常是事后纠正,激励则是事先预防。激励机制主要解决经理层的动力问题,以充分尊重其劳动的特殊性和价值的高端性,将经理对个人效用最大化的追求转化为对公司利润最大化的追求,防止偷懒、机会主义等道德风险。新加坡国有企业在激励机制中引入期权激励制度,让主要经营者持有企业一定数量的股权,占有企业的剩余索取权
和剩余控制权,从而激发出他们的内在动力。
(2)建立独立董事制度,充分发挥其监督制衡和决策作用。为在公司内部建立良好的监督、制衡和决策制度,新加坡企业扩大非执行董事(包括非执行独立董事)在董事会中的席位,协助董事会就策略、政策、业绩、问责性、资源、主要任命及操守准则等问题作出独立判断,保障公司及股东的整体利益。从董事会成员的比例看,大多数为独立董事,如淡马锡公司的董事会由10名董事所组成,除3名董事由政府委派外,其余7名董事均从外部聘请。从选聘董事的条件看,淡马锡聘请的独立董事大都是具有某方面专业知识、经验丰富的专家、专业人士或社会贤达人士,具有专业水平和敬业精神。对重大决策和重大议题,依托独立董事进行甄别、思考和权衡,有利于董事会公平、公正、科学合理地决策。引进独立董事,还可以健全监督机制,大大加强监督约束代理人(经理层)的力量,有效地遏制经营者控制企业或攫取企业剩余索取权的行为,从而在一定程度上遏制企业经营管理层的败德行为和逆向选择行为。
新加坡已经形成较为完善的公司外部监控体系和企业内部治理机制,因而国有股份制企业取得了良好的运营绩效。由此,我们可以得出结论,只要具备相应的体制和机制,国有股份制企业是能够取得良好绩效的。
二、国有企业改革可以采取在资本主义经济中成长出来的股份制。
股份制萌生、成长于资本主义经济中,一些国家实行私有化也都是利用股份制形式进行的,似乎股份制与资本主义私有制有着更自然、更密切的关系,但它本质上是生产社会化和市场经济发展的产物。新加坡国有企业植根于资本主义市场经济土壤中,采取国有控股的股份制作为资本组织形式和运作形式,在市场上取得了良好的业绩。因此,股份制作为企业的一种组织制度,资本主义可以用,社会主义也可以用,既可以作为资本主义私有制的实现形式,也可以作为社会主义公有制的实现形式,控股权掌握在公有资本手中,股份制就成为公有制的实现形式。国有资本控股的股份制使我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度找到了在企业内部的具体实现形式,突破了单一公有制或单一私有制等传统所有制的界限,在企业内部实现了国有资本、集体资本和非公有资本等的融合、补充、促进。由于公有制经济实体主导/投资社会化的进程,国有资本(控股公司)通过多层次的控制系统,可以产生资本控制的乘数效应,进一步扩大国有资本的支配范围,以少量的国有资本支配数额极其庞大的非公有资本,为坚持公有制的主体地位,发挥国有经济的主导作用找到主要的、可靠的、稳定的依托和载体。
从新加坡国有企业的成功可以推论,国有控股股份制应当是中国特色社会主义公有制的一种主要形式,而且也能够成为社会主义市场经济条件下一种有效的公有制实现形式。从我国国有企业改革趋势看,国有资本将普遍地、主要地以股份制形态存在。
除极少数必须由国家独资经营的企业外,要推进国有资本和其他各类所有制资本相互参股、相互融合,实现投资主体多元化和股权分散化。
三、降低国有资本股权比例,实现国有企业股权多元化，是国有企业发展的一般趋势。
从新加坡国有企业发展趋势看,国有企业股权多元化、国有资本股权比例降低的趋势日益明显,导致这一趋势的动因包括以下几个方面。
一是完成国内产业培育和启动使命,退出一般性竞争领域。新加坡独立后通过建立国有企业的方式,来促进资本密集型工业、技术密集型工业和战略性产业的发展,为整个国民经济的发展奠定了产业基础。当一般性竞争产业成长起来后,政府就会脱售或削减它在这些企业的股份,政府从成熟的领域淡出,再进入需要政府投资推动的新的产业发展领域。
二是着眼于中长期经济发展,对国有经济进行战略性调整和优化配置。当国家拥有和控制的企业不再具有战略地位时,当恰当的市场机制就位时,当一定的政策规范机制确立后,则开始股权多元化或国有资本退出,推动优质资产向关键产业领域与优势企业集聚,如进入生物科技产业等,保障国家安全目标和重要产业国际竞争目标的实现。
三是通过股权多元化引进外资、民资等社会资本,引入合作伙伴的知识资源。外资、民资注入,不仅积聚了更多资本,更重要的是
引进了合作伙伴的知识资源,整合了企业优势,可以充分发挥协同效应提升企业的竞争优势。
四是树立良好的国际形象,增加对外资的吸引力。国际投资者关注所投资的企业是否具有规范、可信赖的公司治理结构来保证其所有者权益,由于国有企业通常被认为缺乏效率、缺乏规则,因此,新加坡国有企业通过实现股权多元化、降低国有资本股权比例来树立良好的公司形象,增加外商投资的信心。
五是通过股权多元化建立良好的公司外部和内部治理机制。前者注重来自资本市场用脚投票的外部治理,后者注重凭董事会席位用手投票的内部治理。新加坡国有企业上市公司通过股权多元化,引入国际化的治理规范和基准,增强了企业的国际竞争力。
四、我国国有企业与新加坡国有企业有不同的初始状态和约束条件。
从初始状态来看,新加坡国有企业在发展初期就承接了英国企业管理模式。新加坡独立前是英国的殖民地,企业基本上移植英国企业模式,新加坡独立后国有企业也基本上采用国际性公司的治理规范和标准。而且,企业管理层多具有英美教育背景,传承了英美企业管理的理念和文化。同时,新加坡国有企业(上市公司)在上市规则的约束及制衡下,必须严格按照上市规则运作包括公司股权结构、公司治理结构、企业管治原则等,而且来自资本市场用脚投票的外部治理机制也使公司必须维持良好的企业管治及公司透明度,因此新加坡国有企业没有我国国有企业面临的诸
多困扰和弊端。所以,新加坡国有企业并没有因为其国有烙印而与其他非国有企业有什么不同,其公司治理相当规范,企业完全依靠市场规则来运营,经营机制与私营企业并无多大区别。我国国有企业与新加坡国有企业有不同的初始状态和约束条件。
我国国有企业脱胎于计划经济体制,其发展受制于多重约束。 一是外部市场机制不完善。任何一种企业制度创新都必须在体制改革的整体框架中进行,我国外部市场机制不完善,如资本市场发育尚不完善,经理人市场发育滞后,很大程度上制约国有企业改革。
二是国有资产管理体制不完善。进一步完善国有资产管理、运营和监控体系,推进股权结构多元化,真正实行政企分开、政资分开,所有权和经营权分离仍然是国有企业改革面临的紧迫问题。
三是企业内部治理结构不完善。如何强化董事会的作用和功能,特别是独立董事的作用和功能,建立良好的激励约束机制,是提高公司治理水平的关键。以上分析表明,我国国有企业改革面临着更为复杂的一系列本土化的问题,改革处于攻坚阶段,任务极为艰巨。
五、我国国有企业改革思路
新加坡国有企业改革、发展为我国国有企业改革提供了非常有意义的借鉴。新加坡国有企业是建立在成熟、发达的市场经济基础上的,市场环境造就了现代化、竞争性的体制和机制,市场化
导向的独立竞争主体成为这些国有企业的共同特征。要使国有企业具有竞争力,必须使其成为位于竞争性市场环境中,具有现代企业产权制度和国际化治理规范的国有企业。
新加坡国有企业的一般经验可以为我国国有企业改革提供两方面的思路。
一是宏观市场经济体制改革。在要素市场建设、国有资产管理体制改革、普适性的监管框架和商业规范制定等方面进一步做好基础工作,为国有企业改革提供良好的外部环境。
二是微观经济组织创新和治理机制完善。国有企业发展是建立在企业组织的重构基础上的,要构建股份制企业制度,形成良好的公司治理理念,完善经理层激励与约束机制,使国有企业成为市场化导向的独立竞争实体。国有企业改革要重点推进以下几方面工作。
1.构建法人社会主义企业制度。所谓法人社会主义企业制度是一种以国有企业法人联合参股为主导,并吸纳民营资本和外资的多元投资主体的具有中国特色的现代企业制度。它具有在西方已获得成功的现代企业制度的本质特征,又体现了社会主义以公有制为主体的制度特征。法人社会主义企业制度可以利用法人联合参股的架空机制,实现所有权与经营权分离基础上的政企分离,实现法人独立经营。日本企业的法人相互持股产生的架空机制,成功地弱化了最终所有者的过剩干预,形成了经营者集团控制企业的格局。我国国有企业在股份制改造过程中如果能正确运用法人联
合参股的/架空机制,把一元的行政婆婆改组为多元的法人婆婆,就能更好地转换企业经营机制,使企业之间相互制约、相互促进,从而淡化行政主管部门的直接干预,保证企业自主经营,形成真正意义上的投资主体多元化和分散化,这是实现政企分离的基础和条件。
2.完善经营者激励约束机制
建立经营者激励约束机制是落实国有资产经营责任的一项重要措施。长期以来,国有企业经营责任不落实,企业负责人存在着/任命没有任期,任期没有目标,目标缺乏考核,考核和奖惩不挂钩等一系列问题。要逐渐全面实行年度经营业绩考核责任制和任期经营业绩考核责任制,把企业负责人的经营业绩考核与薪酬制度改革更好地结合起来。
一是借鉴新加坡长期激励性报酬的办法,使管理者在行为上更加接近所有者,从而将其个人利益和企业的长远利益,也即国有资产的收益更好地结合起来。
二是要构筑和完善追溯责任体系。责任体系是为保证国有资产管理职能目标的实现所作出的一系列追溯制度的安排,主要包括受托管理责任、财务责任、政治责任、政策责任以及道德与社会责任等。
3.培育和建立经理人市场。经理人市场的形成是现代公司制度下企业所有权和控制权分离的必然结果。在现代公司制度下,企业所有权与控制权分离的效率很大程度上取决于经理人市场
的存在及其功能的发展。从宏观经济发展上看,经理人市场已成为经济体系正常运行必不可少的一环,是市场经济成熟的标志;从微观企业制度发展来看,经理人市场的出现是现代企业制度专业化管理的客观要求,是人力资本商品化的必然产物,是提高公司治理效率的前提和条件。建立职业经理人市场,对完善我国的市场体系,推进国企改革,建立现代企业制度等,都具有十分重要的意义。要积极探索适应现代企业制度要求的经理人选聘市场机制,加快培育和建立经理人市场,培育一支市场化!职业化和国际化的经理人队伍。