地方政府逆向软预算约束行为机制的后果及其对策分析

　　摘 要：近年来，由于压力型体制的出现，我国传统人事任用体制和制度条件等原因。基层政府迫于地方财政压力，多次出现了自上而下地向其所管制范围内的企业、事业单位和个人索取资源的逆向软预算约束行为机制。本文主要通过对基层政府的“逆向软预算约束行为机制”的后果进行拓展分析，从而提出应该从强化腐败监督机制、信息公开、规范审批制度条件等方面着手去缓解这种不良现象的对策。 　　 　　关键词：逆向软预算约束；后果；对策；分析 　　中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1673-0992（2010）08-0063-02�� 　　1980年代以来，“软预算约束”成为解释社会主义计划经济及其企业行为的一个重要分析概念和理论思路。“软预算约束”主要是针对国有企业而言,指国有企业在经济活动中缺乏硬性的预算限制, 一旦出现亏损则不断地向上级政府部门索取资源来进行弥补����[1]��。利用这种“软预算约束”去减轻它所面临的预算压力。 　　近年来,由于我国正处于经济的转轨时期,在渐进转型的实践中，我国政府主要是通过为各个经济部门提供显性或隐性担保的形式来承担隐性或有债务的。且在这种担保体系中，隐性担保的形式占据了主体地位，这种隐性担保机制的长期存在，使各级地方政府出现的“软预算约束”行为无法从根本上消除。然而，随着社会的发展，国家在某些领域逐渐硬化了预算指标，基层政府已经无法再像以前一样，通过“软预算约束”的方式向上级政府求助。所以，“逆向软预算约束”的行为机制就应运而生了。 　　那么什么是逆向软预算约束呢？逆向软预算约束行为又会导致什么不良后果？我们应该采取哪些有效对策去缓解这些不良后果呢？本文将对此进行分析。 　　一、 “逆向软预算约束”的内涵及成因 　　1.“逆向软预算约束”的内涵。 　　“逆向软预算约束”理论是周雪光教授提出的，指基层政府自下而上地向其所管辖区域中的下属组织和个人索取资源的行为����[2]��。它与“软预算约束”的区别，就在于前者相对于上级政府与基层政府之间的约束行为而言，而后者是相对于基层政府与所管辖的企业和个人之间的约束行为。 　　2.“逆向软预算约束”的成因。 　　由于我国政府部门隐性担保机制的长期存在，导致了利益相关主体激励结构的严重扭曲。我国官员激励机制扭曲的背后存在很多的原因，其中最重要的原因，可以从现行的行政体制，即“压力型体制”的角度去分析。80年代中期，我国经济处于转轨时期，在分权改革思路的总体指导下， 形成了“压力型体制”。上级政府对基层政府的监督和激励方式以行政压力为导向。由于这种体制的存在，使得地方政府获得了独立的人事任免权。如在县一级, 各职能部门的负责人和乡镇负责人都由县委任免。这就加强了直接上级的权威，下级政府官员的升迁及去留都掌握在上级手中。 　　另外，由于“压力型体制”的存在，也衍生了“岗位目标责任制”，即一种压力型的干部管理制度。如果基层政府，能够完成上级定的指标，就是“全好”；相反，一旦某项任务没达标，就是“全坏”。 上级政府在不充分了解各地的实际情况下，会将任务指标通过量化，层层分解给基层政府。各地基层政府接到这些指标后，由于信息不对称，又无法将当地的实际困难上报上级政府，而是直接接纳了这些任务。最终就导致了基层政府该做的不做，不该做的又得做的局面。碍于当地实际困难的限制，无法顺利完成任务。最终，背负责任及承担后果的还是“一把手”。虽然比起以前的党委领导负责制，即“领导说了算”的制度而言，这种岗位目标责任制是一种进步，因为它把具体的目标任务进行量化，为进行比较测量提供了依据，显得客观。 　　二、逆向软预算约束行为机制导致的不良后果 　　1.信息不对称导致的逆向选择和败德行为。政府是国家信息最大的拥有者，也是最大的信息生产者、使用者、发布者。政府应该按照公众的利益行使公共权力，但是由于逆向软预算约束的行为机制，导致了信息在交易双方之间无法实现对称。政府与纳税人之间存在委托―代理关系，政府是代理方，纳税人是委托方。政府处于信息垄断地位，纳税人则完全处于信息劣势地位，这一不对称的关系使得公众在政府部门的政策面前往往显得软弱无力。 　　2.“寻租”腐败现象增多。 　　恩格斯指出：一切政治活动归根到底都是为了经济利益而进行的，政治权力不过是用来实现经济利益的手段。在逆向软预算约束的行为机制下，企业或个人对于政府摊派只能从非正当途径去抵制。比如，通过非正式关系与政府部门官员通融。企业利用满足基层政府的税外摊派行为，获得上缴税收方面基层政府的保护。而地方政府在土地开发上的垄断权力使得它在决定企业发展和投资环境方面有着诱人的资源以进行突破预算约束的交换，由此滋生了很多“寻租”腐败现象。 　　按照布坎南的解释，所谓寻租活动，是指人们在某种制度环境下，凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动，这种努力的结果不是创造了社会剩余而是导致社会浪费����[4]��。即各组织机构和个人为了自身利益最大化，往往会搜寻政府政策的缝隙，寻找政权薄弱环节，以金钱收买一些官员，换取有利于自己利益的一些政策条款，政府工程，生产经营授权等等。行政部门越庞大，寻租的机会就越多，而当企业或者个人发现通过寻租得到的利益远大于其成本时，这种现象就会不可遏止的增加。 　　3.审批制度条件的不规范。逆向软预算约束的行为机制，也暴露了我国政府部门一直以来审批制度方面的不规范。行政审批是政府行使行政权利进行公共管理的重要方式，是政府对企业和私人机构微观活动的行政干预，也是克服现代市场经济缺陷，外部不经济性的必要工具。 合法有效的行政审批制度，在客观上有利于政府加强宏观管理，保障公共安全和维护公共利益����[5]��。一直以来，我国的行政审批制度复杂而不规范。 　　据中纪委研究室编的《党风廉政建设和纪检监察工作资料库》显示，涉及党政干部职务犯罪的50宗案件中，行政审批犯罪有45宗，占党政干部犯罪的90%����[6]��。另外，行政审批事项繁多，大部分行政机关以审批代替管理，究其原因，主要是由于我国目前的社会分工和利益分配机制还不够健全，很多低薪收入的政府官员有极强的不平衡心理和利益取向；主管部门的权力总是大于企业或个人，并且其随意性难以鉴别和控制。因此不可避免地就出现了某些官员利用手中职权营私舞弊的现象。 　　4.大量“豆腐渣”工程的出现。近年来，有的基层政府官员为了自己的利益，刻意制造所谓的“政绩”，搞起了“政绩工程”。主要表现在：基层政府在地方的经济发展和社会建设过程中，搭建的那些不实用的，超越当地经济发展水平的桥梁、大广场、大礼堂、宽公路、超高建筑物等等，可以树立当地政府形象工程建设的一些表象。 　　与此有密切联系的是世界银行所提供的统计或估计数字 ,可能有些出入 ,未必十分精确 ,但也不会完全是无稽之谈:“‘七五 ’到‘九五 ’期间 ,中国投资决策失误率在 30%左右 ,资金浪费损失大约在 4000亿到 5000亿元。以‘国际化大都市热 ’为例 ,目前中国的 600多个城市中，竟有 183个城市提出要建国际化大都市。” 其中投资决策失误和资金浪费损失 ,必然包括许多“政绩工程”盲目上马在内����[7]��。 　　受到我国政府官员扭曲的激励机制影响，基层政府官员任期短，仅在乎短期利益，导致了基层政府官员无视人民群众的根本利益，甚至生命财产安全。制造出大量的“豆腐渣”工程。而下一届接替此职务的政府官员往往需要解决上一届官员留下的一些“烂摊”，因而导致了一系列的恶性循环现象。 　　三、缓解逆向软预算约束行为机制的对策 　　为了缓解逆向软预算约束行为机制带来的不良后果，我们可以从以下几个方面去改善： 　　1.强化监督机制、以薪养廉、重视思想道德教育。首先，强化监督机制，提高腐败的成本。可以通过，社会监督，推行政务公开，完善举报制度，发挥传媒的监督作用等；法律监督，落实责任政府制度，要求政府首长对职权范围内的重大事项负领导责任，实现引咎辞职制和失责追究制。行政监督，强化纪检、监察机关的权力，建立独立的、直属中央的反腐败机构体系。其次，以薪养廉，提高政府官员的薪资，对代理人进行有效激励，减少代理人为了个人私利而损害公共利益的不良行为。再次，加强官员思想道德教育。 　　2.完善政府信息公开制度。“历史和现实的经验均证明，一切腐败现象和腐败行为最大的特征在于其行为的秘密性，而现实中管理制度和管理行为的非公开性在一定程度上为腐败者的秘密交易提供了可能����[9]��。” 因此,信息公开制度的完善,是十分必要的。 　　由于信息公开主体与人民群众之间缺乏互动和回应，难以形成政府与人民群众积极互动的双向反馈机制，公众的知情权无法得到保障，不能真正体现信息公开的精神实质。 　　针对一系列的信息不对称现象，我们可以从健全信息公开立法体系、建立规范的信息公开操作范式以及健全的法规配套措施制度等方面去完善信息公开制度。 　　3.把好工程“质量关”。由于大量的政府工程都关系到人民群众的切身利益，甚至是生命财产安全。所以，在工程质量的监控方面，要下功夫。有关单位应该专门设立“工程质量审查部门”，严格跟进工程的进度和用材等方面，要把人民群众的利益当做自身的利益去考虑。 　　4.规范行政审批制度。我国的行政审批事项一直有增无减，由于审批事项的增多，严重拖慢了行政效率。我们应该从以下几方面进行改进。 　　首先，精简行政审批环节，逐步解决政出多门的问题，避免重复审批和多头审批，必要的联合审批可以通过建立会办机制来解决。其次，规范行政审批行为，增加透明度，减少自由裁量权，强化社会监督。实行“谁审批，谁负责”的责任挂靠机制，对滥用职权者，要追究相应的法律责任。再次，提高行政审批的实效。要严格对办结时间的监督制约，通过提前介入，引入中介服务等多种措施，缩短行政审批的时间。 　　四、结束语 　　逆向软预算约束的行为机制现在已经成为我国基层政府与企业之间合作互动的一种约束机制，是一个不容忽视的问题。政府部门还应该从哪些方面去缓解这种现象，依然有待深入的去研究。归根结底，还要从我国的行政体制改革方面去考虑。解决当前的这种现象，是我国政府管理的一场革命，必须充分的认识到这场改革的必要性和迫切性，这样才能更好的把握制度创新的趋势。 　　�げ慰嘉南祝邯� 　　[1][匈]雅诺什・科尔奈 著.张晓光等译,短缺经济学[M].经济科学出版社，1986,6.�� 　　[2]周雪光.“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析[J].中国社会科学, 2005,(2).�� 　　[3]颜海.政府信息公开理论与实践[M].武汉:武汉大学出版社,2008,6:43.�� 　　[4]J.M.Buchanan, “Rent Seeking and Profit Seeking”, in J.M.Buchanan,R.D.Tollison&G.Tullock,eds.“Toward a Theory of the Rent-SeekingSociety”,Texas A&M University Press,P3~15,1980.�� 　　[5]杨仕园.试论行政审批责任制度创新的原则[J].行政论坛, 2003,(2).�� 　　[6]傅思明.行政审批制度改革与法制化[M].北京:中共中央党校出版社,2003,12:22.�� 　　[7]夏书章.政绩工程[J].中国行政管理, 2008,(6).�� 　　[8]贺卫.寻租经济学[M].北京:中国发展出版社,1999:260.�� 　　[9]刘飞宇,王丛虎. 多维视角下行政信息公开研究[M].北京:中国人民大学出版社, 2005: 68