我国行政外部监督存在的问题及其对策分析

我国行政外部监督存在的问题及其对策分析

摘要：行政外部监督是行政管理活动的重要环节，行政外部监督体制是一国政治体制的重要组成部分。行政外部监督体制能确保政府勤政廉政，防止政府权力的非法行使，维护人民权利的重要工具。我国行政外部监督体制在实际运作中仍然存在一些弊端，不能适应新情况的要求，监督效能的发挥受到一定程度的限制。因此，面对行政外部监督领域出现的新情况、新问题以及我国行政外部监督体制自身的缺陷，改革和完善我国行政外部监督体制，加强对政府活动的监督，建立适应新情况的有中国特色的行政监督体制就成为我们需要迫切考虑的课题。

关键字：行政监督；行政外部监督；监督机制

所谓行政监督，简单来讲就是以权力制约权力，实施有效的行政监督以利于国家机关及相关机关的清正廉洁、提高行政效率，树立政府权威，进而达到维护国家安全，保障社会秩序稳定的目的。然而近年来，我国在社会主义市场经济大刀阔斧改革的过程中，现行的行政监督体制的弊端以及其带来的问题却日益显露出来，比如监督主体不到位、多重监督、监督人员素质不高及公众监督参与意识薄弱等问题。而这些问题也随着市场经济的不断深化和推进大有阻止我国经济深化、改革之势。因此本文将简单介绍我国行政外部监督存在的问题及其对策分析，希望笔者的拙见能够“抛砖引玉”进而引发更多人对于我国行政监督体制存在的问题的思考。

一．行政监督与行政外部监督

（一）行政监督的含义

目前学术界对于行政监督的涵义有两种理解，狭义上来讲行政监督是国行 政组织自身对其行政执行过程进行的监督包括行政机关内部上下级之间，以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督，也就是通常所说的内部监督；广义上来讲，行政监督除包括内部监督外，还包括国家行政组织系统以外的各种政治力量、执政党、国家权力机关、司法机关及人民群众对国家行政机关及其公务人员的监督，也即外部监督。 行政监督是对国家行政机关及其公务人员的行政行为是否遵从法律、规章进行检查，对行政管理过程及其结果进行监督，以防止和纠正管理中的偏差和失误，约束行政机关及其公务人员的行为，保证行政管理的顺利进行。[2]

[1]

1 .权力的特征与行政监督。权力是人类普遍存在的一种一种影响力，即对人们的意志和行为能够施加影响的能力。权力具有腐蚀性，这种腐蚀性根源于权力的下述特征。第一、权力的强制性，拥有权力的人可以利用手中的掌握的资源对那些资源需求者发号施力，两者形成命令—服从的关系，这种关系就是强制性的表现。第二、权力的工具性。权力的存在就是为了满足人们的某些需求，人们追求权力就是为了维护和增进自己的利益或者作为一种实现自身价值的工具。也就是说在很大程度上权力不是作为一种手段而不是目的。第三、权力的商品性。就是说权力具有商品的某些特征，比如价值、使用价值用来交换等。第五，公共权力的内在矛盾性。公共权力来源于社会，社会民众是公共权力的拥有者，然而公共权力又有很超脱于社会而存在，具有很强的独立性。

2 .人性的弱点与行政监督。促使权力发生异化的因素不是别的，正是权力主体的私欲。如果行政监督的掌握者和执行者没有私欲，那么行政监督也就没有存在的必要了，而事实上，人性并不是总是善的。正如麦迪逊所说：“如果人都是天使，就不存在任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”人性中具有两种潜在的倾向，即自利倾向和利他倾向。当自己的利益和他人的利益一致时人们就会成为利己和利他的统一体；当利益不一致的时候，人们就会权衡利弊根据现实的条件作出理性的选择。因此在考虑到人性的假设的时候应该做到“道德人”与“利益人”并重，在立足于“利益人”的基础上逐渐实现“道德人”的要求。

3.行政主体——政府的特殊地位与行政监督。政府作为社会公共管理中心有时候也存在着自利性。政府一旦形成其内部的官僚集团便会有自身的利益。但是作为国家体现者的政府和政府官员在社会中扮演着多种角色，因此会更加代表更多人的利益。正是因为政府利益的客观存在，而且政府在追求自身利益的过程中其行为有可能偏离公共利益，因此对政府进行行政监督也是非常必要的。

4.民主政治建设与行政监督。社会主义制度下，国家的一切权力属于人民。为了防止权力的滥用，就应该动员人民对权力的行使进行监督。人民代表大会制度、政治协商制度、都是有效的监督方式；各种群众舆论、公共传媒等也都对政府权力进行了很大的监督。

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加强行政监督对于行政管理活动来说，有着非常重要的意义，尤其是对于当代中国行政管理而言更是如此。

1.加强行政监督，是防止行政权力被滥用的一项十分有效的措施。行政权力是一种公权力，是公众赋予行政管理人员的，为公共利益服务的权力。但在实际过程中，权力的使用可能出现扭曲。一方面，可能由于失误和大意，造成行政管理过程和行政行为中的失误，对行政管理工作和国家、社会、公民个人带来损失和伤害；另一方面，由于行政管理人员私欲的膨胀，可能滥用行政权力，使权力演化成个人或小集团谋私的工具，孳生腐败行为。而杜绝这种情况的重要办法就是进行行政监督，对行政权力的范围、行使程序、行使结果进行全流程的监督，防止行政权力异化的可能。因此，行政监督的开展有利于建设一个“廉洁、高效、勤政、务实、责任”的政府。

2.加强行政监督有利于提高行政效率。对于行政管理机构本身来说，行政监督可以减少行政行为中可能出现的失误和违法乱化、理性化原则的贯彻情况，从而避免错误决策给行政管理机构和社会带来的负面影响。行政决策效率和质量的提高，必然有助于提高整个行政系统的效率。又如，对行政执行环节的监督，可以及时发现行政执行中的失误和偏差，督促各部门采取相关措施，及时进行改进和纠正，防止错误的蔓延。还可以通过行政监督对行政人员的工作和行为进行一定的考核与测评，帮助行政管理机构总结经验教训，改进工作，促使行政人员发现自身的问题，提高自身的素质，更有效、高效地完成行政任务。当然，行政监督也能够使行政权力的使用更加科学与合理，更能为公共利益服务，这些都能有利于行政效率的提高。纪的现象。例如，可以通过监督检查和督促行政决策中的民主化、科学。[4]

（四）行政外部监督的含义

1.主体，行政外部监督的主体有（1）国家权力机关的监督，权力机关即人民代表大会；（2）政党监督，即中国共产党和民主党派的监督；（3）司法机关的监督，即人民法院和人民检察院的监督；（4）人民政协的监督；（5）社会与公民的监督。包括：社会团体、群众自治性组织和人民群众、社会舆论的监督。

2.客体，行政监督的课题就是政府及相关人员。

3.内容，我国行政系统外部监督的形式主要包括国家权力机关的监督、人民法院和人民检察院的监督、政党监督、社会舆论监督。

国家权力机关的监督是指各级人大及常委会对国家行政机关及其公务员的监督，其监督的主要方式有听取和审议工作报告，审查和批准国民经济计划和财政预算、决算，审查政府的法规、决定和命令，质询和询问，代表视察和执法检查，罢免政府组成人员六种。政党监督是指对国家行政机关及其公务员行为实行的监督，其监督方式主要有中央和地方各级党委监督、党的基层组织的监督、党的各级纪检监督三种。社会舆论监督是指包括群众团体、社会中介组织、企事业单位、公民等在内的社会各界以及各种媒体对国家行政机关及其公务员实施监督。其具体方式有：新闻媒体监督，一般社会舆论监督。

二、我国当前行政外部监督体制

（一）立法监督

1.立法监督是指国家的立法机关对行政实行的监督。在我国，立法监督是指各级人民代表大会及其常务委员会对国家行政机关及其工作人员的行政管理活动实施的监督。国家权力机关对国家行政机关及其工作人员的监督，最重要的是法制监督，即对各级政府及其工作人员的一切活动是否坚持依法办事进行的监督。

2.立法监督的主要形式有质询、提出不信任案或不信任表决、任命、弹劾、罢免、审批、国政调查、行使司法职能等。国家的立法机关依法采用以上形式对国家行政机关及其工作人员行政管理活动实施监督。

（二）司法监督

1.司法监督主要有两层含义：一是监督主体依照宪法和法律的规定,对司法机关及其工作人员的司法活动的合法性进行的监督;二是司法机关依法对行政机关及其工作人员的司法活动的合法性进行的监督。

2.司法监督包括：人民检察院的监督、审判机关的监督两类。检察院对国家行政机关和国家公务人员实行监督的范围是：法纪检查；经济检查；侦查监督。审判机关监督的方式和种类有：通过宪法诉讼进行的监督即违宪审查；通过行政诉讼进行的监督即行政诉讼；通过国家赔偿诉讼进行的监督即民事诉讼；通过刑事诉讼进行的监督即刑事诉讼。

（三）政党监督

1.政党监督主要包括执政党监督、参政党监督、在野党监督等,执政党监督有日常监督和专门监督(纪律委员会)两种方式。

2.执政党监督是中国共产党的监督，各民主党派和政协监督主要是共同协商国家大事、参与制定方针政策、参与国家事务管理、参加政府工作。

（四）社会监督和舆论监督

1.社会和舆论监督是指新闻媒体拥有运用舆论的独特力量，帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，并促使其沿着法制和社会生活公共准则的方向运作的一种社会行为的权利。

2.社会和舆论监督的主要方式有新闻舆论监督、公众舆论监督、参政议政、批评建议、申诉、控告或检举、信访、社会政治活动、公意表达、公民投票（主要形式为全民公决）、预选制度、民意测验。

三．我国行政外部监督存在的问题

（一）司法权和立法权对行政权的监督滞后

依法行政的“法”指的是由人民的意志和根本利益所形成的全社会都必须普遍遵循的行为准则。值得研究的是，行政机关自己制定规范，自己执行规范，自己裁决因执行规范而发生的争议，这种以命令--服从为特征的行政管理方式，决定了权力拥有者可以以国家名义强制被管理者服从，政府官员所从事的行政管理行为拥有对社会财富的支配权。而“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力就必须以权力约束权力”。[5]

（二）行政监察机关的权力行为不受人民司法的监督

我国的行政监察机关设在政府系统内部，隶属于各级人民政府，独立行使行政监察权，其监督的功能是：保障功能，从权力运行机制内部去规范和制约被监督者的行为；防范功能，防止滥用公共权力的行为发生；控制功能，对偏离正轨的行为给予及时制止；揭露惩戒功能，对违法行为按法律规定予以制裁；威慑护善功能，维护、保护、弘扬廉洁奉公行为。但是，监察权的行使不受人民法院司法监督的独立性却弱化了这些功能，我国《行政诉讼法》第12 条第4项规定，公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为， 不能提起行政诉讼。《行政监察法》第41条和《行政诉讼法》第12条第3项规定，

即使由此引起了行政纠纷，也只能由上一级监察机关或者监察部以复核决定的方式予以最终解决，而不能由人民法院通过司法监督的方式解决。这就是说，行政监察机关永远不能成为行政诉讼的被告。行政权的相对人即使不服行政机关做出的

（三）透明行政的法规建设滞后

我国宪法第27条规定，一切国家机关和国家机关工作人员必须获得人民的支持，经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议。宪法的规定，为行政公开提供了充分的法律依据，人民把管理国家事务的权力交给了政府，当然有权了解政府行使权力的质量和过程。然而，现实状况是，人民的这种知情权缺少法律保障，政府侵害公民知情权的法律界定不明确。

（四）公众监督权力没有被置于至高无上的法律地位

公众监督权力是民间的个体的监督政府行为的权力，这种权力不具备国家强制力，在监督效果上无法直接对监督对象的违法后果实行惩治。由于政府的行政权具有强制性和不可控制性以及司法和执法部门受利益驱使容易产生腐败，使公众的监督权力非常容易流于形式。另外，公众监督权力在行使的时间上，都是在公共权行使违规后对其追惩性的事后监督，在权力行使前的预防阶段，行使中的控制阶段，公共权力的拥有者不愿受到监督，公民个人不知道情况不能监督，知情者看到监督风险太大不敢监督，社会其它监督机构形不成合力无法监督。

四．我国行政外部监督产生的问题分析

我国由于历史的原因，人们对行政执法监督的认识还存在误区，“重立法、轻执法、忽视监督”的现象依然存在。再加上目前我国大多数行政执法监督行为尚未通过法律的形式进行严密规范，行政执法监督的应有功能尚未充分发挥，就行政执法监督本身的规范行而言，缺乏完备高效的监督机制，对行政执法监督尚未法制化，导致行政执法监督方式简单，程序滞后，制约无力。

（一）人大的监督

这是国家对行政机关的全面监督，所谓全面监督就是说人民代表大会对国家行政机关的活动的合法性、适当性或合理性实行监督，并有权做出处理。人大的监督相对于其他监督而言，是最具权威性、效力最高的监督。宪法、法律对人大监督的基本职权的规定是明确的，但对监督的内容、程序没有做出明确、详细的

规定。因此，在一些地方，本应由人大决定的一些重大问题，往往未交人大讨论决定，即交付执行，人大的监督疲软乏力。于是，在群众中形成了人大是

（二）司法机关的监督

目前检察机关单一的缺乏操作性的事后监督形式，与检察机关的性质是不相称的。检察机关作为国家法律的监督机关，在行政诉讼程序意义上对行政执法行为的监督应该是全面的、完整的，现阶段人民检察院对行政诉讼的监督实际上是一种尝试性监督，具有不完整性。对面大量广的行政执法活动难以实现其监督权，这是因为根据现行法律的规定人民检察院对行政执法监督的范围窄、权力小，作用是十分有限的。

（三）社会监督缺乏必要的制度保障

新闻舆论监督是行政执法监督的重要环节，在现代社会中，人民把新闻舆论监督列在与立法、执法、司法并驾齐驱的地位，称之为社会民主与法制建设的四大支柱之一。新闻权被认为是除立法权、行政权、司法权等国家权力之外的“第四权力”。随着人民群众主体意识、参与意识的增强，以及行政执法公开性、透明度的提高，社会监督的作用会越来越强，但目前我国对行政执法的社会监督不尽如人意。主要表现为：群众监督难以受到重视，因而逐渐丧失民主监督的积极性；舆论监督的独立性差，相应的安全保障不够，对重大监督案件只能避重就轻地作滞后报道；社会组织的监督分散和乏力等等。

五．针对行政外部监督问题的对策分析

（一）加强人大的监督权威

应该继续完善人大各种形式的监督机制，发挥质询、弹劾、审查、撤消等监督形式的作用。要加强行政人员和人民群众的监督意识，提高政府行政行为的公开性和透明度，创造条件使社会各界能切实参与行政监督活动。应进一步提倡媒介舆论监督，努力发挥大众传媒监督时效性强、威慑力大和辐射面广的优势。

（二）设立独立的行政监察制度

有效的监督必须以监督客体切实处于监督主体的监督之下为前提，并且监督

主体的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰，以保证监督主体能充分行使监督权，保证监督的独立性与权威性。因此，必须重视实施独立的行政监察制度，可以在全国人大常委会内设一个最高专门监督机构以替代监察部，受全国人大（常委会）领导，对全国人大（常委会）负责，并在此最高专门监督机构下设立地方各级监督机构，受地方各级人大（常委会）和上级监督机构的双重领导。这样有利于把宪法规定的各级人大（常委会）对于同级政府的监督权落到实处，同时可以保证国家监督机构的独立性。

（三）强化社会及新闻媒体监督

强化社会监督，是坚持执政为民、坚持依法行政、做好政府工作的根本保证。只有人民群众监督政府，政府才不会懈怠，政府工作人员才不会滥用手中的权力。在强化社会监督作用的同时，新闻媒体作为舆论监督的一种方式，应加大它的监督作用。人民群众与社会舆论监督的监督是一种全方位的监督在我国行政监督体系中也是非常重要的一环。[7]

（四）尽快制定相关法律，加强社会监督

首先，我国应尽快出台《政府信息公开法》，实现行政公开。其次，应尽快制定《新闻法》，以法律的形式确立新闻舆论的性质、内容、范围和权限，保持新闻媒体的独立地位，新闻媒体对行政执法的监督要和其他监督互相配合。通过制定规范使新闻舆论监督走上制度化和规范化的道路。最后，完善民主党派、社会团体、人民群众对行政执法的监督。1924年英国上议院休厄大法官曾说过这样的话：“公平的实现本身是不够的。公平必须公开地，在毫无疑问地被人们都能够看到的情况下实现，这一点至关重要。”[8]

参考文献

[1]贺善侃. 领导科学和现代行政[M].上海大学出版社, 2011.02.

[2]姜明安，余凌云.行政法学[S].科学出版社, 2010.04.

[3]李昕，蔡乐渭.公共行政法治化的理论研究[M].中国政法大学出版社,2010.11. [4]王惠岩. 行政管理学. 高等教育出版社[M], 2011.02.

[5].（法）孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，1961.154

[6] 杨贺男.行政伦理学.黑龙江人民出版社, 2010.05.

[7]靳瑞敏. 行政学原理与实践[M] . 沈阳:辽宁人民出版社, 2000. 219 - 242.

[8](英)彼德·斯坦等．西方社会的法律价值[M]．徐炳等译，北京：中国大百科全书出版1997