城乡规划法论文
浅谈中国《城乡规划法》的制定
【摘要】 1874 年瑞典制定的《城市规划法》是目前所能查阅到的最早的一部国 家级《城市规划法》 。经过多年的发展，城市规划的核心法不仅体现了一个国家 政治、经济和传统文化的特色，也反映着世界各国城市规划发展的历程。德国经 过两个世纪的充实，它的《城市规划法》已经是相当完善，覆盖空间秩序规划、 区域规划、环境保护、文物保护等诸多层面。城市建设的水平代表着生产力的进 步， 城乡规划法的更迭也体现出社会公共秩序发展的新阶段。要结合我国实际博 采众长， 吸收各国先进经验来编制既能全面贯彻总体规划意图又给规划师、建筑 师发挥他们智慧能力的再创造机会的法律文件。
【关键词】 城市规划法；国外；德国；比较
【引言】随着经济全球化的发展和中国加入 WTO，国外各国的法律文化对中华文 明产生着强烈的冲击，特别是在对于现代城市规划这门起源于西方的学科而言， 更是如此。 但是我们国家在完善城市规划法之时， 是否也要如同经济全球化一样， 要接受某种“国际路线”？忽视法律中的残缺和漏洞固然不对， 但是不顾传统而 “矫枉过正”也是不可取的。城市规划法到底需要什么样的理论基础？有鉴于 此，通过对比国外的城市规划法和我国城市规划法，本人大胆说出一些看法。
一、城乡规划法比较研究中的缺陷
1.1 对西方城市规划法律的差别性和发展趋势的忽视
目前， 我国对西方城乡规划的研究还停留在对某国城市规划法律规范的具体介绍 和条纹的论述以及具体制度的探讨，缺乏对于本质区别的研究。很少涉及法律背 后的目标、宗旨以及价值观点的讨论。
国内学术界对于国外的城市规划法的研究内容多以翻译为主，评价为辅。研究者 多为在国外学习多年，或工作过一段时间，能够获得大量一手资料的人员，可以 说对于本国的国情和发展状况没有十分深刻的研究和思考， 所以导致我们对于国 外的城市规划法的研究对比的成果没有得出一个很好的、贴近国情的实行方案。 总的来说，我国城乡规划的比较研究依然处于简单地介绍、模仿的初级阶段。
1.2 对中国法律传统和现阶段实际国情的淡漠 城乡规划法的制定必须对我国原先的法律给予足够的关注。 传统法律的制定一定 是经过前人理性思考而得出的， 在当时特定环境下必然有其存在的合理因素，只 是因为时代的发展和社会大环境的变化，才需要对其进行修订和改正，使其更加 适合当下的国情。然而，我国现在的城乡规划法几乎是“洋为中用” ，摒弃了许 多以往的法律内容。 应
该说， 我国现阶段城乡规划法的制定不能摆脱之前的法律 的影响， 或者是直接超越国家行政的发展阶段而去移植西方国家一些观点及具体 制度。要根据我们的发展情况在现有基础上逐步改进，完全效仿西方的法律，没 有顾忌到自己的情况，是不明智的选择。
1.3 对国内行政法研究者的研究成果没有加以考虑
城乡规划是对一定时期内城市、镇、乡、村庄的经济和社会发展、徒弟利用、空 间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。而城乡规划法是以加强 城乡规划管理，协
调城乡空间布局、改善人居环境，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展为 目的的。说到底，城乡规划法是属于行政法的一个分支，因而不应回避行政法的 一些基础问题。 中国行政法的平衡理论是在以中国社会转型和公共治理的兴趣为 背景下所提出的， 也充分反映了中国行政的发展状态，所以应该针对城市整体规 划和控制性详细规划构建规划实施的平衡机制。 可惜的是国内规划法的研究者还 没有给予太多关注。
1.4 现有城乡规划法缺少必要法学指导
虽然我国现阶段有不少关于城乡规划法的研究， 但参与研究的人员大多是规划研 究者和教学研究人员， 他们一般没有深入涉足法学知识，研究者通常缺少坚实的 法学基础理论，对于法律中的基本概念也会出现弄混淆的情况。除此之外，在执 法过程中缺少专业法律人员， 也会导致无法探寻出重要经验，从而对制度的修订 和改正也不管准确。
二、与德国城市规划法的比较分析
2.1
德国城市规划法的发展
德国的城市规划法是以《建设法典》为主导法律，覆盖诸多层面的综合体系。德 国重视加强城市规划编制和实施过程中的立法、执法、审议、公众参与等机制的 建设。十九世纪中叶制定的《城市公共建设法》可以算是德国最早的关于城市建 设规划的管理制度，但是一直到了 1960 年，联邦德国才颁布了第一部完整的全 国性的城市规划法《联邦建设法》 。几十年来，德国不断从社会发展状况中寻找 规律，对城市规划法多次调整，遵循了改善和简化规划审批制度、适应社会发展 新要求的主导思路，物尽其用地发挥了城市规划法的作用。
2.2
德国城市规划法的主要特点
2.2.1
德国城市规划法的基本特色
一是比较科学的规划方式。 德国联邦只是制订了指导性的规划， 并没有强制各州、 各地区的总规、控规和详规，规划的制定必须先征求人民群众的意见，初步制定 完成以后会再次征求群众意见， 而后通过会议审批的才能开始实施。之后必须严 格按照规划实施， 各级官员不得随意对实施过程进行
更改。德国的城市规划最注 重的有两个方面：一是突出道路的规划，在构建城市大体框架之前，安排好城市 的道路建设，以保证城市建筑和道路规划的合理布局；二是突出城乡统筹，德国 并没有建造超大型城市， 德国的城市大多为充满农村田园气息的小城镇，这些城 镇的人口一般在 2000 到 1 万。与中国的城市相比，德国的城市要小很多。慕尼 黑、汉堡也就 100 万人口左右，而像法兰克福、科隆、不莱梅、杜伊斯堡等城市 都不是很大， 但非常发达。 德国的城市建设以尽量保护历史风貌、 历史遗迹为主， 每个城市建设都独具风格。
二是便捷顺畅的交通。 德国拥有世界一流的城市公共交通，各个重要城市之间都 有航班。全国公路总长度达 50 万公里，铁路也是四通八达，密如蛛网，而高速 公鹿仅仅次于美国。 便利的交通方便了人们的生活和工作，居住地点和工作地点 不受距离的限制，提高了人们的生活的效率，改善了出行环境。
三是城市环保。德国大力提倡低碳生活，虽然德国盛产名车，但德国人本生大多 出行时都是依靠城市公共交通。 德国的各个城市的建设虽然都有自己的风格，但 它们都有一个共性，就是绿化用地十分充足。城市中设有很多城市公园，各个公 园相隔不远，规模都不大，所到之处满目绿色，说德国是林在城中，城在林中一 点也不夸张。
2.3
德国城市规划核心法
2.3.1
什么是城市规划核心法
核心主干地位的权威性： 在一部城市规划法律法规体系的核心主干法制订或者修 订后，各国都相应地制订或修改其他城市规划专项法、从属法规直至技术规范。
相对稳定性： 城市规划核心法非同城市规划专项法和从属法规，需要一个相对稳 定的时
期，以保证整个城市规划法律法规体系骨架的稳定。但这种稳定性是相对的，第 二次世界大战后，各主要工业国家的城市规划核心法的修订周期平均都未超过 10 年。
2.3.2
德国城市规划核心的主要框架
前面有提到，德国的城市规划法是以《建设法典》为主导法律，覆盖诸多层面的
综合体系。也就是说《建设法典》是德国城市规划法的核心法，它确定了德国城
市规划的基本框架。 当前的德国城市规划涉及区域发展的规划层次有空间秩序规
划、州域规划、区域规划和地方建设指导规划四个方面。而州政府负责编制覆盖
全州所有地区的州域规划， 各州的州域规划由各州根据具体情况分别编制。州域
规划是确定基本原则的具体化， 空间秩序规划中某些空间秩序和州域发展的规划
2.3.3
德国城市规划核心法的主要内容
规划核心法分为一般的城市建设和特殊的城市建设
。 一般的城市建设将对这个层 次上的城市建设指导行为进行了划分，分成了土地使用规划和建设规划（也可以 说是预备性建设指导规划和约束性建设指导规划） 。土地使用规划要求根据各地 区的发展需求， 表现整个地区发展所需要的土地类型。而建设法规则是包含了城 市建设管理的约束性法规细则， 它是在土地使用规划上加以编制的。一般的城市 规划法中还对保障建设指导规划实施的具体措施进行规定， 以保护规划编制过程 中不受由于规划而导致城市地价上涨等影响。
特殊的城市建设是指在一般规划层次之外的城市改造、开发、保护以及帮助社会 贫困者、 改善和农业生产结构的城市建设措施等内容。它规定了城市建筑史物的 保护条令以及改善破旧建筑物立面形式或管线设施的城市建设命令。此外，建设 指导规划的编制过稃中也要尽早地邀请同级的田地重整部门参与建设指导规划 的制定。
2.3.4
德国城市城市规划法的制定与组织
按照《建设法典》的规定，各地区对建设指导规划的管辖权是指镇区政府对规划
编制的委托权，以及镇区会议对规划的审议权。在编制规划过程中， 《建设法典》
特别强调公众参与和其他城建部门和国家部门的及早参与。新的规划程序规定，
规划部门在进行规划展示叶不仅要向市民提供规划的设计方案， 而且也婴提供规
划编制所依据的有关地区发展战略和城市设计的多种选择方案。
联邦德国的镇、 区肩负着管辖地方权限之内的自治管理以及作为国家派出机构的
委托管理选样 2 种任务。在过去，建设事务属于国家政府管理的一个方面。其
中．建设审批由城市行政主管部门负责，过去叫建设执法局，现在则分别称之为
“建设监察局”、 “建设管理局”和“建设法规局”。从事城市发展规划和城市
规划管理的机构形式和从属关系几乎是相对独立的。后者通常由国家的镇、区组
织条例所规定。此外，在市场经济的条件下．许多问题通过企业化的途径加以解
决要比通过行政化的途径更快、更为有救一些。因此，德国不少镇、区成立或者
组建了为城市更新和城市改造服务的股份公司．以便利用市场的机遇。
三、两大法系城市规划法的比较与借鉴
3.1
差异和发展趋势分析
（1）在历史传统上，行政法系是在德、法两国率先兴起的，是大陆法系。可以 说大陆法系国家的行政法相对比较成熟， 而行政法的分支——城市规划法也不例 外。 英美法系则缺乏行政法传统，且在相当长的一段时间里否认了行政法的存在 意义，所以其国的城市规划法比较法国与德国而言，缺乏完整性和严密性。
（2
）在制度构架上。法国、德国等大陆法系国家的规划行政权较强大，规划执 法权和行政强制权也较大， 对规划执法行为的审查一般由行政法院进行；而英美 法系国家的城市规划行政权相对弱小，规划执法权和行政强制权也较弱小，对行
政行为的审查由普通法院进行。
（3） 在学术思想上， 由于英美法系长期奉行以戴西为代表的“规范主义模式”， 规划法
学界普遍认为“规划法是控制规划执法机关行政的法” ，强调保护个人权利的重 要性， 至于对规划行政权的合理维护则较少关注。大陆法系的行政法理论则发轫 于狄骥的“功能主义式” ，认为“规划法是规划执法机关实施管理的法” ，强调政 府权力的合法行使， 对于公众监督和参与的制度研究和具体实施不够热情。理论 基础的不同导致了两大法系城市规划法在立法宗旨、 制度构建以及具体实施上的 悬殊差异。
3.2
借鉴性
纵观以上各国的城市(乡)规划法，用法治来建设和管理城市已势在必行。我国的 城乡规划法编制可借鉴国外经验小断完善和改进。但在借鉴国外经验的同时，我 们必须充分认识各国编制与实施规划法的利弊，要结合我国实际。来编制既能全 面贯彻总体规划意图又给规划师、 建筑师发挥他们智慧能力的再创造机会的法律 文件。是日前值得我们深入研究的课题。同时不难发现，发达国家的规划法之所 以能取得成功， 除去本身技术上的优势外，更重要的是它适应于当地社会制度的 需要。
（1）在实体法上，应该以大陆法系为主要借鉴对象，通过分析德国的城市规划 法，不难看出，德国是我国应当借鉴学习的最佳对象，同时也可以吸收一些英美 法系的特色， 比如吸收英美法系的程序正义和尊重个人权利的精神内核，促使规 划执法主体依法行政。
（2）对判例法要持辨证的态度，虽然我国不能实行英美法系国家的判例制度， 但应大力加强判例的作用，关于这一点， 《中国古代城市建设法律制度初探》一
文进行了较为深入的分析，在此不复赘述。
（3）要对国外的城市规划法进行科学的比对，在对中外的行政法和法律及社会 经济背景进行深刻比较后， 才能对我国对其他发达国家城市规划法的差异有比较 清晰的认识。
（4）注重培养专业的城市（乡）规划法的法律人才。不论是大陆法系还是英美 法系，它们都有专业的城市规划法的人才在规划法的实践过程中发挥着重要作 用。 专业的人才能发挥专业的作用，有了专业的规划法法律人员才能探索到合理 的法律制度，研究更加具体的问题。
四、关于城乡规划的公众参
城市不仅是一个物质实体和经济实体
，同时也是由不同年龄、不同阶段的居民构
与，缺乏群众与舆论的监督，城乡发展就背离了以人为本的方向，成为孤立的空
中楼阁。我国现行的《城乡规划法》中，对于城乡规划的公众参与几乎没有什么
涉及。而《城乡规划法》作为城市规划领域的主干法律，必然涉及到公众权益。
城乡规划对一定时期内城市、镇、乡、村庄的经济和社会发展、土地利用空间布
局的综合部署具体安排和实施管理。所以，城乡规划应当更多的关注到社会的公
权问题并以此作为城乡规划的价值取向。作为公权问题，那么就应该让公众参与
进来，征求公众意见，使得城乡规划法的制定更加符合公众需要。公众参与城市
规划， 应包括体现在参与城市规划的制定和城市规划的实施两大范畴。就各地推
行公众参与城市规划的情况看， 较多的是体现在参与城市规划的制定，而公众参
与城市规划所制定又分两个层次，一是知情，二是决策，真正有效的公众参与应
是知情并参与决策，城市规划制定不仅要“周知”社会民众，更耍创造多元的途
径和畅通的渠道让公众的意见结合到城市规划的决策， 否则城市规划制定时的权
益矛盾等问题在城市规划实施时仍旧要暴露和激化。 从 《城市规划法》 的表述看，
我国城市规划实施的公众参与明显是被排除在“一书两证”的行政主体和行政相
对人之外，而由此引发的矛盾也是显而易见的，前述的公权与私权(有时甚至是
私权和私权)的矛盾最常见的也是在城市规划的实施中引发的。尽管在城市规划
实施中处理公众意愿是往往不是单纯的技术问题(更多的时候是复杂的社会问
题)，但如何切实有效地推动城市规划决策和实施的民主，应作为修订《城市规
划法》的价值取向问题而被关注并得以体现。
参考文献
文超详 吴维佳 王维山
《走向平衡——经济全球化背景下城市规划法比较研究》 《德国城市规划核心法的发展、框架与组织》 《对修订的若干思考》