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住房保障制度研究

08/29

 2008年

 第5期

 总第176期兰 州 学 刊

Lan zhou xue kan No . 5 2008General . No . 176

・法学研究・

住房保障制度研究

白贵秀

(中国人民大学 法学院, 北京 100872)

[摘要] 十七大报告将以民生为重点的社会建设摆在了更加突出的位置, 具体到住宅领域, 实行住房保障制度, 使人民“住有所

居”是十七大明确提出的目标, 也是给付行政的一项主要内容。我国现有的住房保障制度存在诸多缺陷, 分析原因, 从制度架构上提出完善建议是行政法学的课题之一。

[关键词] 住房保障; 给付行政; 人权; 民生

[中图分类号]D923. 2  〔文献标识码〕A   〔文章编号〕1005-3492(2008) 05-0117-07

作者简介:白贵秀, 女, 河北灵寿人, 中国人民大学法学院博士生, 主要研究方向为行政法。

  党的十七大报告提出, 必须在经济发展的基础上, 更加注重

社会建设, 着力保障和改善民生, 推进社会体制改革, 扩大公共服务, 完善社会管理, 促进社会公平正义, 努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居, 推动建设和谐社会。十七大将以民生为重点的社会建设摆在了更加突出位置, 为政府转型提供了目标:, 发展现实需要、, 通过实施给付行政来为公众提供各种公共物品, 解决就业、教育、住房、就医、社保等公共服务问题, 矫正市场失灵、契约失灵与社会失灵。具体到住宅领域, 实行住房保障制度是世界各国普遍采用的一项公共政策。其目的在于保障社会成员的基本人权(生存权、居住权等) 、维护社会稳定和促进社会公平。

一、住房保障制度的形成

住房是人类生存的必要条件, 住房问题是各国政府所关注的焦点之一。住房保障制度的形成有着复杂的背景因素, 正是这些因素促成了住房保障的逐步形成和发展。下面列举一些重要的背景因素。

(一) 需求正如恩格斯在其《论住宅问题》中所提出的, “住宅缺乏现象”是大工业发展和城市发展的产物。由于住房问题伴随着工业化和继之而起的城市化发展而产生, 并日渐严重, 因此迄今为止, 世界上几乎没有哪个国家能不经历住房短缺的痛苦折磨而

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完成工业化和城市化。现在, 城市化进程正在全世界范围内进行, 各国也都因此遭遇到了新的住房问题。其原因在于经济全球化的实质是资本的全球化, 资本流向世界各地, 利润流向西方, 而劳动力却不能流向西方, 只能涌入自己的大城市, 城市人口的快速膨胀, 产生了对城市土地和住宅的巨大需求。目前, 我国已经进入城市化加快发展时期, 城市化速度过快导致的后果一是难以保持城市化规模与生态容量之间的协调发展, 二是难

以保持城市化与工业化、信息化的协调发展。因此城市化带来的不是现代化而是绝大部分居民的贫困化。从而使住房保障问题变得越来越严重。

(二) 贫困

, , 英国出现了大量的失业、流浪和贫困现象。1601年英国女王颁布了《济贫法》, 该法以惩戒性的“矫治”观念来实施救济。其立法依据是当时的新教伦理观, 认为:财富是在没有政府干预的情况下, 自由地通过劳动努力而获得的, 因此, 贫穷是由于个人懒惰, 而不是社会因素造成的; 贫穷乃万恶之源, 不但使道德扭曲或沦丧, 还会引起刑事犯罪和社会动荡, 对社会秩序造成威胁, 因此, 必须对贫穷者进行必要的压制

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和惩戒。19世纪末期, 英国社会对于贫困的认识有了很大的转变, 新自由主义认为, 穷人并不是无能的、不负责任的懒汉, 许多人处于困境是因为其运气不好。广泛存在的贫困是财富分配不公正的结果, 其根源是人力和资本的浪费以及机会的不均[3]

等。1942年著名的《贝弗里奇报告》提出, 对每个英国公民不分贫富, 一律提供包括从子女补贴、失业津贴、生活困难救济等“从摇篮到坟墓”的完备的社会保障项目, 最终将英国转变成一个“福利国家”, 其住房福利政策自此开始形成。20世纪60年代美国曾在因住房问题激化, 在150多个城市发生了贫困居民的骚乱, 为解决这一问题, 美国遂于1968年在住房立法中规定, 在10年内为低收入家庭提供600万套由政府资助的住房, 缓解了住宅问题。中国目前的贫困问题已相当严重, 甚至出现了两极分化, 这种现象严重影响了社会的和谐。虽然产生贫困问题的原因相当复杂, 但制度方面的不合理已倍受诟病, 如城乡二元结构的划分引发的农民歧视待遇问题, 农村土地问题以及地方政府的腐败问题等等, 导致一部分人权益受损沦为贫穷者。

(三) 人权

人权是指人之为人的权利, 是人性所赋予的,

不可剥夺不可

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转让的权利。最早的人权体现为一种自然权, 是天赋人权, 是由度, 它是政府干预经济的一种手段。干预的理由在于住房属于

17、18世纪资产阶级启蒙思想家根据资本主义经济发展和资产准公共性商品, 政府具有对公民生存的保障义务, 政府通过强制阶级反对封建势力的政治需要系统地提出来的。1789年法国大单位和职工按一定比例缴存住房储金, 可保证职工在购房时获革命时期制定的《人权和公民权利宣言》, 最先使用了“人权”这得一笔稳定的政策性住房抵押贷款, 如果这笔储蓄没有动用, 职一表达方式。宣言将基本人权界定为“自由、财产、安全和反抗工在退休时还可以取出用作养老金。因此这种强制缴存本质属压迫”。政府和社会的根本职责就是保障人权, 为此要建立法于授益性行政行为, 即给付行政。制。这种最初的人权观被概括为“消极权利”, 主要强调公民的1999年4月3日, 国务院发布了《住房公积金管理条例》, 使政治权利, 其特征是人权需要国家的消极或弃权行为来加以保我国住房公积金制度建设步入了法制化轨道。2002年3月24障, 即使国家成为“守夜人”。随着人权理念的发展, 人权概念的日, 国务院又发布了《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的内涵从个人的公民权利和政治权利扩大到个人的经济、社会和决定》, 对公积金缴存范围、机构建设、提取和使用、监督及处罚文化的权利, 这与第二次世界大战反法西斯主义的胜利、西方福等方面做出修订, 从制度层面上进一步完善和规范住房公积积利国家理论的兴起和马克思主义在世界范围内的传播有着密切金制度。但是, 从近几年的实践来看, 住房公积金制度有待于进的关系。这种人权观主张国家应该发挥强有力的调控作用, 并一步完善。其存在的问题凸现在以下几点:在社会、经济和文化等方面确保不同社会成员的权利平等, 即, 1. 住房公积金覆盖面窄, 受益人群太少使国家扮演“当家人”的角色, 于是, 给付行政成为必要。《住房公积金管理条例》规定, 住房公积金由职工个人和单

给付行政理论源自德国福尔斯托霍夫, 后该理论被介绍到位缴存, 属于职工个人所有。由于住房公积金是基于工作就业日本, 在日本产生了重大影响, 按照日本学界通说, 给付行政是的, 大部分非正规就业或失业的中低收入者无法参加公积金。指通过公共设施、公共企业等进行的社会、经济、文化服务的提《条例》, 但供, 通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护、保障, 以及资金, 擅自停缴的现象的交付、助成等, 即通过授益性活动, 积极地提高、增进国民福利, , 很多低收入的

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的公共行政活动。给付含了“服务”及“贡献关照”到中低收入者。顾”概念, 认为“, 2. 因收入差距拉大, 出现“以贫济富”的扭曲补贴格局人民福利, 电、瓦斯, 人民必须支付使当初设立住房公积金制度, 出于方便操作的考虑, 在缴存数用费、安装费等, 是“双面性”行为, 故译为“服务行政”更为通额上简单设计成职工本人工资的一定比例。这在一些效益好的[5]

晓。所以, “服务行政”与“给付行政”实质是同义语。给付行电力、通信、煤炭等垄断行业, 住房公积金可以当作第二份工资, 政的种类包括供给行政、社会保障行政和资助行政。给付行政因为每月缴存数额比普通员工当月拿到手的工资还多。公积金强调公民的分享权, 分享社会发展带来的利益。改革开放使我的这种现状, 不仅难以“济贫”, 甚至从世界银行的报告来看有国国民经济得以飞速发展, 城乡居民共享改革成果理应成为必“劫贫济富”的嫌疑:那些由于没有缴纳公积金, 或无法逾越购房然。政府通过制定法律法规等一系列制度保障, 为公众行使发首付门槛等诸多原因而“永远无法获得公积金贷款”的居民, 其展权提供机会, 满足普遍性的民生要求与社会正义诉求, 是构建中大部分是中低收入者, “被迫以低于市场利率的水平进行(养和谐社会的必然选择。具体到住宅领域, 保障公民“住有所居”老) 储蓄, 为能够获得按揭贷款的收入较高的家庭提供补

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是十七大明确提出的目标。建设有中国特色的住房保障制度, 贴。”使困难群体参与社会再分配, 享受经济增长所带来的福利, 对于3. 住房公积金保值增值手段不足稳定社会秩序, 缩小贫富差距, 体现社会公平都有很大的意义。住房公积金是一种义务性的长期储蓄, 职工个人按月缴交现代行政理念认为, 给付行政的来临, 并不是政府作为“慈善家”占工资一定比例的公积金, 单位按月提供占工资一定比例的公给人以恩施, 而是政府责任的回归。政府在确立分配制度的同积金, 两者均归职工个人所有, 由住房公积金管理中心记入职工时, 也就意味着确立了贫富关系, 有些人在某分配制度下失去了个人公积金存款帐户。从法律关系来看, 住房公积金管理中心公平的机遇和起点, 甚至失去了做人的尊严, 福利给付正是政府和缴存公积金的职工个人之间是一种保管关系, 而管理中心与解决自身问题的一种矫正式的制度安排。住房公积金的贷款使用人之间是债权债务关系。但由于住房公

二、我国住房保障制度的现状积金管理中心既不是会员制也不是公司制的法人实体, 其没有

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(一) 住房公积金制度自身资产, 也没有独立的经济利益, 因而住房公积金管理中心住房公积金是我国在城镇住房制度改革当中, 学习新加坡缺乏对资金增值保值的积极主动性。住房公积金贷款的发放都中央公积金制度的经验并结合国情应用的一种义务性长期储蓄是委托给当地的商业银行办理的, 银行作为受托人, 只收手续制度, 住房公积金作为一种专项用于住房消费的住房基金, 其本费, 既不承担贷款风险, 也不享有贷款利润。但银行作为商业性

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质属性是工资性。住房公积金制度是一种国家强制的储蓄制主体, 其自营性贷款的利率远高于公积金贷款的利率, 从而出现

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银行争抢客户的情况。实践中房地产开发商在获得银行商业贷款时, 已与银行达成某种“捆绑协议”, 银行要求其在做购房贷款时, 必须推介银行自营性贷款。而银行自营性贷款利率比公积

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金要高, 银行收益大得多。因此, 房产商在售房时将公积金的贷款额度压得越来越低, 造成公积金贷款的使用率不高。据央行的《2004中国房地产金融报告》称, 截至2004年底, 全国住房公积金缴存余额为4893. 5亿元, 除去个人住房贷款和购买国债, 全国仍有沉淀资金2086. 3亿元。这些资金的保管运作完全掌控在340多家住房公积金管理中心手中。这就意味着, 当人们为了拥有自己的“安乐窝”而苦苦追寻时, 帮助人们解决居住问题的公积金, 竟然还有2000多亿元没有被利用起来, 而是躺在银行的账户里睡觉。住房公积金制度已经陷入了一个“怪

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圈”。

4. 对公积金的使用欠缺监督, 易滋生腐败

住房公积金管理中心的定位是当地人民政府设立的事业单位, 实质上已成为行政化的机构。现行的“房管委决策、中心运作、银行专户储存、财政监督”管理体制, 形式上似乎很完美, 但在实际运作中, 住房公积金的所有者始终被置于既无谏言权, 更

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无资金管理和监督权的地位。而公积金管理中心早已偏离了委托人的身份, 而以半官半商的身份, 利用职工融资之钱低效率运作, 甚至只为一己生利。在许多地方, 款发放, 实际上均由“, 运作, 既无监管者银行等数个监管者, , 可谓一言九鼎。公积金管

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理中心的低效与腐败也就可想而知了。

(二) 经济适用房制度

根据《经济适用住房价格管理办法》规定, 经济适用住房是指纳入政府经济适用住房建设计划, 建设用地实行行政划拨, 享受政府提供的优惠政策, 向城镇中低收入家庭供应的普通居民住房。经济适用住房价格实行政府指导价, 制定价格应当与城镇中低收入家庭经济承受能力相适应, 以保本微利为原则, 与同一区域内的普通商品住房价格保持合理差价, 切实体现政府给予的各项优惠政策。1998年7月18日发布的《国务院关于进一步深化住房制度改革的决定》指出, 城镇住房制度改革的基本内容之一是建立以中低收入家庭为对象, 具有社会保障性质的经济适用住房供应体系。中低收入家庭购买新建的经济适用房实行申请、审批制度, 具体办法由地方人民政府确定。目前, 在实际的操作中, 经济适用房制度出现不少问题, 主要有以下几点:

1. 经济适用房供应总量明显不足

经济适用房具有社会保障属性, 其建设用地实行行政划拨, 这使得以房地产业作为主要财政来源的各地政府对经济适用房的投入力度减小, 不少地方甚至停止了经济适用住房建设。一些仍在建设经济适用房的城市, 也主要面向拆迁户定向供应, 没有面向社会上应保障的对象, 这与经济适用住房制度要求及社会期望差距甚远。

2. 建设标准缺乏有效控制, 经济适用房“演变”成商品房

按照2006年由建设部、国家发改委、国土资源部、中国人民

银行联合颁布的《经济适用住房管理办法》的规定, 经济适用住房的套型必须严格限定, 中套面积控制在80平方米左右, 小套面积控制在60平方米左右, 而且明文规定“经济适用住房的价格应当以保本微利为原则, 租金标准由有定价权的价格主管部门会同经济适用住房主管部门在综合考虑建设、管理成本和不高于3%利润的基础上确定”。然而实践中, 超过80平方米的户型占多数, 且房间超大、装修豪华, 已偏离了中低收入家庭的真实需求。在实际操作中, 还有一个广受诟病的地方就是购买对象审核不严格。开宝马车者入住经济适用房的现象比比皆[13]

是。目前大部分城市的政府部门没有设立专门负责经济适用房开发和分配的机构, 建设和分配的有关职责都是由开发商承担。由于开发商实际掌握开发的户型和面积、房号的发放等“实权”, 采取虚报成本、加高楼层、增加商品房比例、炒号、利用物业公司进行利润补充等等一些隐秘而繁杂的花样, 政府的监督管

(暗中留下一理难以企及。违规开发商常用的两大招数是“瞒”

定数量的房号自己操纵) 与“骗”(不符合条件的人骗购经济适用房) 。一位地产业内人士表示, 3%以

[下, 30财政部、国土资源》, 其中规60平方米, 并要求采取竞标方式优选规划设计方案, 做到在较小的套型内实现功能“适用”, 做到“小而舒适”。为避免由开发企业掌握销售权而导致的种种问题, 新的《经济适用住房管理办法》将销售权收归政府, 由市、县人民政府按限定的价格, 统一组织向符合购房条件的低收入家庭出售, 继续实行申请、审核、公示和轮候制度。此外, 新的《经济适用住房管理办法》还从产权归属上遏制和杜绝利用经济适用房牟利的行为, 该办法规定经济适用住房购房人拥有“有限产权”, 不再是此前的完全产权。购买经济适用住房不满5年, 不得直接上市交易, 如果因特殊原因确需转让, 由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年, 购房人想上市转让, 则应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款, 政府可优先回购; 同时, 购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后, 取得完全产权。

新的《经济适用住房管理办法》规定单套建筑面积为60平方米, 能够满足被保障人的基本住房需求, 同时体现出给付行政法原理中的禁止过剩给付原则, 具有合理性。另外, 该办法规定的购房人的“有限产权”, 在遏制“炒房”行为方面也会具有一定的作用, 无疑, 该办法具有积极意义。但是, 无论是2006年的四部委联合颁布的旧《办法》, 还是最近七部委颁布的新办法, 其法律位阶仍旧是规章层次。而且, 无论是旧办法中规定的60平米、80平米的标准, 还是新《办法》只规定60平米的标准, 都无法保证在实践中已经出现的超标建设问题。也就是说, 已经在实践中出现的超标准经济适用房问题是在已经有部门规章的明

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文规定下出现的, 那么, 新《办法》应当着重规制经济适用房建设

中的违规问题而不是重复立法。并且, 由以前的四部委扩大到最近的七部委联合立法, 其立法资源的浪费可见一斑。另外, 2006年的四部委联合立法已经被证明在实践中执行无力, 而最近七部委的联合立法在实践中的执行力度究竟会有多大, 令人怀疑。

3. 开发商主导房地产市场, 导致住房市场的扭曲格局

自经济体制转轨以来, 我国住房改革的现状是各地政府将住房市场完全放任于市场机制运作, “政府失灵”和“市场失灵”导致的后果是住房市场的扭曲, 即住房不是用来住的而是用来炒的。有人专门做过调研, 发现价格比较高的商品房社区中, 空置率较高, 许多社区晚上都是灯火寥落, 而小产权房晚上灯火通明。商品房只有有钱人才能买得起, 买得起的人不住, 想住的人又买不起。许多商品房也不出租, 因为要出租就要装修, 有人住过了就会变成二手房, 因此要持有增值, 不是出租增值, 所以, 空

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置率较高。也有人通过调查研究认为, 开发商主导下的九年房改, 只满足了20%多城镇居民的住房需求。这从另一个侧面应验了社会上的七八成居民买不起房的说法。统计数据显示, 这几年来, 排出的中国十大首富中, 一半以上都是和房地产有关。“中国的房地产市场演绎的是一幅活脱脱的‘富者越富、穷者越穷’的马太效应, ‘市场’。‘, 在在的行动。房地产商, , 却只给20%多的富裕阶层

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盖房? ”

(三) 廉租房制度

我国廉租房建设从1998年国务院《关于深化住房制度改革的决定》提出建立廉租房社会保障体系的设想, 1999年国家建设部颁布《城镇廉租住房管理办法》以来, 时至今日, 总体上成效甚微, 原因是多方面的, 主要表现在以下几点:

1. 廉租房覆盖范围狭小, 条件“苛刻”

长期以来, 廉租房的保障对象只针对具有城镇常住居民户口的最低收入家庭, 各城镇出台的廉租房政策, 保障的对象多限定在低保户、优抚家庭中的住房困难户等, 而城镇中既买不起房又非低保的“夹心层”和大量的流动人口则不在廉租房保障的范围之内。即使如此, 因“僧多粥少”, 具有城镇户口的低收入者获取廉租房或租金补贴的几率也很小, 只占应保障对象的百分之几, 只有达到了“赤贫”, 才有可能获得廉租房。

2. 政府官员对廉租房的给付欠缺积极主动性

我国的住房保障制度建设远远落后于住房市场化体系的建设。在许多城镇, 廉租房仍没有列入政府的议事日程。实际上, 由于考虑政绩及地方财政收入的问题, 各级地方政府无不对商品房产生极大的兴趣, 政府通过高价卖地获取收益, 许多地方政府主要依靠房地产项目作为财政收入的来源, 而对于廉租房和经济适用房地方政府则毫无兴趣, 甚至为了应付统计数据, 某些地方政府将农民工的工棚当作廉租房进行上报。

3. 廉租房制度欠缺法律支撑, 规范层次低, 执行无力

根据1999年建设部颁布的《城镇廉租住房管理办法》规定, 国务院建设行政主管部门负责制定城镇廉租住房的方针、政策并指导全国廉租住房的管理工作。省、自治区建设行政主管部门、直辖市房地产行政主管部门负责制定本行政区域内城镇廉租住房的实施管理办法并指导廉租住房的管理工作。从立法层面看, 这种建设部的部门规章是否有权“命令”省、自治区、直辖市的房地产行政主管部门令人质疑, 而且在遇到地方一级政府的阻力时该如何协调更是问题。显然, 没有地方性法规或地方政府规章的支持, 地方政府的一个部门所制定的“办法”无多大力度可言。实践中, 正是由于当地政府的消极作为造成廉租房政策束之高阁。最近建设部等九部委联合发布《廉租住房保障办法》, 且不论其在实践中的作用令人担忧, 单就这种立法的形式而论无疑是立法资源的浪费。作为人权保障的廉租房制度, 目前仍停留在部门规章的层次上, 这种重复立法, 多部门联合立法, 都不能抬高其部门规章的法律位阶, 因而其实践中的执行力度可想而知, 因为部门规章的法律效力并不高于省级政府的规章, 也就是九部委并没有权力“命令”自治区和直辖市去如, “廉租房”政[17]

道, 部分城市财政预算存在安排资金不足的问题。资金投入不足的原因一方面是地方政府相关部门的积极性不高, 因为建设廉租房, 地方政府不但得不到收益, 反而要拿出土地, 投入大量资金, 使用大量人力、物力, 从而影响地方政府自身的经济利益; 另一方面, 廉租房长期以来主要靠财政和社保资金投资建设, 但是这两块能提供的资金非常有限。正是这种靠一条腿走

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路的方式造成了资金匮乏的现状。

三、完善我国住房保障制度的建议

作为给付行政主要内容的住房保障制度, 不能交由市场机制进行调整, 市场机制并不能保证实现资源的有效配置, 因为在住房市场上竞争不充分、价格信息不完全等市场失灵导致我国当前住房市场的尴尬:一方面存在大量的无房户, 而另一方面大量的商品房空置。市场化解决不了住房问题, 是西方国家探索了几百年才得出的结论。以英国为首的主要工业化国家在工业革命时期曾面临巨大的住房危机, 大多数城市居民没有自己的住房, 恶劣的住房条件导致瘟疫的流行等社会危机, 社会公众强烈要求政府干预住房市场。人们意识到, 无拘无束的自由竞争并不会自动带来社会福利的最大化, 在住房市场利润的驱动下,

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住房的供给与需求并不会自动调节达到某种合意的均衡。我国在近几年的房改中, 政府的职能没有有效发挥出来。住房作为准公共产品, 具有人权保障的属性, 政府必须介入住房市场, 在社会国原理、法治主义原理、平等原则以及禁止过剩给付原则支配下, 发挥给付行政的诸多职能(包括制度给付等) , 以满足公民的住房需求。综上所述, 针对我国住房制度中存在的缺陷, 建

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议从以下几方面加以完善:

(一) 建立住房信息数据统计制度, 确保各地住房政策有的放矢

我国在考察了世界主要国家的住房制度以后, 选择了住房分类供应制度。实行住房分类供应制度比较成功的国家中, 发达国家的代表是美国, 发展中国家的代表是新加坡。以美国为例, 其做法是:对占住户总数20%的高收入者供应商品房; 对占总数62%的中等收入者供应含有一定社会保障的“社会住宅”, 政府调控“社会住宅”的户型和价格; 对占总数18%的低收入者, 让他们到市场上去租政府规定的房租标准线以下的住宅, 亦

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称廉租屋, 房租超过户收入25%的部分由政府补贴。我国要科学合理地确定保障类住房建设与商品房建设的比例, 根据经济发展阶段在商品房市场和经济适用房以及廉租方市场之间建立一个合理的结构和比例关系, 因此有必要对住房现状进行普查。比如多少人有一套房, 多少人有两套以上的房, 什么价位的房是由哪些人购买去了, 多少人没有房, 在一个城市究竟有多少人住出租屋等等。否则就没有办法制订一个精准的政策, 也就等于无的放矢。日本特别重视“居住实态调查”和据此进行的预测工作, 做到背景清晰、目标明确。韩国、新加坡以及我国的香

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港地区, 对住房的情况也都了如指掌。只有通过调查, 才能改善信息对称的状况, 的可行性而言, , 质来说并无不同, 的, 只要各个城市做好了该项工作, 就等于在全国做好了普查统计工作。目前, 在普查工作尚欠缺财政支持的情况下, 当地行政部门通过行政资源也能掌握到较为宏观的住房信息。因为各个城市都设有房管部门负责登记这种不动产产权。登记部门以购房人提供的姓名作为户主, 鉴于房屋这种不动产产权实行登记生效主义, 一般人不会在登记时作假, 即将自己家的房屋登记在他人名下, 所以, 通过政府部门必要时会同婚姻登记部门以及公安部门就可以了解到购房人家庭在同一个城市中拥有几套住房了。掌握这种情况就可以避免该购房人再以中低收入者的身份购买经济适用房或租住廉租房, 而将自己的住房用于出租或升值等投机行为。政府的相关部门根据该城市的家庭人口数, 结合当地房管部门提供的住房信息, 就可以了解到有多少人需要得到保障性住房, 从而制定相应的住房保障计划。

(二) 建立多层次的住房保障体系

建立多层次的住房保障体系, 分阶段、分层次地提供住房:高收入、中高收入者的住房由市场来满足, 中低收入者则提供经济适用房, 最低收入者提供廉租房。为此, 需要强调以下几点:

1. 实行房价成本信息强制披露制度

为了解决商品房市场严重扭曲的问题, 就要考虑改变开发商继续操控和垄断中国房地产市场的局面。采用单位和个人集资建房以及其他非暴利、正常的住房市场利润率的住房建设模式, 实行房价成本信息强制披露制度。“提供正确的房价成本信息是维护住宅市场公平竞争和正常市场秩序的重要条件。建立

房价信息强制披露制度, 可以采取以下两项措施:第一, 廉租住房、经济适用住房、合作住房开发项目验收合格并交付使用后, 须在一个月内向社会公布项目决算报告。第二, 国家物价局和地方物价局均须加强房价统计研究工作, 定期公布廉租住房、经济适用住房、合作住房和商品住房项目房价成本清单, 向社会公众传达准确的房价信息, 为宏观调控和财政、税收、金融监管及

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司法监察提供依据。”

2. 完善经济适用房制度

经济适用房作为住房保障制度的内容之一, 应当进一步完善而不是取消。因为廉租房的供应量有限, 只能满足农民工以及具有城镇户口的低收入阶层的住房需求, 对于大部分不能申请到廉租房的中低收入者, 为其提供经济适用房居住才符合给付行政之平等原则。否则, 按照当前一些学者的观点取消经济适用房, 只能使这些既买不起商品房又无法申请到廉租房的中低收入者只能到市场上去租住商品房, 这又会刺激高收入者以购买商品房作为投资手段用于出租获取利润。只要有大量租房市场的需求, , 而居高不下的房价夹心层”, 这, 也会挫伤就业, 经济适用房制度仍有存在的必要。只要严格按照60平米以下的住房标准实行, 那些“开宝马车”的高收入者一般是不会青睐经济适用房的, 而且根据七部委联合发布的新的《经济适用住房管理办法》规定, 经济适用房为有限产权, 即政府与购房者共有产权, 禁止上市交易, 将来出卖时由政府回购, 这样可以防止一些人利用经济适用房进行投机的行为。

为完善经济适用房制度, 体现其保障属性, 政府应当成立专门的监督机构, 严格秉公执行制度并加强监管, 如果监管者与房产商勾结参与倒房将追究其相应的责任。其次, 将经济适用房的覆盖规模作为当地官员政绩考核的标准之一, 这在一定程度上能够扭转地方政府为获取最大地租利润而过分青睐商品房的做法。再次, 根据最近七部门联合发布的新的《经济适用住房管理办法》规定, 购买经济适用住房满5年后, 购房人可以上市转让, 政府可优先回购, 购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后, 取得完全产权。笔者认为5年的期限太短, 或者不设定期限, 永远禁止经济适用房上市交易, 如购房者确实需要转让, 则以当时的购买价格结合考虑通货膨胀指数后由政府以合理的价格回购, 这样才能保证其永久在住房保障系统里面运转, 否则就转换成商品房了。同时, 为保证经济适用房的适量供应, 建议将经济适用房的开发与商品房开发以一定的比例实行捆绑配套审批。开发商基于追逐利益的本性会看中商品房的投资, 但在其获取房产暴利的同时, 还应当承担利润在3%以下的一定量的经济适用房的建设来满足中低收入家庭的需要。现行法上公司的社会责任(《公司法》第5条) , 为该行为提供了法律依据。所谓公司的社会责任就是指公司不能仅

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兰 州 学 刊总第176期

仅以最大限度地为股东们营利或赚钱作为自己的惟一存在目

的, 而应当最大限度地增进股东利益之外的其他所有社会利益。这种社会利益应该包括雇员利益、消费者利益、债权人利益、中小竞争者利益、当地社会利益、环境利益、社会弱者利益及整个社会利益等内容。因此公司的社会责任更加强调的是对其他利益者的利益保护, 以纠正立法上对股东们利益的过度保护, 从而

[23]

体现出法律的公平性。

3. 扩大廉租房的覆盖面, 使不具有城镇户口的“外来工”能够得到住房保障

根据1999年国家建设部颁布的《城镇廉租住房管理办法》规定, 城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能, 向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。廉租房的提供是保障公民生存权的体现, 其保障主体具有特定性, 即城镇常住居民中的最低收入家庭。实际上, 由于城市化速度的加快, 大批农民工涌入城市以及外省籍人员的工作转移, 廉租房的提供对象只限于“常住”户口, 强调户籍歧视不足以体现实质上的社会公正, 从而不具有正当性。在近日举办的中国房地产高峰论坛上, 某学者认为“廉租房实际上是用财政支持的, 一个城市的财政只能支持这个城市的人口, 在现阶段户籍制度逐渐取消的情况下, 应该用消费水平来作为划分一个城市人口准入的‘边界’, 费水平, , , , [24]

身是多层次的, ? ”该学者的观点值得商榷, 首先其忽视了外来人口对当地财政所作的贡献; 其次, 收入达不到北京的消费水平就不该进入北京, 那北京的水果摊贩以及打扫厕所的清洁工将全是高级白领或其它高收入者, 其工作费用将以天价计算。因此, 一个和谐的城市应该容纳各种阶层的人, 对于弱势群体实施住房保障是实现社会公平的必然选择。从最近九部委联合发布《廉租住房保障办法》看, 其第二条规定“城市低收入住房困难家庭的廉租住房保障及其监督管理, 适用本办法。本办法所称城市低收入住房困难家庭, 是指城市和县人民政府所在地的镇范围内, 家庭收入、住房状况等符合市、县人民政府规定条件的家庭”。这一规定没有强调“常住居民户口”, 可以说政府的人权理念有了明显提高。总之, 该《办法》体现了政府“关注民生、重视民生”的行政理念, 《办法》第14条规定:新建廉租住房, 应当采取配套建设与相对集中建设相结合的方式, 主要在经济适用住房、普通商品住房项目中配套建设。这一规定避免了低收入家庭集中居住可能形成的“贫民窟”, 实行配建, 有利于低收入家庭平等地享受城市发展带来的便捷、高质量的公共服务, 也有利于其子女在更开放、更多元的环境中成长。同时, 配建政策有利于发挥房地产开发企业的作用, 借助市场力量推进住房保障工作。

4. 廉租房的提供应采用“砖头补贴”方式, 并以禁止过剩给付为原则

所谓“砖头补贴”是指以房屋这种实物方式出租给被保障对象, 而不是以货币形式补贴被保障人, 由保障人自行租住商品

房。九部委的《廉租住房保障办法》规定, “廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租等相结合”。这种补贴方法也值得商榷。实践中, 各地政府大都热衷于“货币补贴”, 也就是政府不再忙于建房子, 而是向符合条件的申请对象“发放”租金补贴, 由政府有关部门帮助或由其自己到市场上租赁住房, 补贴租金直接打入业主的账户。这种货币补贴最难以把握, 容易滋生“骗保”及“权力寻租”行为。因为中国目前并没有建立个人信用体系, 政府并没有掌握居民的真实收入状况, 虽然实行公示制度, 但究竟在多大范围内公示, 公示后鉴于当今陌生人社会的特性, 又有谁去进行监督便成为问题。“有补贴大家都申请, 有关系的走关系, 没关系的想歪着, 最后的结果可能导致该补贴的没有补上, 不该补的倒是越来越肥。”而实行实物补贴则具有操作性, 被批准的申请者是否住在廉租房里容易监管, 而且, 由于廉租房的住房标准不会较高, 当居住者收入提高后一般也会主动退出廉租房而寻求较为舒适的经济适用房或者商品房。“这就是制度的内适性。好的制度不是通过控制监督来达到制度要达到的目的, 而是通

[25]

”而且, “以租, , , 长期推行租房补贴, 而随着

[26]

物价的走高, 廉租房建设越拖后, 其所需的代价也就越高。”

所谓廉租房提供以禁止过剩给付为原则, 是指享受廉租房待遇的居民的生活条件不能高于那些通过自力劳动获得的住房居住条件, 一般以最低生活需求为标准, 该标准的确定参照国民经济的发展水平而定。根据《城镇廉租住房管理办法》规定“廉租住房必须严格控制面积标准和装修标准。每户最低收人家庭只能租住一处与居住人口相当的廉租住房。廉租住房的面积标准、装修标准和具体管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”。考虑当前的住房市场和居民生活水平等相关因素, 建议廉租房的户型面积定位在30平米—50平米为宜。

(三) 建立和完善相应的住房法规, 构建住房制度的框架体系, 为实现住房计划目标提供法律保证

完备的法律制度, 能够保证国家住宅产业政策的实施。住房的立法历来受到各国政府的高度重视, 美国在20世纪30年代, 为了解决住房问题, 颁布实施了《住房法》, 主要是解决中低收入家庭的住房问题, 1965年和1968年两次修改补充《住房法》, 同时, 又颁布实施了《住房贷款法》、《住房再贷款法》等法规, 从而逐步完善了住房法律体系。日本住房保障法律多达40余部。日本人多地少, 住房历来紧张, 尤其是二战后, 面临更严峻的住房短缺问题。日本政府首先在立法上进行了制度支持。如日本政府先后制定实施了《住房金融公库法》(1950年) 、《公

(1951年) 、(1955年) 、营住宅法》《日本住宅公团法》《城市住房(1966年) 等。此后又陆续制定了一系列相关法规, 逐计划法》

步建立健全住房保障的法律体系。而我国至今还没有《住宅

第5期 

住房保障制度研究

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法》。目前, 我国的廉租房、经济适用房制度的立法仍停留在部

门规章的层次上, 法律位阶低, 对地方政府的约束力差, 导致执行不力。早在1998年, 《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》中明确提出:“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房; 中低收入家庭购买经济适用住房; 其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”然而, 全国的经济适用房投资不断减少, 与商品房投资的高速增长形成明显对照。原因之一就是没有法律规定与约束, 地方政府将有限的土地资源都去搞商业开发, 将有限的财力都去搞各种面子工程和形象工程, 而公共住房保障制度被忽视。为防止住房保障制度被“悬空”, 应当在立法上做出合理的制度安排。因此, 建议通过法律或行政法规的形式, 明确各级政府在住房保障方面的责任。通过建立和完善相关法规体系, 使住房保障的主体、责任、实施方式、标准等问题都能够有法可依、有章可循。比如, 将当地经济适用房、廉租房的落实情况当作官员的政绩进行考核, 为克服当地政府虚假申报统计数字, 一方面可以通过上级审计部门和统计部门的抽查以及本级人大部门的监督和考察来实现, 一方面通过电视、报纸等媒体及网络查询政府公开的统计信息, 对于不实申报的给予行政处分等处罚措施等。另外, 通过法律形式来规范市场主体的行为, , (四) 如前所述, 场化、商品化改革的进程中学习新加坡中央公积金制度经验的基础上实行的。但我国的住房公积金制度与新加坡的中央公积金制度相比, 只徒效其表而不达内质。新加坡的中央公积金制度建立的原始目的在于积累资金, 解决人们的急难问题。积累的方式是一种强制性储蓄, 所有工人及其雇主都必须按期缴纳中央公积金。这项储蓄款连同储蓄利息, 分别记人每个工人的名下, 在工人年老、残疾或死亡等不测事故发生时付还给工人或其遗属一次性总付的全部储款和利息。投保人在生病、失业或购置住宅时, 可以中途支取部分储款。“新加坡中央公积金管理模式是新加坡的中央公积金由中央公积金局统一管理, 由劳工部制定有关政策并进行监督。中央公积金局虽然隶属于劳工部, 但性质是半官方机构, 实行董事会领导下的总经理负责制, 依法独立工作, 其他部门不得干预其日常事务。董事会由董事会主席、总经理和其他10名董事会成员组成, 均由劳工部部长在得到总理的同意后任命, 任职3年或更短, 由劳动部部长决定。10名董事会成员包括2名政府官员、2名雇主代表、2名雇员代表和4名有关专家。中央公积金局的主要业务包括征收费用、保存记录、支付收益和投资所积累的基金。相关投资决定由另外两个非常重要的政府机构执行:新加坡货币管理局(the Monetary Authority of Singapore , 简称MAS ) 和新加坡政府投资管理公司(the Government ofSingapore Invest m ent Corporation , 简称GSI C ) 。其中, 新加坡货币管理局负责中央公积金对国债和

银行存款的投资管理。而新加坡政府投资管理公司负责把积累的基金投资于国内的住房和基础设施建设等方面, 也把大量资金投资于外国资产以获取较高的收益, 成为新加坡庞大的外汇储备的一个重要来源。这种管理体制的优点是:首先, 由于没有大量的私营管理机构参与, 避免了为‘拉客’而产生的恶性竞争, 几乎不负担行销成本, 而且具有规模效应, 所以运作成本很低。其次, 由于中央公积金局董事会成员由各方代表构成, 其制定的有关政策能够比较广泛地反映各方的利益和意志, 也能集思广益, 及时发现问题和解决问题。第三, 由于劳工部制定政策并进行监督而不参与具体事务, 相对独立的中央公积金局制定具体政策并承担一些日常事务, 但把大量的投资管理职能交给了货币管理局和政府投资管理公司并对其进行监督, 所以能够形成一个多方相互制约机制, 既有效遏制了腐败行为, 又保证了制度的运作高效。更重要的是, 这种集中管理模式使得新加坡政府可以把中央公积金积累用在社会经济发展最需要的地

[27]

方, 成为政府调控经济的有力工具。”

由此可见, 新加坡的住房公积金集各种社会保险于一身, 切, , 使得该制, 资本金的存在, 法人的独立资产是经营者承担负债风险的担保性资金, 而我国的住房公积金管理中心, 没有任何的自有资产, 经营的都是公民的存款, 一旦出现资不抵债问题, 中心破产的是广大储户的财产, 中心本身无任何能力承担

[28]

清偿债务的责任。而且, 政府强制公民进行住房储蓄, 采用按工资比例“一刀切”的缴纳方式, 导致一些垄断性企业为其“正式职工”过高缴存公积金的福利腐败, 而效益差的企业职工参加不进来的不公平现象。而且, 该制度明确将个体劳动者、自谋职业者等非国有单位职工排斥在外, 不具有正当性。这一点与新加坡不同, 新加坡是城市国家, 经济发展平衡, 居民收入差距小, 采用“一刀切”的缴纳方式具有可行性。

综上分析, 我国实行的住房公积金制度, 在住房改革的早期阶段发挥了一定的作用, 应当得到肯定。但随着经济体制改革的深入发展, 该制度已经失去了其存在的合理依据, 由于公积金管理的低效运作以及监管成本昂贵等诸多因素, 建议在实行经济适用房、廉租房等住房保障体制下, 废除住房公积金制度, 将政府管不好的事项交给公民自己去管理, 由公民自己选择储蓄方式, 充分发挥其作为经济人的个性, 无疑是更为明智之举。

[收稿日期] 2008-01-08

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(下转第15页)

第5期 

试析王阳明的“天理发用”思想

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行。这样, “致良知”就包含两方面重要思想:一是“良知发用”之思想; 二是去除“私意障碍”, 使良知无“私意障碍”, 以达“充塞流行”。也就是说, 王阳明的“致良知”思想不仅能使其天理得到发用, 更是对天理能够正常发用的促进和保障。难怪王阳明是如此看重自己的“致良知”思想, 认为其是儒学之“正眼法藏”。

三、“天理发用”与“理一分殊”我们将通过对阳明的“天理发用”思想与朱熹的“理一分殊”思想的比较进一步探讨阳明心学与朱子理学的关系。

值得注意的是, 无论在阳明那里, 还是在朱子那里, 均强调了天理一也的思想。朱熹有“合天地万物而言, 只是一个理”; (《朱子语类》第一卷, 理气上) 王阳明亦有“天理只是一个”。(《传习录》卷中, 《启问道通书》第145条) 也就是说, 在天理一也这一方面, 阳明继承了朱子的“一理”的理学思想。这也难怪学界认为他们的理学思想基本一致。但是, 他们二人在对待“天理发用”思想时却产生了明显的分歧。虽然朱熹亦有“天理发用”的思想, “有理, 便有气流行, 发育万物。”(《朱子语类》第一卷, 理气上) 但他坚持“天理发用”于事事物物, 使事事物物成其为事事物物时落实为具体的事事物物之理, 也就是承认“殊理”之存在, 既然“殊理”在, 就不得不在事事物物上求其定理, 这也正是朱熹所谓的“格物穷理”之说。阳明也坚持“天理发用”, 但坚决否弃事事物物皆有定理之说, 也就是说阳明只承认“用”为事事物物, 反对在此“纯乎天理之心, , 第就是说, 孝仅是天理在事父上的发用, 此天理之发用并不是像徐

爱所讲的在事父上就会产生一个孝之理, 也不是朱熹所讲的“君臣有君臣之理, 父子有父子之理”。这正是阳明心学与朱子理学思想产生分歧的关键之处, 也正是这一分歧决定了阳明发展朱子之学并形成了自己独特的思想体系。在这里应注意的是, 阳明彻底地坚持了天理一也的思想, 而朱子并未贯彻, 即朱子言体为天理一也, 言用则为事事物物之“殊理”。阳明发现了朱子之学对“体用一源”的割裂, 他否弃了事事物物皆有理的思想, 创立了自己的心学思想。

然而, 阳明思想虽与朱子思想有异, 但两者绝非完全对立。正如阳明所言:“然吾之心与晦庵之心, 未尝异也。”(《传习录》

) 我们也可以从阳明回答士德问时看出:“然。卷上, 《薛侃录》

此是文公不可及处。他力量大。一悔便转。可惜不久即去世。

() 阳明认平日许多错处皆不及改正。”《传习录》卷上, 《薛侃录》

为朱熹在晚年亦发现自己的思想有不完备之处, 只是没有来得及修正从前的看法而已。阳明可谓承继其力, 发展圣学。可见, 两者皆是倡明圣学。

[收稿日期2007-10-16

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〔责任编辑:贺永泉〕

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〔责任编辑:王望〕

The Study of Regul a ti on of Housi n g Secur ity

B a i Guixiu

Abstract:Peop le ’s livelihood is e mphasized in The 17th Nati onal Congress of the CPC . I n housing field, it is an objective of CPC . t o ensure all our peop le enj oy their rights t o housing , as well as it is “jifu ”adm inistrati on . Beacause we find a l ot of defect in our regulati on of housing security , we must perfect it, which is a task of adm inistrati on la w .

Key words:housing security; “jifu ”adm inistrati on; human rights; peop le ’s livelihood .


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