经济法山东财政学院学报(双月刊) 2002年第1期(总第57期) 我国环境资源立法存在的问题及其完善对策
韩 伟
(山东财政学院,山东济南 250014)
[摘 要]环境资源保护问题已经在世界范围内引起高度重视。我国环境资源立法虽然已基本形成体系,
但是仍然存在着立法目的和任务滞后于时代发展的要求、立法体系有重大结构缺陷、监督管理体制不合理、具体制度设计不完善等若干方面的问题。本文从我国的实际情况出发,借鉴国外先进的立法经验,提出了完善我国环境资源立法的若干建议和对策。
[关键词]环境资源法;立法目的;立法体系;监管体制;制度设计
[中图分类号]F922.68 [文献标识码]A [文章编号]1008-2670(2002)01-0073-05
一、我国环境资源立法的现状
恩格斯曾讲过: 我们必须在每一步都记住:我们统治自然界,绝不像征服者统治异族那样,绝不同于站在自然界以外的某一个人,相反,我们连同血、肉和脑都是属于自然界并存在于其中的。 [1]人类经过了工业化和城市化的大规模迅速发展,尝到了环境污染和生态恶化的苦果之后,才充分理解了恩格斯的阐述中所蕴含的生态观思想。1972年6月,中国派团参加联合国在瑞典斯德哥尔摩举行的人类环境会议。通过对!只有一个地球∀等相关大会报告的阅读,我国与会者了解到了世界环境污染问题的严重性,通过对比也发现中国的环境污染已经相当严重,除城市和江河湖泊污染的程度与西方发达国家大体持平外,自然生态所遭受的破坏程度则有过之而无不及。这次联合国人类环境会议是世界环境保护运动的里程碑,也是中国环境保护事业的转折点。从20世纪80年代开始,伴随着我国改革开放步伐的加快,我国社会主义法制建设也进入了一个快速发展的时期,一系列环境资源保护的法律、行政法规和规章如同雨后春笋般地得以制定、实施。到目前为止,我们制定、修订了一部综合性环境资源保护法律!环境保护法∀(1979.1989),五部防治环境污染方面的单行法律[2],以及9部合理开发、利用与保护自然资源方面的单行法律[3]。此外,国务院及其各部门还制定了大量的环境资源保护行政法规和部门规章。各地方也制定和完善了地方性环境法规和规章。同时,一大批包括大气、水质、噪声在内的有关环境质量标准、污染物排放标准、环境保护基础和方法标准等国家、地方环境标准也相继出台。另外,我国政府还积极参与国际环境保护合作,签署、参加了一些重要的国际环境保护条约和协定[4],与周边国家也签署了一些涉及环境保护的双边协定,如中日两国签署的!保护候鸟及其栖息环境协议∀(1981)等。总体 [收稿日期]2001-10-09
[作者简介]韩伟,法学硕士,山东财政学院政法系教师。
上看,我国目前的环境资源法律体系已经基本形成。正如曲格平教授所言: 基本完成了立法规划中有关控制环境污染的立法任务,为规范市场行为和环境管理提供了依据;广泛开展了全国性的环境执法检查活动,有力地促进了环境与资源法的贯彻实施;增强了全社会的环境意识和法制观念。 [5]但是我们也应看到,由于我国正处于由计划经济到市场经济的转型时期,新旧矛盾斗争激烈,特别是大规模的经济建设活动,使得我们的环境资源保护状况并未从根本上得以改善,现行环境资源立法的预期目的并未实现。同时,伴随着国际环境法的形成, 可持续发展 理念在很多国家的环境资源立法中得的体现,并对环境资源立法的目的、任务、范围、方法及制度等方面产生了深刻的影响。特别值得一提的是,环境保护在国际经济交往中的分量逐渐加重,环境保护越来越成为国际贸易、信贷、经济援助等活动的一项举足轻重的制约因素。因此,我们有必要对我国现行环境资源立法进行反省和探讨,以期在立法方面逐步修正、完善,也为执法、司法提供一个良好的前提和基础。
二、我国现行环境资源立法中存在的问题
我国现行环境资源立法中存在的问题是多方面的。从总体上讲,主要是存在以下四个方面的问题,涉及到环境资源立法的指导思想、立法体系的完整性,监督管理体制设置协调性和有效性,具体制度设计的合理性等相关内容。
(一)现行环境资源立法的目的滞后于时代发展的要求
我国!环境保护法∀(1979,1989)第1条规定: 为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设事业的发展,制定本法。 这一立法目的所体现出来的指导思想,基本上停留在西方发达资本主义国家环境资源立法20世纪70年代的水平上,传统的环境伦理观和人本主义的理念占据着统治地位。 环境立法在立法者的理念里仅仅是作为促进传统的经济发展模式的一种方法,或者说它仅仅是一种浅层的环境主义。 在我国, 先污染,后治理 之所以有很大的影响,尽管原因是多方面的,但在综合性法律!环境保护法∀中没有树立现代环境伦理观和地球生物圈中心主义有很大的关系。1987年联合国世界环境与发展委员会在其出版的!我们共同的未来∀报告中,首次提出了 可持续发展 概念,即满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害。联合国环境与发展大会在1992年!里约宣言∀中又进一步阐述:人类应享有与自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利,并公平地满足今世后代在发展和环境方面的需要。!中国21世纪议程###中国21世纪人口、环境与发展白皮书∀于1994年3月得到国务院批准,成为制定国民经济和社会发展的计划的指导性文件,依据 可持续发展 的指导思想,对我国现行的!环境保护法∀应及早纳入修订日程。
(二)我国现行的环境资源法律体系在结构也有重大缺陷
从世界各国的环境资源立法实践来看,基本上都是经历一个 爆发式 的立法过程而形成本国的一个部门法体系。我国也不例外,在短短二十几年的时间内,大量的环境资源保护法律被制订出来,形成了基本的法律体系。在分析、探讨我国环境资源保护法律体系的结构缺陷时,这种 爆发式 立法进程在一定程度上导致了法律体系结构上的不合理,但是我们更应注意到立法指导思想、立法技术、部门利益冲突等因素的影响。
我国环境资源保护法律体系的结构缺陷表现在以下几个方面:
1.尽管我国环境资源保护立法已基本涵盖了整个环境污染防治和自然资源保护领域,我国现行的!环境保护法∀也在体例安排上将自然资源保护规定为环境保护的两大内容之一,但是其中并没有明确规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理体制。长期以来, 重污染防治、轻自然资源保护 的指导思想是造成这种缺陷的主导原因,更为重要的是,这一缺陷又形成连锁反应,使得各单项自然资源立法与!环境保护法∀的衔接和协调上难如人意。现行立法结构上的不足使得自然资源保护缺乏一个良好的基础和前提。所以,当务之急是把环境保护的视野从污染控制扩大到保护环境和自然资源、防止[6]
生态破坏,形成以环境基本法(!环境保护法∀)为中心、以防治环境污染的立法和保护自然资源的立法为主干的环境法体系。
2.我国现行的自然资源单项立法并不少,但由于受到长期形成的行政体制的制约,自然资源单项立法往往由相应的行政管理部门负责起草,在起草过程中又更多考虑本部门的利益,使得自然资源保护法律法规之间协调性较差,造成了目前对自然资源开发利用效率低、浪费大的现象普遍存在。
3.在现实生活中仍然有些污染防治和自然资源保护处于无法可依的状态,如野生植物资源保护、湿地保护、土地沙化与盐碱化、放射性污染防治以及有毒有害化学品的管理等方面。特别注意的是,上述立法中的空白点往往与国际环境保护条约、协定相关联,我们应当加快相应的立法步伐,在自己承诺的范围内使国内法与之相配套。
(三)环境资源保护的监督管理体制不完善
环境资源保护工作涉及面广、综合性强,参与其中的监督管理部门数量多,这在一定程度上造成了环境资源保护的监督管理工作的难度。为解决这一问题,实践中有些国家采用由政府高官兼任环境行政机关首长的做法(如日本环境厅长官依法由国务大臣担任),有些国家则成立由政府首脑领导、各部部长任委员的环境协调机构(如美国总统环境政策办公室)。从我国的具体情况看,现行的!环境保护法∀虽然在第7章专门规定了环境资源保护的监督管理体制,但是规定的内容却相当原则、笼统,一是 统管 部门与 分管 部门之间的职权职责划分不明确,造成 条块分割 现象严重;二是各 分管 部门之间的职权范围未明确规定,在实践中造成重视部门利益,忽视整体利益和只有分工没有协作的现象,甚至是有利则争相管理,无利则互相推诿。特别是对区域性、流域性的环境资源保护,对相应的管理监督机构的设置更是法律地位不明、权力范围不清、职责所在不明。这一现象在流域水资源保护中十分典型,污染管理者、资源开发者、排污者相脱节,管理者只收费不加治理、开发者既开发又治理、排污者只交费,如此一来,使得流域水资源保护举步维艰。就我国环境资源保护的监督管理体制而言,如何处理好集权与分权、权力之间的协调和环境保护的生态属性要求等方面的问题,需要在法律上作出相应的规定和完善。
(四)具体制度的设计有待改进
经过20多年来的环境法制建设,我们在法律上确立了预防为主原则,并规定了一系列环境资源保护的具体制度。总体上可把这些具体制度分为两大类,一类是预防性的制度,如环境影响评价、 三同时 制度、许可证制度、现场检查制度等;二是结果性制度,如排污申报制度、排污收费制度、限期治理制度、污染事故的应急处理制度等。但是在制度的设计上,尤其是在预防性制度设计上,并没有贯彻预防为主的原则,相关规定相当不完善,缺乏必要的支持实施系统。如环境影响评价制度,在设计上仍然以对污染物的处理、处置方案和措施为核心,建设项目的环境管理也主要考虑污染治理设施的问题。而对于结果性制度,现行法律法规却有着良好的执法依据与执法手段,环境监测、环境标准、环境统计等都为各种结果性制度的实施奠定了基础。这种设计上的缺陷在一定程度上造成了企业把环境保护目标局限于污染物的达标排放上,并使得环境保护的管理成本高而效益低下,而环境污染程度则进一步加大。这种预防性制度设计上不完善、约束软而各种结果性制度设计却相对完善、约束硬的状况,对于中国环境保护事业的发展所起到的作用是积极的,值得肯定,也比较符合我国大规模工业化和城市化建设的起步阶段的实际情况,但是从本质上讲,它毕竟反映的是立法者在具体法律制度的设计上侧重于 末端治理 的观念,即强调污染物达标排放或废弃物无害处理。而现代环境保护的具体制度设计上越来越倾向于 全过程控制 ,集中体现于清洁生产与相关制度,即采用清洁的能源,少废或无废的清洁生产过程,对环境无害的清洁产品。我国迄今为止仍然采取高能耗、高物耗的不可持续的经济增长模式,再加上我国资源相对稀缺,这对我国社会经济的进一步发展势必会造成很大的困难,我们有必要从 全过程控制 的现代环境保护角度出发来修正、完善各种环境保护具体制度的设计。
另外,在自然资源保护的具体制度设计上,缺乏利用价值规律和经济手段来进行具体规定相关内
容。如自然资源产权制度形同虚设;自然资源交易制度存在空白,即便有所规定也相当笼统,缺乏可实施性;自然资源有偿使用制度、价格制度和核算制度也存在重大缺陷。这些都要求我们在 可持续发展 思想指导下,尽快在法律上加以明确修改和完善。
三、完善我国环境资源立法的建议和对策
针对上文所述,在完善我国环境资源立法方面,首先应把 可持续发展 观念作为我们立法的指导思想,要求我们抛弃以往的 人类中心论 和利已主义思想。 可持续发展 思想是20世纪80年代随着人类对自然的认识和对人类过去行为的反思而得出的结论,是对自然科学和社会科学关于人类发展观研究成果的一种综合性阐述。具体到实践工作中,一是要对现行的!环境保护法∀所规定的立法目的、任务进行修改,在内容上应体现为保护生态系统的平衡和稳定,衡平世代间的人类在既得利益与长期发展的繁衍上的相互关系,最终实现社会经济的可持续发展;二是要对现行的环境资源保护法律法规全面评价,对其中体现不可持续发展方式的相关内容作出修改。只有这样,才能使我们的环境资源立法建立在一个良好有序的基础上。
值得一提的是,有学者指出,现代环境资源法的目的是保护人类健康、效率、国家安全,保存或重建美学、持续发展能力、代际公平、社会稳定、生态中心观和追求科技发展,此外,保护私有财产也应认为是
[7]环境资源法的目的之一。其中,国家安全作为环境资源法的目的之一,也日益为各国立法者所重视。
此处的国家安全主要是指越界的生态环境危胁可加剧地区紧张状况,危胁到相邻国家间的稳定。例如以色列和巴勒斯坦的争执根源就是水源问题。由于我国幅员广阔,边界线较长,相邻国家较多,我们在确定、修改环境资源法的同时,国家安全也应引起重视。
其次,我国环境资源立法的体系建设应当坚持污染防治与自然资源保护并重的原则。当务之急是修订现行的!环境保护法∀,在 可持续发展 观指导下,增加有关合理开发、利用和保护、治理自然资源的内容,要确立自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理体制,并应将现行的!环境保护法∀正式更名为!环境资源保护法∀,使之真正成为我国污染防治和自然资源保护的综合性基本法律,为其他专门性立法提供法律上的依据。另外,要做好以下几个方面的工作:应尽快制定!放射性污染法∀、!防止荒漠化法∀、!野生植物保护法∀、!湿地保护法∀等非常重要又属于立法空白的专门性法律;对那些制定较早、作用滞后的法律法规进行修改,使之适应新形势下 可持续发展 的观念和社会经济发展的需要;加强地方性环境保护和自然资源保护立法,使之更具针对性和直接性,也更容易产生实际效果;要制定、完善控制区域污染的环境保护立法和区域性自然资源的开发利用保护立法,从全区域环境与资源保护的高度,摒弃地方观念和部门利益,确定相应管理机构的法律地位、权力范围和职责界限。从1992年联合国环境与发展大会通过的!21世纪议程∀以及!生物多样性公约∀的相关规定来看,自然资源保护正在向生态保护的方向发展。目前,有许多国家已把生态保护立法从自然资源立法中独立出来。就生态保护立法而言,强调对生态的保护,主要侧重于对在科学、文化、教育、历史、美学、旅游等方面具有特殊价值和作用的动植物物种、自然环境地带、原始生态地带等地的人类行为实施控制。而自然资源保护法强调自然资源的合理开发和利用,侧重于为达到对自然资源的永续利用,保障自然环境不受因开发利用而造成破坏。我国在立法体系建设时,对此应引起足够的重视。
再次,进一步完善环境资源监督管理体制。理论上讲,环境资源具有公共性、综合性的特点,在监督管理体制的构建中,应着重解决集权与分权、运行的协调性两个方面的问题。许多国家经过多年的实践,大都选择了趋向集中和倾向单一的决策、指导、控制和执行中心的方式,环境管理的权力越来越向一个政府部门聚集,越来越向中央政府聚集。我们应充分吸取过去普遍存在的因权力分散而导致效率低的教训,真正赋予环境管理机构决策权、监督权、协调权和执行权,使其能够担负起统一管理的责任,切实提高管理效率。同时可参考、借鉴日本、美国的做法,由行政高官兼任国家的环境保护总局局长或组
成高层的环境资源保护协调机构。关于环境资源管理体制运行的协调性问题。除了上文法律体系的完善所述及的制定和修改各种法律规范,明确各相应部门的职责权范围外,还应在具体实践中,在统一管辖部门和分别管辖的部门之间以及各分别辖的部门之间建立起行政上的协商报告制度,并且要使之具备民主性和可操作性,使部门间的协调工作纳入法制轨道上来。
最后,在环境资源立法的具体制度设计上应做好以下几个方面的工作:一是建立与 可持续发展 思想相适应的环境目标制度,规定产业结构调整和工业布局合理化的标准,鼓励低消耗、低污染、高效益的产业,特别是在我国的西部大开发建设中以及伴随着我国加入WTO后国外产业资本涌入的过程中,更值得引起重视;二是建立清洁生产工业技术的开发利用制度,从实际国情出发,合理借鉴国外的先进经验,制定符合中国国情的清洁生产标准以及实施细则;三是建立环境使用权交易制度,运用价值规律和经济手段来保护环境和资源,随着条件渐渐成熟,应逐步建立环境资源税、排污权交易、环境标志等,并且要完善现有的自然资源开发利用补偿费制度,逐步对其征收范围、收费标准、征收环节做出修正;四是完善环境影响评价制度,扩大环境影响评价范围,并将其指导思想由对污染物的治理与处理转变为减少污染物排放和提高能源利用率上来;五是完善公众参与制度,在法律上明确规定公众参与环境资源保护的具体程序和形式,设定相应的激励机制和政务公开机制,以使公众参与制度发挥其应有的作用。
当然,作为一个部门法,环境资源法自诞生之日起就带有综合性的显著特征,它所调整的社会关系涉及到生产、流通、生活各个领域,并与开发利用、保护环境和资源的广泛社会活动有关,这就决定了在环境资源立法的活动过程中,既要注重专门性环境资源法律法规的完善,还要注重宪法、民法、刑法、行政法、劳动法等其他法律部门中有关环境保护的法律规范与专门性环境资源法律法规的相互配合,只有这样才能真正使环境资源立法在实践中达到切实保护环境资源的目的。
[注 释]
[1]恩格斯.自然辩证法[M].北京:人民出版社,1984,305.
[2]这5部单行法律是:!海洋环境保护法∀(1982,1999)、!水污染防治法∀(1984,1996)、!大气污染防治法∀(1987,1996,2000)、!固体废物污染环境防治法∀(1995)、!环境噪声污染防治法∀(1996).
[3]这9部单行法律是!森林法∀(1984,1998)、!草原法∀(1985)、!渔业法∀(1986)、!矿产资源法∀(1986)、!土地管理法∀(1986,1998)、!水法∀(1988)、!野生动物保护法∀(1989)、!水土保持法∀(1991).
[4]我国签署、参加的国际环保条约和协定主要有!濒危野生动植物国际贸易公约∀、!保护世界文化和自然遗产公约∀、!保护臭氧层纳也纳公约∀、!生物多样性公约∀、!防止荒漠化公约∀、!核安全公约∀等.
[5]曲格平.我们需要一场变革[M].长春:吉林人民出版社。1997,288.
[6]汪 劲.环境法律的理念与价值追求[M].北京:法律出版社,2000,292.
[7]汪 劲.中国环境法原理[M].北京:北京大学出版社,2000,35.
[参考文献]
[1]马骧聪.关于环境法、自然资源法和国土法的思考[J].法学研究,1989,6.
[2]蔡守秋.论当代环境法学的发展[J].法商研究,1998,3.
[3]吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社,2000.
[4]汪 劲.中国环境法原理[M].北京:北京大学出版社,2000.
(责任编辑:李良品)