重大行政决策中的公众参与制度构建
作者：王万华
来源：《中共浙江省委党校学报》2014年第05期
摘要：公众参与是重大行政决策的必经程序，构建重大行政决策立法的公众参与制度，需要反思为何公众参与在实践中逐渐陷入无用论的困境，其路径是在立法中改变有限参与的制度定位，在充分保障公众对重大行政决策的参与权基础上，建构交涉性参与过程。在公众参与方式上，应当客观定位听证会制度，以非正式的通告与评论程序作为公众参与的一般形式。 关键词：行政决策立法；公众参与立法；决策参与；决策听证
中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1007-9092（2014）05-0005-07
一、公众参与在实践中陷入无用论困境
近年来，随着农村土地征收、城市房屋拆迁的大范围开展，经济、社会、教育、文化、民生等改革的全面深入，我国面临的社会矛盾日益复杂，政府需要面对社会发展变化迅速作出回应。在行政工具的选择上，行政立法因为程序复杂耗时较长，而行政决定针对个案作出影响力较小，行政决策作为形成公共政策的行政活动得到广泛应用，成为各级政府常用的行政工具。行政决策法治化也因此成为近年来依法行政、法治政府建设的重中之重。①为回应中央关于行政决策法治化、科学化、民主化的要求，目前已在部门规章、地方立法、行政规范性文件等各层级立法出台了数量可观的重大行政决策程序立法。②公众参与作为民主决策的基本要求，无论是在中央的政策性宣示中，还是在立法制度建构过程中，都占据相当重要的地位，如在《湖南省行政程序规定》制定过程中，公众参与被定位为推进政府管理创新的核心制度，为突显其重要性，该程序规定将听证制度单列一章，其中专门一节规定了行政决策听证制度。2010年国务院《关于深化法治政府建设的意见》中将公众参与作为重大行政决策的五大必经程序之一予以明确，公众参与在各地关于重大行政决策程序立法中成为立法重要内容之一。
与公众参与在制度层面的领域拓展形成强烈反差的是公众参与实践的发展并不顺利。自1999年《价格法》首次将听证制度引入政府决策领域，公众参与行政过程已历经近二十年的发展，虽在中国得以落地生根，并由点及面积极推进，却始终难以摆脱社会对其实施效果的普遍性怀疑和学者对听证制度合理性的拷问听证会就是涨价会、走秀、摆设等是经常见诸报端的社会评论，早期听证制度存在的一系列问题分析可以参见王万华：《我国政府价格决策听证制度缺陷分析》，《法治论从》，2005年第4期。，直至今日政府价格决策听证会依然面临严重的公信力危机，走过场、作秀、听证会就是涨价会等评议不绝于耳。国家发展与改革委员会虽于2008年11月22日发布新的《政府价格决策听证办法》，针对实践中存在的问题对价格决策听证制度作了相应的修改，但是问题仍然没有得到很好解决。该规章出台之后相继发生的哈尔滨听证代表怒扔水瓶事件和董事长冒充退休代表事件，福州听证参加人的身份之谜，济南听证代表“睡觉”听证事件等等，都将听证会置于闹剧的漩涡。近年来，随着我国城市化进程的
进一步加快，快速发展中的城市公共设施建设屡屡陷入严重的邻避困境，维稳高压通常导致政府重大决策失败，典型如厦门、宁波、昆明、广东茂名等一系列地方PX项目流产事件，以及地方普遍遭遇的城市垃圾填埋场、焚烧场所选址风波等等。邻避困境的出现更进一步加剧了公众参与公共决策的现实困境。居民拒绝将具有显著负外部性公共设施建在家门口的激烈利益诉求和强烈抵触情绪，使得一些政府官员认为无论怎样实行公众参与也没有用，公众参与在公众与政府官员双方都陷入无用论之境地。
造成公众参与实践面临困境的原因有多方面，有政治层面因素，公众意见难以真正为决策者所考量，领导意志仍对决策起主导作用；有制度层面的因素，如听证代表制的推行造成决策听证会难脱政府操纵结果之嫌，公众参与对最终决策的约束力不明确造成公众参与欠缺公信力，决策没有遵循公众参与的法律责任缺失等；亦有公众参与良好运行所需要的外在条件欠缺的因素，如公民理性参与能力不足，公众参与欠缺发达的社团组织等。目前，地方规范重大行政决策程序的立法浪潮仍在持续中，如北京市、浙江省等地方重大行政决策程序地方立法草案仍在讨论之中。中央立法层面，国务院法制办目前正在起草制定《重大行政决策程序条例》。《重大行政决策程序条例》的起草，标志对重大行政决策的程序立法由单行分散立法走向统一综合立法，这部法律如果能够顺利出台，对于规范政府的重大行政决策活动，乃至推动法治政府建设由部门向政府扩展都具有十分重要意义。公众参与作为《关于深化法治政府建设意见》所规定的重大行政决策的五大必经程序之一，是重大行政决策程序立法中的一项重要制度。在当前重大行政决策程序立法中，需要我们认真反思，走出公众参与近二十年来的发展困境，构建适合中国当前法治发展阶段的公众参与机制。
二、对“有序参与”影响下的
“有限参与”制度定位的反思宪法第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，”但“各种途径和形式”长期欠缺制度回应。发端于二十世纪末公众参与行政决策的制度建构与工作推进并非直接源于宪法条款具体化的动机，而是源于中国社会主义民主政治建设的新要求。在政治体制改革面临种种困难难以取得实质进展情况下，先行寻求行政权力运行机制改革成为新的选择，公众参与作为体现民主决策基本要求的机制成为社会主义民主政治建设的新的增长点和着力点。党的十六大报告提出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民的有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”。中央文件在要求扩大公民参与，实行民主决策的同时，对参与也提出了有序参与的基本要求，有序参与在之后的党的重要文件中持续得到强调如党的十七大报告中提出：“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和完善社会公平正义。公民政治参与有序扩大。”。
开门决策必然会限缩政府从容决策的空间，政府决策将会因开放而变得充满变数，引入参与的同时必然引发决策者对公众参与给政府决策可能带来的决策效率、社会稳定等问题的担忧：其一，参与是表达利益诉求的活动，在利益多元化的社会条件下，不同利益之间存在矛盾和冲突，参与成为不同利益博弈的机制，参与的过程很可能因为利益冲突引发不稳定，决策是否会演变成引发社会不稳定的过程？其二，行政决策涉及不特定人群，有的重大行政决策如北
京、广州、杭州、天津等大城市实行的尾号限行、车辆限购等限制措施，涉及广大车主和购车人群，数量众多的参与主体参与到决策中来是否会对决策的效率产生影响，决策是否会演变成一个久拖不决的过程？其三，参与是一项全新的制度，行政机关及其工作人员是否已经具备足够的知识、经验去应对可能带来的变化？其四，参与是行政民主的体现，缺乏民主训练的民众是否能够理性参与政府决策？这些担忧在中央对有序参与的定调下对公众参与的制度构建和实际运行都产生了直接影响。有序成为公众参与制度构建和实践挥之不去的紧箍咒，参与对行政决策效率和社会稳定可能带来的不利影响被要求尽可能降低和减少，公众参与限制性发展的命运由此难以避免，目前的公众参与制度呈现出极强的有限参与色彩，因为有限是有序最直接、最简单的保障手段，此种有限性体现在以下几个方面：
第一，听证会参加主体实行听证代表制度，参加的人数非常有限，参与的广泛性非常有限。并非人人都可以直接参加听证会，只有以各种奇怪的方式产生的听证代表才能出现在听证会的现场中陈述自己的观点。听证代表制是有序参与最重要的保障机制，这种保障体现在两个方面：其一，实现对参加听证会的主体的数量控制，防止因人数过多所造成的听证持续时间过长，影响决策效率，同时也防止听证场面失控。其二，保证听证代表的广泛性与均衡性，让不同利益群体都有代言人出现在听证会上，但是有的时候异化成为实现对参加听证会主体的背景过滤，或者阻止不合谐声音出现，或者防止不可知观点出现的手段。如全国首次铁路价格听证会时，乔占祥与王海都报名了乔占祥是河北律师，于2001年3月19日向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，状告铁道部2001年春运期间的部分铁路火车票价上涨的通知未经国家计委召开听证会，属于程序违法。该案件直接促使原国家计委于2001年7月2日发布《政府价格决策听证暂行办法》，2002年1月12日在北京举行了首次铁路价格听证会。，但最后没有列入听证代表名单。
第二，作为公众参与前提条件的信息公开不对等，公开的信息十分有限，深度参与欠缺必要的信息支持。信息对称是公众有效参与的前提条件，在决策机关与公众之间做到信息平等，保证公众获知足够的信息以有效表达意见，但当前提供给公众的与重大行政决策相关的信息并不能够满足信息对称要求，包括公众获得信息的内容、知悉信息的时间等都存在不对称的问题，这使公众参与重大行政决策的效果受到很大影响。
第三，公众参与主体之间缺乏有效的沟通与辩驳，影响参与的深入。非正式程序中，公众参与以原子个体向决策机关提出意见的方式呈现，公众之间缺乏交流与观点辩论。在决策听证会上，由于听证会时间过短，十分有限，同样缺乏不同观点的辩论，以单方陈述为主，缺乏互动，参与的深度性有限。参与既是利益的表达，也是利益博弈的平台，说服别人接受自己的观点通常是参与很重要的一项内容，但这些在目前的听证会程序装置中尚难实现。听证会的会期通常很短，多数是半天的时间，不管问题是否得到充分的辩论，必须在规定的时间内完成，代表们通常很难有充分的时间展示自己。
第四，欠缺完善的意见回应机制，公众意见对决策结果所能发挥的影响力极其有限。参与是对决策过程的参与，意在影响决策者的最终决策，因此，公众参与决策并非公众替代政府决
策，但是目前公众参与之后政府最终决策如何考量公众提出的意见没有充分向公众说明，造成公众对参与缺乏信心，对最终的决策欠缺认同。
有限参与制度定位显得政府倾听民意的诚意不足，降低了公众对重大行政决策的认同。在邻避困境中，通常极易转化为大规模群体性事件，最终造成重大行政决策的失败，如各地PX项目中，厦门宣布迁址，宁波市政府宣布坚决不上PX项目，一系列地方PX项目流产已经严重影响了国家能源战略布局。公众参与面临的困境突显了多元社会条件下多元利益诉求与传统威权行政权力运行机制之间的冲突，旧的封闭运行的单向决策体制已经难以适应新的社会条件。新的社会条件下，个人面对国家无条件服从已经被强烈的个人利益诉求替代，行政权力运行机制需要对此作出调整，为多元利益进入重大行政决策作出制度安排。在公众参与历经近二十年的发展，无论是政府，还是民众，都已历经公众参与实践的训练和摸索，需要对有限参与定位作出调整，由有限参与向广泛参与和深度参与横纵双向推进。心智只有在自由的土壤和空气中才能健康发展，制度亦如此，公众参与的有序发展不在于为其设定局促的发展空间，而是应当通过完善规则，强化遵循规则的意识来实现。
三、确立和保障公众对重大行政决策的
参与权，建构交涉性参与过程（一）回归参与的权利属性，在重大行政决策程序立法中明确公众对重大行政决策的参与权
政府当前对参与的定位并未实现“参与是公民、法人或其他组织的一项程序性权利”的属性，没有以参与是公民的一项权利为逻辑展开。
有限参与的制度定位及公众参与的政府组织色彩反映出立法者希望公众参与处于一种可控的状态，实现有序参与。制度起步之初，对之作出有限参与的保守定位，限制制度探索的空间，有其合理性。历经近二十年的发展，无论关于公众参与行政过程的理论研究，还是制度实践都已得到迅速发展的今天，对公众参与重大行政决策的可控式发展思路需要调整，回归公众参与的权利属性，淡化和消除政府组织色彩，实现自下而上的公众参与运行机制。重大行政决策程序立法中，应当明确公众参与的权利属性，在充分保障公众参与权基础上构建公众参与制度。
第一，公众参与重大行政决策是公民、法人和其他组织在多元社会条件下更好保障自身利益的利益诉求，应当将此种利益诉求转化为参与权这一程序权利予以保障。重大行政决策的过程实质是利益分配的过程，决策活动属于公共意志表达的政治性质活动，非为认定事实、适用法律的具体决定作出过程。由于政府官员为非民选官员，在西方国家，随着行政机关由传统的法律执行机关转向越来越多行使公共意志表达这一传统由国会行使的权力，让公众直接参与到行政过程表达其利益诉求，成为新的行政权正当化机制。公民对行政过程的参与权在美国、德国等国家的《行政程序法》中得到确立并制度化。在中国，随着市场经济改革的推进，个人利益诉求正当性在价值层面得到社会普遍认同，并以权利的形态在宪法、刑法、民法、行政法、劳动法、社会法、诉讼法等基本立法中呈现出来。在社会转型时期，很多重大行政决策的作出
直接影响公民、企业、社会组织的权利和利益，如城市交通限行措施对私人汽车的使用造成限制，教育改革措施的出台影响千万家庭孩子受教育权的实现，政府关于城市发展公共设施的规划与建设直接影响居民房产的价值和生活环境，为更好保护自身的权利和利益，公民、企业和组织渴望知悉与决策相关的信息，渴望参与到决策的过程中来，并能将自己的利益诉求体现在最终决策之中，这种利益诉求需要在立法中进行回应，以权利的形态确立下来。在重大行政决策作出过程中，受重大行政决策影响的公民、法人或其他组织应当有权利表达自己的利益诉求，进而影响重大行政决策的作出，这是程序正义的基本要求。我国是社会主义国家，国家权力属于人民，面对人民在社会发展过程中产生的参与公共事务管理的利益诉求，政府应当积极回应，倾听他们的声音，以更好在各种利益之间做出平衡。
第二，公众参与权的保障是多元社会条件下政府重大行政决策获得民众认同的社会基础。三十年的改革深刻改变了中国社会结构，改革的过程就是一个个体的权利不断得到确立的过程，个人利益从集体利益、国家利益中分离出来，个体成为独立的利益主体，国家利益、集体利益也不再具有天然的优越性，政府官员直接感受到的就是老百姓越来越不好管。多元利益并存社会条件下，政府决策机制需要调整，其核心问题是如何回应日益凸显的多元利益诉求？对此，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“推进协商民主广泛多层制度化发展，……在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。无论从国家权力属于人民的社会主义国家性质，还是从政府管理的有效性角度，面对民众的利益诉求，政府都应当积极回应，而不能消极忽视，更不能以暴力方式进行压制。在重大行政决策过程中，需要让各种利益诉求进入决策过程，政府与受决策影响的各方主体之间进行充分沟通。哈贝马斯所极力主张的“让立法的过程成为商谈的过程，使立法的承受者本身就是规则的制定者，让实现公民自决的民主程序为立法注入合法性力量，现代法律秩序只能从„自决‟这个概念获得合法性”[德]哈贝马斯著、童世骏译：《在事实与规范之间》，三联书店2003年版，第685页。同样适用于重大行政决策这一公共意志表达活动。在利益多元化的社会条件下，政府决策形成方式的转型关键在于为政府决策注入建立在说服基础上的权威，这就需要抛弃旧有过程封闭、结果单向输出的行政意志支配决策模式，代之以过程透明、利益代表充分参与的以理性、平等对话为基础的公共意志形成模式。由此，通过立法确立公众对重大行政决策的参与权，并以此为基础展开公众参与制度构建，是我国在新的社会条件下回应民众多元利益诉求，促成重大行政决策获得民众广泛认同的制度基础。
第三，公众参与权的保障是防止决策权滥用，促进重大行政决策科学决策的重要机制。长期以来，我国对行政权力的规范主要依赖权力监督权力的监督机制，不重视来自公民权利对权力的外部监督机制。仅仅通过对国家权力内部进行解构的方式监督权力，具有很大局限性，尤其是我国在计划经济体制下形成了行政权过于集中的国家权力结构，权力内部的监督机制难以有效发挥监督作用，引发权力寻租、干部腐败等严重社会问题，动摇了民众对政府的信任与信心。保障公众参与权，正是完善权利规范权力机制的重要方式，通过将重大行政决策过程向公众充分公开、开放，较之内部监督机制能够更有效防止通过决策寻租。此外，公众参与重大行政决策在发挥防止决策权力滥用作用的同时，也通过公众的积极参与，为决策机关提供了更加充分、全面的决策信息，对提升决策质量同样具有重要作用。
（二）转变以政府为主导的民意倾听程序，建构交涉性的参与过程
参与程序是参与有效性的重要保障，在吸纳民意定位下，虽然决策的过程是开放的，但在程序构造上依然是以政府为主导的一元程序结构，具体制度构建以决策者如何组织公众参与为主线展开，参与的过程带有很强的决策者组织参与色彩。如政府价格决策中的主持人通常由物价部门负责人担任，听证会代表由组织者审核聘请，首次铁路价格听证会的组织者还为听证代表支付往返交通费用、在京食宿费用。在参与方式上，非正式程序中原子化的公民、组织单向向决策机关提出他们的意见；在听证会中，参与者之间、参与者与决策方案拟定部门之间也缺乏沟通与辩论，参与的过程更多呈现出政府倾听民意的过程，而非多元利益主体之间进行交涉的过程。
参与促成公共意志的形成，为重大行政决策提供正当性基础，因此，利益交涉和利益平衡是参与的核心。没有交涉，参与就无法发挥公共意志形成的功能；没有利益平衡，决策体现的就只是政府的目标、领导的意志，参与能为重大行政决策提供的正当性基础有限，决策执行力有限。重大行政决策的作出是一个利益竞争和分配的过程，如果我们承认多元利益、特别是承认个体利益独立存在的正当性，根据程序正义的要求，就应当在决策的过程中让所有利益主体都能够获得有效、充分表达的机会，获得反驳不同利益主张的机会，更重要的是当不同主体的利益诉求表达出来之后，应当得到决策者的认真对待。对于决策者，通过公众参与简单告知公众政府的意图是什么，这远远不能满足他们的需求。决策者不仅需要告知公众政府准备作什么，更重要的是听取公众需要什么。当公众的需要与政府决策目标之间存在冲突时，决策者应当通过说服公众，而非压制的方式来让公众接受政策目标，有的时候包括积极回应公众的利益需要，达到各种利益之间的平衡，如在邻避困境中，决策者应当在让居民承担不利风险的同时，让民众分享PX项目上马、公共设施设立带来的利益，如有的国家在居民区附近设立垃圾焚烧设施时，围绕设施为居民修建休闲主题公园。将参与由简单的告知转向利益交涉和利益衡平的过程是参与能否真正发挥化解利益之争，增强决策有效性与执行力的关键。参与，不应当仅仅是告知和倾听的过程，应当主要是利益交涉的过程，是形成公共意志的过程。
四、构建以非正式听证为主要形式的
公众参与程序机制（一）客观定位听证会制度
《价格法》将价格决策公众参与的形式简单规定为听证会，形式单一造成公众参与成本过高，成为妨碍价格决策公众参与发展的原因之一。这一问题在之后的立法中得到纠偏，公众参与的实现路径变得多元，《行政法规制定程序条例》、《城乡规划法》、《广州市规章制定公众参与办法》等规定公众参与的方式可以采取书面征求意见、开放式听取意见、座谈会、论证会、听证会或其他方式等多种形式广泛听取公众的意见。然而实践中，虽然公众更多运用的是信件、传真、网络等方式提出意见，但由于缺乏名称概括之，人们对公众参与方式的关注更多投向了听证会。听证会在政府价格决策领域的广泛运用甚至使得人们将听取意见与听证会划上等号，其实听证会作为最为正式的听取意见形式，应当是适用范围最小的一种方式。
听取意见是公正行政程序制度的基本要求，其形式则因行政事务的不同有很多种，如在美国，行政机关可以采取从审判型听证到非正式的会谈等二十多种形式。一般根据听取意见之后是否必须根据听证记录制定规章和作出裁决分为正式听证与非正式听证。正式听证中行政机关采用类似法庭审判程序的方式听取意见，参加听证会的主体相互之间进行口头辩论、质证。正式听证往往也被称为审判型听证、准司法听证；以其他形式听取意见的则统称非正式听证。 正式听证由于采用了对抗式程序，最有利于利益对立双方就问题展开充分辩论，因此，从保护当事人的利益、实现公平正义的角度而言，在听取意见诸多形式中，正式听证是最佳的选择。但正式听证同时也是成本最高的一种听取意见形式。因此，从各国行政程序法的规定来看，正式听证仅在行政事务对公众或当事人有重大影响，或者公众对行政事务存在较大争议时才适用，一方面确保最终决策，另一方面为各方利益主体提供充分的利益诉求平台，增加结果的认同性，降低执行过程中的阻碍。如根据美国一位法学家的估计，90%以上的行政活动采取非正式程序，正式程序所占份量不到10%。转引自王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第537页。美国司法部行政程序委员会1941年的报告中称：“非正式程序构成行政裁决的绝对多数，它们是行政程序的真正生命线。” Attorney General‟s Report on the Administrative Procedure Act. 该报告发表于1941年，可以在网上进入 ABA Administrative Procedure Database 中查阅到此报告的内容。 正式听证适用的情形有严格的限制，但决不意味着降低此项制度的重要性，相反，由于它一般适用于对公众利益有重大影响的情形，此项司法化程度最高的行政程序制度是各国行政程序法典的核心制度。从目前收集到的资料来看，所有国家和地区的行政程序法典中都对此项制度作出详细规定。因此，听证会的举行应当是少而精，适用的情形少，但一旦适用，即应当遵循严格的程序规则，以保证其真正发挥保护公民利益、实现行政正义的功能。
由于诸多因素的影响，听证会制度在我国被不适当举行太多，而举行的听证会又由于制度存在的缺陷，既让行政机关感到不堪重负，又让公众心生不满。经过几年的实践积累，目前我们有必要重新审视听证会制度，客观定位此项制度。在重大行政决策程序立法中，需要明确决策听证会适用的情形，将之限定在两种情形：其一是经过非正式听证方式发现公众意见存在较大分歧的，启动听证会程序，加强不同意见之间的沟通与辩驳；其二是法律、法规规定应当召开听证会的。
（二）构建以非正式听证为主要形式的公众参与程序机制
听证会高度司法化的程序构造限制了它无法作为公众参与的一般性形式，非正式听证以其形式的多样性、适用的简便性和灵活性较好同时满足了公众参与和行政效率的双重需求，在一定程度上平衡了二者的矛盾和冲突。因此，对于非正式听证在公众参与程序机制中的作用应当给予足够的重视，将之定位为重大行政决策中公众参与的基本形式。非正式听证可以考虑包括以下内容：
1.名称。基于听证在我国立法中采狭义的理解，可以考虑借鉴美国规章制定程序中的通告与评论程序，将非正式听证称谓约定化为“通告与评论程序”，与听证会程序形成对应。前者是一种非正式听取意见的形式，后者是一种正式的、司法化程度较高的形式。
2.明确公众参与是重大行政决策的必经程序，同时将通告与评论程序作为公众参与的一般程序。
3.公告。公告的内容应当满足信息对称的基本要求。向公众公开的事项包括与重大行政决策相关的事项和公众如何提交意见两大类。与重大行政决策相关的事项不限于决策方案本身，还包括关于决策的目的和合法性、必要性、可行性的说明，以及决策涉及的主要问题。这些信息可以帮助公众更有针对性提出意见，也可以使公众意见集中于要讨论的问题。公众如何提交意见包括公众提交意见的方式、途径、起止时间和接收公众意见的部门、人员和联系方式等。 重大行政决策方案草案多数情形下由政府部门拟定，应当整合发布平台，将部门拟定的重大行政决策方案草案统一在政府法制机构的网站上进行公告，建立统一的、权威的发布平台，保证与重大行政决策相关信息发布的集中、准确性、权威性，也便于公众更为便捷获得信息。
4.多样化的公众评论形式，即时、及时公布公众意见。公众评论的形式是多元的，为公众参与提供了相当的便利，尤其是网络和电邮的广泛应用，为公众参与的发展提供了强大的技术支持，有的地方如杭州市的开放式决策听证中将之作为最主要的参与形式。电子平台与纸质平台之间如何进行选择是当前争论的一个问题，这主要是因为中国发展的极大不平衡导致电子化参与方式远未达到理想的程度，但就政府工作的便利及其在快捷、经济方面所具有的优势来看，电子化参与作为主要的参与形式似乎会成为一个难以抗拒的趋势。
信息技术的发展为非正式方式中公众意见的互动、交涉提供了技术支持，决策机关应当将通过各种途径，特别是通过网络平台提交的意见即时发布，公众可以在提出自己意见的同时，针对他人的意见进行反驳，同时增强公众参与的透明度，提高公众对行政机关的信任。
5.认真对待公众提出的利益诉求，决策时进行利益平衡，建立完善的意见回应机制。如何对待公众提出的意见是听取意见制度的核心问题。如果公众意见对最终的结果没有实质影响力，公众参与的有效性没有保障，公众参与的持续性也就难以保障。那么，是否意味决策机关必须根据公众提出的意见，特别是多数人的意见作出最终决策呢？根据美国《联邦行政程序法》的规定，适用正式听证制定规章的，要受案卷排他原则约束，只能根据听证笔录制定规章；适用非正式听证，则不受听证笔录的约束，但必须对是否采纳公众意见的情况作出详细说明，说明是最终公布的规章的组成部分。韩国《行政程序法》规定行政机关在树立、试行或变更对国民生活带来极大影响之事项的政策、制度及计划时，应当听取意见韩国《行政程序法》
第46条规定，行政机关树立、试行或变更符合下列各款事项之政策、制度及计划时，应予以预告。但预告有显著阻碍公共安全或福利之虑或有其他不易预告之特别事由时，可不予以预告：（1）对国民生活带来极大影响之事项。（2）众多国民之利害关系相冲之事项。（3）给
众多国民带来不便或负担之事项。（4）其他需要广泛收集国民之意见之事项。。对于公众提出的意见，行政机关除有特别理由外，应尊重其意见，酌情处理。
就重大行政决策对事实的要求而言，决策对事实的把握是一般性的，并不象行政决定那样要求精确；就公众参与决策的功能而言，其主要功能在于利益的表达与竞争，而非如行政决定那样通过对抗发现事实真相。此外，决策的作出除了要符合事物的客观规律之外，还是一个利益分配的过程，决策机关在作出最终决策时除了考虑事实因素，还要平衡各种利益，同时还会受到国家在一定时期各种政策的影响。因此，影响决策的因素是综合复杂的，公众提出的意见是决策者作出决策时必须考虑的重要因素，但并非唯一因素，决策承办部门对是否采纳公众意见有裁量处理的权力，但这种权力的行使是否正当需要接受公众的监督。因此，尽管政府决策不受案卷排他原则的限制，但必须对相关情况作出详细的说明，对如何处理公众意见作出明确、具体的回应。包括说明：（1）公众参与的形式。（2）公众提出的意见。公众提出的意见不需要逐条陈列，而是将之整理归类后，按照意见种类说明。（3）决策承办部门对公众意见采纳情况及其理由。□
（责任编辑：吴锦良）2014年第5期
总第159期中共浙江省委党校学报
Journal of ZheJiang Party School of C.P.CNo.5，2014
General No.159中共浙江省委党校学报2014年第5期主持人语：推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，将深刻影响中国政治、经济和社会等领域的发展，直接产生突破性的改革。因此，需要多学科、多层次进行系统的研究。基于此，本专栏的三篇文章分别从不同的角度进行了分析。《国家治理现代化的多重解读》一文主要从发展社会学视角，基于国家治理与现代化的内在逻辑关系，提出本土导向应该作为国家治理的重要策略，一方面要推进西方国家发展经验的中国化，另一方面要推进中国建设经验的规范化。同时提出要关注，社会组织在国家治理中所扮演的重要角色；及其国家治理体系与能力的发挥这两个重点。《国家治理现代化离不开社会政策》一文主要从社会政策角度，提出社会政策是现代国家治理体系的重要组成部分，科学制定和实施社会政策是现代国家能力的重要体现，通过分析提出，只有能够有效满足人类需要的国家治理才是有效的国家治理。《超越“行政有效，治理无效”的困境——兼论创新社会治理体系的突破点》一文围绕当前出现的“行政有效，治理无效”的困境，分析“行政有效”和“治理有效”一致性的可能和实现路径，探讨了“行政吸纳治理”的多样性和创新社会治理体系的突破点，提出以建立和健全吸纳机制作为突破点，建立有效的“行政吸纳治理”的机制新思路。（本栏目特约主持人：林闽钢）