我国行政问责制存在的问题及其完善
摘要：行政问责制是建设责任型政府的一个重要政策，它的出现加快了我国民主化、法制化的进程。但是行政问责制在问责依据、问责程序、问责对象、以及责任承担等方面仍存在着一些问题，影响了政府法治形象。分析行政问责制存在的问题并找到相应的完善对策，对于督促政府行政人员依法行政，充分实现民主有着非常重要的意义。但目前我国行政问责体系尚未成熟，行政问责制的完善已经成为亟需解决的问题。
关键词: 行政问责制度;立法；监督
Abstract：The administration accountability system is a important policy of the construction of responsible government.Its’ appearance speed up the process of our country’s democratization and institutionalize.But the administration accountability system still has some problems in terms of accountability basis,accountability procedures,accountability object and responsibility taking which is influencing the image of the rule of law of our government.Analysing the problems of the administration accountability system and find homologue countermove is very important to press the government’s administrative personnel to administrate accroding to the law and realizing democray fully.But at present, china's administrative accountability system is not yet mature,the perfection of the administration accountability system has become a problem which is urgently needed to be solved.
Key word: The administration accountability system;legislation;supervise
一、行政问责制的涵义及意义
行政问责制的涵义：“行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其行政人员承担的职责和义务履行的情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种制度”1。此定义阐明了：第一、行政问责的对象应该是由法律或者组织授权的官员。就我国来说，问责对象应该包括各级行政人员；第二、行政问责的范围广义，只要其在职务职责范围内，只要其行为损害了公共利益，都应当负起相应的责任。
构建完善的行政问责制对于我国推进民主政治建设、构建和谐社会、提高公务员的责任感与工作效能、保障公民的合法权益具等方面有积极的作用和极为重要的意义，具体表现为如下几个方面：第一，有利于政府形成负责、廉洁、高效的文化。第二，通过构建行政问责制度，明确规定政府和官员的职责，并运用相应的手段和措施来追究他们的责任，就打破可以官员只享受权力，而不履行义务的思想，迫使他们对自己的行为负责，高效工作，廉洁奉公，切实履行好自己的职责。 第三，有利于推进政府干部人事制度改革，提高干部的整体素质。行政问责制则明确规定了官员的责任及其应受到的惩罚，建立起更为有效的干部淘汰制度，迫使他们形成危机意识和忧患意识，以促使其不断学习，严格要求自己，最终使其素质得以提高。第四，有利于维护公民、法人和其他社会组织的合法权益。由于政府拥有强大的行政权力，在我国的政府与公民的关系中，政府处于强势地位，如果不能有效地规范政府的行为，公民的合法权益便很容易遭到侵犯。通过问责制明确政府的职责、权限和责任，规范政府的行为，并赋予公民、法人和其他社会组织相当的权利来问责政府，从而可以有效地维护他们的合法权益
二、我国行政问责制存在的主要问题
（一） 立法方面问题
1、行政问责法律制度尚不完善
虽然自“非典”以后，我国相继出台了一些与行政问责相关的法律法规和条例，其中最重要的是《中国共产党党内监督条例（试行）》以及《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等一些党内规章制度，其他中央规定规章制度有《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《行政监察法》、《安全生产法》等。同时，地方也出台了一些专门关于行政问责的规章，如《广州市行政机关行政过错行为责任追究办法（试行）》、《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》等。但是这些政策性文件和规定规章责任标准大多过于笼统，缺乏全国性的专门统一的法律法规，地方规章又难以做到全面、具体。另外，在问责法律法规不健全的情况下，行政问责的决定权往往由行政领导掌握，依靠领导的批示和重视，这样就会导致在确定和追究责任的过程中出现较大的弹性和裁量空间，可能会出现应承担责任与得到的处罚不适应的情况。目前我国行政问责的地位非常重要，但是其立法状况却与其不符，因此我国应尽快规范问责立法以依赖健全法律制度支撑起来的行政问责制代替这种有大量“人治”色彩的问责。
2、行政问责范围过于狭窄
从行政问责的定义来看，问责的范围应该是相当宽泛的。但是就目前我国情况看，问责却局限在不大的范围之内：一是行政问责大都集中于有较强影响力和破坏力的大事上，对于相对来说影响力破坏力较小的事情却不多过问。例如煤矿事故，往往是发生重大、特大伤亡的事故才会让政府予以重视，社会才会曝光，而对于那些小型的，影响力破坏力并不是那么1周亚越《行政问责制的涵义及其意义》《理论与改革》２００４（４）
大的事故却往往鲜有耳闻。二是行政问责多限于追究安全事故方面的责任，而对其他关联方面如监察、决策方面责任却放松追究。三是行政问责多只针对在岗位上滥用职权或错用职权的行政行为，但对在岗位上不作为的行为却少有问责。不少情况下是因为许多官员忽视了在其位谋其职，没有履行应尽的职责和义务而导致事故发生。四是我国行政问责目前偏大多局限于事故后的责任追究，却忽视了再决策、监督环节的问责。这就使问责只能在一定的范围内产生有限的作用，却不能全面的对行政权力进行约束。
（二） 实践方面问题
1、官员复出执行不够规范
近年来，我国实行问责制确实惩治了一批不称职的官员，让公众对我国打造责任政府的决心充满信心。但是，问责风暴过去以后，有一部分被惩治官员悄然复出，这让公众对问责的权威不免产生质疑。其实，对被问责惩治的官员并不是不能再启用。《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法 （试行）》规定：“引咎辞职和受到责令辞职、免职、降职处理的党政领导干部，应当综合考虑其一贯表现、资历、特长等因素，合理安排工作岗位或者相应工作任务， 并同时确定相应的职级待遇。 ”《党政领导干部辞职暂行规定》规定：“对引咎辞职责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排”。所以，按国家规定来看，被惩治官员复出是有规定根据的。但是，这些规定和实际官员复出的情况与公众的期望值可能有很大的差距。《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》规定：“受到调离岗位处理的，一年内不得提拔；引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，两年内不得提拔；受到降职处理的，两年内不得提拔；同时受到纪律处分的，按照影响期长的规定执行。”从实际官员复出情况来看，2005年11月国家环保总局局长解振华因松花江水污染事件被问责，但在仅仅一个月之后便复出出任国家发改委副主任；2007年7月由于山西黑砖窑事故被罢免的临汾市尧都区副区长段春霞在2008年3月便复出担任临汾市尧都区区长助理；2008年9月李长江因三鹿奶粉事件被罢免国家质检总局局长职务，在一年之后的2009年12月复出担任扫黄打非组专职副组长。从这些例子中可以看出来有不少问责实际只是为了暂时平息民怨，但是对于某些重大事故的负责人得到仅仅在一两年甚至更短时间内无法担任原相应职务或者得到提拔，这是难以平息众怒的。
与此同时，关于官员复出的规定并不系统，在这种情况下，大众难以得知官员复出的条件是什么，也就难免产生猜疑和对政府的不信任。因此，关于官员复出的程序、条件等需要尽快规范并且向民众推广了解，否则将非常不利于政府公信力的稳定保持。
2、问责主体行政职责划分不清
虽然关于行政职责法律法规已经有了较为明确的规定，但是在实际操作过程中仍然会出现权限和职责划分不清的情况，这样就容易导致问责对象的确定不明确的问题。很多行政岗位职责的规定大都是原则性的，不够明确和具体，更不用说能够细致分化稳定的岗位职责。行政人员在平常的工作中缺乏足够的办事标准，这就会导致问责时缺乏足够合理的基础，在事故发生以后，应该是哪个部门，哪个岗位以及哪个人负起责任就难以确定。这在实际操作中，就会让问责具有比较大的自由量裁的余地，会引起公众对问责本身、问责人员公正性和严谨性的质疑。所以在问责制度的建设中，完善和明确细化各岗位职责，稳定行政问责基础是一个亟需解决的问题。
3、行政问责信息公开不规范
行政问责程序从开始启动到最后做出决定要经历很多过程和步骤。就目前我国来说，正式在此过程中，政府的问责信息公开程度和大众参与问责的程度还不够。如此，并不能保证公民的知情权，使得真实有效的问责监督难以实现和难以发挥真正的问责作用，同时也影响了行政问责制度所能产生的积极效果。
行政问责基本包括启动、调查、决定这三个过程。其中调查处理的过程，问责是由纪检监察机关进行的，同时也负责处理意见的提出，最后由相关领导机关做出最后的处理决定，在此过程中，信息很难也不方便公开。而且在实际操作过程中，政府部门对信息公布的裁量权比较大，信息公开与否以及公开程度基本上完全依行政机关自己决定，这样难免会导致信息不完全公开，让社会难以获得全面的问责信息。由于信息缺乏一定的公开透明程度，问责的程序也少有其他机构人员参与，行政问责难免会成为各机关内部事务。在这种情况下，一方面会使公众难以即使发现政府行政人员的失职行为，让公众对政府的监督由于信息缺失变成只是表面功夫，难以取得真实有效的结果；另一方面，社会上难免会产生对问责机关和调查人员的处理意见异议、猜忌较大。“据调查显示93.9%的人期待，问责应该全程公开透明，接受媒体、公众的监督”2。行政问责制的本意在于提升责任型新型政府的形象，但是由于缺少信息公开可能会导致政府公信力的削减，从而使问责的效果南辕北辙。
4、我国尚未形成问责氛围
由于传统的“官本位”的思想影响，使得民众产生“畏官”心理，而在官僚体系当中小官怕大官，官官相护的的情况难以避免，官员往往只在乎自己的官职和能享受的利益，可能会忽视自己的行政责任，整个社会缺少问责的勇气，缺少行政问责的文化与氛围。所以，要追究行政领导者的责任，并作出相应的处理，总是会遇到各种抗拒力，这也就阻碍了行政问责制的建设和完善。
三、国外行政问责制的实践和经验
为加强对行政权力的监督和制约，防止行政人员滥用职权，许多国家都已经建立起相对完善的行政问责制度，总结起来有以下特点
（一） 完善的行政问责法律体系
英国政府为了防止行政人员滥用职权，贪污腐败，最早于1906年颁布了《防止贪污法》，又于20世纪末相继颁布了《公民宪章》和《政府现代化白皮书》，明确了政府官员对于民众以及在公共服务中所承担的责任。在2001年颁布的《部长级官员准则》当中更是明确规定了部长级官员必须承担个人责任以及集体责任，由议会进行问责并由司法部门负责处理刑事责任。
法国由于行政法学发展较早，已经建立起了一套较为完备的行政问责的法律体系。法国的行政法对于行政组织、行政行为、行政责任以及行政诉讼等方面都有了具体的规范。特别规定了行政权力机关的权能以及活动方式和损害行政活动的后果以及相关行政机关及其负责人应承担的责任。
美国的宪法、法律以及各级政府的规定都对官员责任有一个明确的规定。美国国会于1978年通过的《政府道德法案》规定政府官员以及国会议员和政府的一些雇员必须每年公开财产状况，并详细规定了对总统及其他高级政府官员的指控的调查程序。这对于美国行政问责制的完善发挥了重要的作用。
（二） 设立了专门行政问责监督机构
如瑞典主要通过在议会设立的宪政委员会以及监察专员办公室对政府部门进行监督。宪政委员专门对政府内阁成员的职责履行情况以及政府事务处理情况进行监督，同时具有调查内阁所有记录和文件的权利。监察专员办公室则是可以独立的对政府各部门和各级行政机构进行监督并接受投诉和举报，如果调查确定某官员确实有违法行为，监察专员可对其提起诉讼。 2 向楠《93.9%的人期待行政问责全程公开》《中国青年报第七版》 2011-7-12
法国于1993年成立了“预防贪污腐败中心”，定期对企业及国家机关的监督人员进行培训。另外，法国还有中央廉政署、审计法院、公共生活透明委员会等机构对政府行政进行监督。
在美国，联邦政府和国会都设有监督部门，分别负责监督政府各部门和官员及国会议员的行为。国会设立政府问责办公室，辅助国会对政府的工作表现、规划以及经费的预算支出进行调查。该机构还对政府的政策及项目情况作出评估和审计，调查对政府的不当行为的指控并提出有效的法律建议。根据美国《政府道德法案》，政府成立了政府道德办公室，主要负责制定行政系统内部道德政策，审查官员财产申报以及提供相关培训和咨询。另外，美国参众两议院都有设立道德委员会以监督政府官员的行为和道德操守。
（三） 权责界限划分清晰
国外许多国家非常重视行政权责的划分，这也是辅助行政问责制发展和完善的重要手段。如瑞典公共管理局将政府及官员的责任分为三大类：法律责任、政治责任以及道德责任。其中法律责任法律责任又细分为纪律责任、赔偿责任以及刑事责任。“政治责任指民选官员应对他所在的政党以及选民负责，内阁成员应对议会负责。道德责任要求官员必须拥有优秀的职业道德，必须对自身要求严格，树立良好的公共社会形象。”3
（四） 行政信息公开制度全面
许多国家已经建立起全面、规范的政务信息公开制度，强调与民众一起监督政府部门的行政行为。瑞典于2003年发布的官员问责制现状报告就指出：“只有坚持政务公开，才能使民众和媒体的监督及时有效，才能发挥出问责制的真正效果”。不少实例证明政务公开对于民众对政府监督产生切实有效的影响，如在2003年夏天法国出现“热灾”，在社会上医院等救助部门情况告急的同时，法国卫生总局却上报说灾情已被控制，没有及时上报真实情况并采取有效应对措施。“法国公众和媒体舆论对次表示强烈不满，形成了强大的攻势，迫使卫生总局局长引咎辞职。”4
行政问责制在西方国家起步较早，经过多年各国的实践和发展，到现在已经形成了一个比较完善的行政问责制体系，我们应该吸取国外行政问责的先进经验，借鉴其成功的做法，健全行政问责法制，加强专门机构问责制度的建设，完善公开透明政府信息制度，加强促进和发展公民问责以完善我国行政问责制度。
四、完善我国行政问责制度的对策
行政问责制度化的建立和完善是行政问责制得以合理有效运行的基础，但是行政问责制在我国尚未真正成熟，因此，必须要在实践过程中结合国内外先进经验和方法进行深入的探索。通过完善问责制度和体系，想向法治化和规范化发展，进一步推进责任型和服务型政府，促进政府行政行为更加规范，政府部门责任更加明确清晰，使得政府公信力更加稳固和提高。
（一） 构建规范合理的行政问责法律体系
目前我国虽然行政问责各个规章、法规条例众多，但是至今没有同一的问责法制，导致在问责实际操作中的问责主体、问责客体、问责范围以及问责处罚的标准尺度不一。应从国家的层面制定相关的行政问责法，规定行政问责的统一原则。
1、制定《行政问责法》。行政问责的实用规章、法规和条例目前都分散于各个政策之中，包括政府的条例和党内条例，既有中央颁布的又有地方制定出台的，但都不是统一的全国性的法律。这样会导致各个地方问责标准不一，问责后果不能令所有人信服。可能会出现不同3
4 侯勇男《当前我国开展行政问责制的实践经验与借鉴》 （《吉林政报》 2007.理论专刊） 侯勇男《当前我国开展行政问责制的实践经验与借鉴》 （《吉林政报》 2007.理论专刊）
地区问责缘由、问责程度存在较大差异的情况，导致问责不公。因此，要总结全国各地的问责实践经验和借鉴国外先进问责方法，在此基础上适机制定出台《行政问责法》。用统一法律的形式明确规定国家行政人员所应承担的责任，根据责任的性质、事故情节的轻重以及产生的社会影响程度不同作出不同的处理。另外还要特别明确规定问责的主客体以及问责的程序过程。
2、要修改完善现行关于行政问责的规章、法规和条例等一些政策。由于现行的规章、法规和条例制定时间较早，甚至有些现存政策规定之间存在不一致的情况，可能已经不适应现今的社会经济发展形势，不利于行政问责制的发展完善以及推行。总之各个部门和各个地方需要结合本部门和本地实际情况制定出适应如今形势发展的切实有效可行的行政问责政策和实施的办法，要做到明确规定行政问责的对象、标准和程序，真正做到问责有法可依。
3、做到有法必依，严格执行行政问责法律、法规的规定。我们不止要做到完善行政问责法律体系，做到有法可依，更要严格执行规定，真正让行政问责制的相关规定落到实处。尤其要把问责处理方式严格区别开，不能让责任较轻的行政人员承担不应承担的严重处罚，更不能让责任严重的承担者由于其他一些因素只是承担宽松的处罚。这就在要求存在明确规定什么人应该承担什么样责任的同时问责机关认真严格的处理问责事件，绝不姑息。
我国行政问责应摆脱“人治”色彩，向规范化、法制化和稳定化发展，切实保障行政问责制真实的发挥其效果。
（二）拓宽问责领域和范围
行政问责制是监督行政权力使用情况的制度，应该具有较为广泛的使用范围。但现行问责只注重于安全事故领域和事后追究，因此要突破此局限，拓宽行政问责的范围。在适用不仅要在事后，还要对决策、执行、监督和成效等阶段都予以追究，必须要求行政人员公正执行、清廉执公务，做到忠职尽守，不以权谋私，对于有问题的事故负责人不仅要进行行政问责，还要问其政治责任、法律责任和道德责任。不仅如此，除了由于责任人犯错出现事故问责，问责还要向因为不作为而引起损害的方向发展，使得行政问责能够起到防患于未然，真正全面有效的发挥其作用。
（三）严格规范已免职官员复出
虽然我国现行的行政问责规章法规很多都规定了问责责任承担方式，但中央和各地方政府，甚至政府的各个同级部门都会有不一致的规定。所以，现在我国亟需统一行政问责政策关于承担问责责任承担方式的规定，并且严格遵守相关规定，以防止同一类型事件在不同地区或者不同部门得到不同的问责处理，让民众对问责机关决定出现猜疑，影响政府形象和公信力。
被免职问责官员在合理的程序和条件下复出是允许的，但是目前被问责官员复出不按规定说明了复出过于随意且缺乏制度。所以对于免职官员复出的规定，必须严格确定规范并严格执行。
在程序上和标准上，对于免职官员的复出，要结合该负责人在事件中应当承担的责任，社会舆论和事件的后续影响，对其复出要进行严格明确的规定。
要明确复出年限，必要情况下延长复出年限。一方面，现行规定明确了免职官员一年之后可以复出，但是在现实操作中，许多免职官员往往是没到规定期限就已经悄然重装上阵。这是规定执行不严格的结果，不免会引起民众的抱怨和不满，也影响了政府的形象。所以必须严格执行规定并将其落到实处。另一方面，在一些情节严重的事件上，民间舆论对这些事件反响很大，而对于官员进行免职一年便可以复出的处理确实难令让民众满意，更不利于责任型政府形象的塑造。所以，本人认为可以视事件情节对官员免职期限作出适当延长。
免职官员复出过程必须透明。对于免职官员复出，民众往往非常关注，若官员复出不透明，民众很容易对复出事件作出各种猜测，这对于民众对政府的信任及复出官员的形象和前
途都不是一件好事。所以，增加官员复出透明度是一件提高政府公信力和增加民众对官员信心的必要措施。
总之，官员复出制度必须要做到公平公正，最重要的是公开，只有这样才能坚定民众对政府的信心，切实有效的保证行政问责制度的健康发展。
（四） 明确划分权限职责
各级政府应对其负责的事务承担责任，不能相互推诿。要合理明确划分中央和个地方政府之间，政府的纵向之间和同级政府各部门之间以及各部门内部个岗位之间的职责和权限，结合具体部门的实际情况明确问责的对象、范围、条件以及程序，只有这样才能使政府各部门真正做到各负其责。对于有的行政人员同时兼任党政职务，应明确政府行政人员分工和党内分工，党委负责人与政府行政人员承担同样的问责和追究，避免官员或政府之间的互相推诿扯皮和由于问责机构因自由量裁权过大而可能产生的不作为现象。另外，要特别明确正副职责任，应该问谁的责。细化问责事由是科学问责的关键，要以各种形式详细规定问责缘由是因为不作为还是失职、渎职、乱作为等各种情形，应在实践中不断补充和完善。
（五）提高行政问责透明度
行政信息公开，确保民众对行政事务的知情权是建立并完善行政问责制的条件之一。“对于实现政治问责来说，首要条件是能够获得政府活动的信息，如果没有这些信息，政府就是
5看不见的政府，就不可能让它变得对人民负责。”行政信息公开是行政问责有效实行的基础，
只有问责各个过程公开透明才能稳固政府的公信力，让民众对于问责的结果信服。目前，我国在政务信息公开这方面起步不久，因此，还要加强信息公开制度建设。各级政府应严格按《政府信息公开条例》规定公开信息，除了涉及国家机密和国家安全等必须保密信息以外，其他所有政务信息必须公开。政府可以在各个级别设立以各级检察机关、人大代表、政协委员和群众代表为主要组成的专门行政问责机构，讨论并决定行政问责事宜。另外，政府行政问责的程序（包括问责启动、问责调查、问责决定和处理）、人力使用情况和财务情况应向被问责人、受害人以及其他利害关系者公开，并视情况向社会大众公开，让民众享有充分的知情权，掌握所需的信息，接受民众监督，以稳定并提高社会对政府公信力。此外，对于官员抵制信息公开或隐瞒信息，必须给予惩处。总之，只有完善政府信息公开制度，才能使政府行政活动透明，才能真正让民众对政府进行有效监督。
（六） 构建和促进我国行政问责文化建设
推进行政问责制度，必须要加强行政文化制度建设。目前我国问责文化滞后，制约了我国行政问责制度的完善，更不利于我国民主政治的发展。行政问责的观念应该植入民众、官员以及社会的意念之中，才能真正发挥行政问责制约和监督政府行政行为的作用。
提高民众问责的意识，为民众参与问责提供方便途径。公民是国家的主人，有权利行使行政问责的权利，既是维护自己自身权益的表现，同时也能影响政府决策，督促了政府履行其职责。政府应多向社会宣传行政问责的意义，让民众了解行政问责，应让民众有信心相信政府不会因为被问责官员因其权力和地位而得到相对较轻的处理。另外，政府还应向民众提供更多参与行政问责的途径。如加大民意调查，及时反映和了解真实民意；完善更健全的举报制度，保证举报公民的合法权利；多发起听证会，保证民众能够真实有效的说出想法并得到及时的回应。
加强官员思想教育，职业道德教育和行政问责教育，提高官员公仆意识、责任意识和自律意识。提高政府机关及其行政领导者的行政问责意识，必须要除去部分官员上有政策下有对策和只热衷权力在其位却忽视谋其职的思想。
总之，要通过对民众的引导、宣传，对官员的教育提高全社会参与行政问责的积极性，使全社会形成积极向上的、民主的行政问责氛围。 5 马骏 《实现政治问责的三条道路》《中国社会科学》 2010（5）
结语
近年来行政问责制的发展确实加快了我国建设责任型政府的脚步，提高了我国行政官员和社会民众的责任和民主意识。但是毕竟行政问责制目前在我国发展不久，仍存在着一些问题。问责制度缺乏依据，行政职责划分不清，问责范围过于狭窄，问责过程和信息不透明，问责的责任承担规定不统一等都制约这行政问责制的继续发展和完善，阻碍了我国民主政治的建设。虽然如此，行政问责制在我国还是处于发展阶段，不免会有一些不完善的地方，本人知识有限，对于一些问题的观点不够深入透彻。虽简单地提出了一些相应建议对策，但仍需实践检验，忘老师予以批评指正。
参考文献：
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【10】向楠，《93.9%的人期待行政问责全程公开》 《中国青年报》第七版 2011-7-12
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【14】宋心然；杨小军，《试论行政问责制的完善》 《理论与改革》 2012年02期
【15】朴贞花，《行政问责制在执行过程中现存问题研究》 《延边党校学报》 2012年06期
致谢
本论文的完成是在我们的导师刘军老师的细心指导下进行的。在每次论文遇到问题时老师不辞辛苦的讲解才使得我的论文顺利的完成。在此向导师表示衷心地感谢！导师严谨的治学态度，开拓进取的精神和高度的责任心都将使学生受益终生！
还要感谢和我同一论文小组的几位同学，是你们在我平时论文写作中和我一起探讨问题，并指出我论文的不足，使我能及时的发现问题把论文顺利完成进行下去，没有你们的帮助我不可能这样顺利地结稿，在此表示深深的谢意。