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湖南省洞庭湖水利工程管理局
联 系 人：余元君
邮政编码：410007
洞庭湖流域水资源综合管理构想*
余元君
（湖南省洞庭湖水利工程管理局，湖南长沙 410007）
摘 要：洞庭湖水资源管理面临着以洪涝灾害频发、水资源季节性短缺、水体污染严重、水生态环境破坏为主要特征的突出问题，如何实行水资源要素一体化，功能一体化的流域综合管理是一个亟待解决的问题。本文在分析洞庭湖水资源的特征、现状及管理存在的主要问题后，借鉴国内外流域先进管理经验，提出了洞庭湖流域综合管理的内涵及边界，管理体制的构建及制度安排。
关键词：水资源 综合管理 流域 洞庭湖
洞庭湖现有天然湖泊面积2625km ，西、南汇湘、资、沅、澧四水，北纳松滋河、虎渡河、藕池河三口河道分泄的长江洪水，东接汩罗江和新墙河水，多年平均入湖水量约2916亿m 。江河来水进入洞庭湖经调蓄后，由城陵矶注入长江。
洞庭湖区湖南省部分面积15200km ，区内人口密集，土地肥沃，工农业生产发达，是全国重要的商品粮生产基地和湖南重要的工农业生产基地。随着洞庭湖区人口增长与社会经济的发展，人类对水资源的开发与利用不断深入，洞庭湖水资源管理面临着以洪涝灾害频发、水资源季节性短缺、水体污染严重、水生态环境破坏为主要特征的突出问题，水资源利用现状与可持续发展之间孕育着巨大的冲突，已经严重影响到区域经济的发展、居民生活秩序的稳定甚至生命财产的安全。加强对洞庭湖的水资源的科学管理已是当务之急。
水资源在自然属性上是水质、水量、水体、水生态等要素的结合体，在社会属性上体现作者简介：余元君（1972—），河海大学博士研究生，湖南省洞庭湖水利工程管理局高级工
程师。
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出公共性和商品性的二元特征，在功能上兼具经济、环境和生态功能，同时由于水资源具有流动性的动态特征，决定了流域内不同部门间、区域间在不同时间对水资源的开发、利用和管理上必然存在冲突。基于水资源要素的相关性、功能的多样性、流域生态整体性及其相互影响、相互依存，对水资源实行要素一体化，功能一体化的流域综合管理已成为目前国际公认的科学原则。 [1]
一、流域水资源综合管理研究概述
1、水资源综合管理的涵义
对流域水资源综合管理工作的探索始于1987年世界环境与发展委员会在《我们的共同未来》中提出“可持续发展”概念后，但水资源综合管理的真正提出，是在1992年1月于都柏林举办的21世纪水与环境发展问题国际研讨会上。
1992年联合国环境与发展大会所通过的《21世纪议程》第18章“保护淡水资源的质量和供应：对水资源的开发、管理和利用采用综合性办法”中指出：“应从维持自然和生态系统所需的水资源、保护和恢复流域生态完整性出发，提高水资源利用的公平和效率，以综合和全面的方式协调管理水量和水质、地表水和地下水”。1993年世行出版了水资源管理政策文件，其核心内容之一是：“采纳了将水作为一种经济商品，必须对它进行综合管理的框架”。全球水伙伴（GWP ）认为：“水资源综合管理是以公平的方式，在不损害重要生态系统可持续的条件下，促进水、土及相关资源的协调开发和管理，以使经济和社会财富最大化的过程”。
国外学者Don Blackmore 认为：水资源综合管理就是要了解社区的要求，如何保护环境，并且管理好水资源，有效地实现目标。国内学者阮本清，梁瑞驹等认为：流域水资源综合管理就是将流域的上、中、下游，左、右岸，干流与支流，水质和水量，地下水和地表水，治理、开发和保护等等作为一个完整的系统，将除害与兴利结合起来，按流域进行协调和统一调度的管理。杨桂山等认为：流域水资源综合管理是以流域为管理单元，在政府、企业和公众等共同参与下，应用行政、市场、法律手段，对流域内资源实行协调的、有计划的、可持续的管理，促进流域公共福利最大化。曾维华等认为：水资源管理必须从全流域角度进行统一管理，为平衡流域内各部门、团体与个人在开发、利用与保护水资源方面的利益冲突，寻求各方均能接受的流域水资源开发、利用与保护政策、法规 规划目标与方案，缓解乃至消除流域各种水资源开发利用行为间的冲突。
尽管国内外一些机构、学者对水资源综合管理进行了大量的研究和探索，但水资源综合管理目前仍未形成明确、统一的定义，并常被冠以“综合管理”、“一体化管理”、“集成管理”、
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“集中管理”、“统一管理”等称谓，但一般均认同水资源综合管理应具备以下特点：
（1）水资源综合管理的目标是为了通过水资源及其生态环境的可持续利用，维持人类的生存空间系统（涉及到自然、生态、环境、经济与社会）的可持续运行与协调发展，实现社会福利最大化。
（2）水资源综合管理的对象以水资源为中心，涉及到水、土等相关资源。
（3）水资源综合管理的视角应从全流域出发。
（4）水资源综合管理是诸多利益相关者参与，不断协调解决各种可能冲突的过程。
2、水资源综合管理体制
国内外对水资源综合管理的体制，根据管理机构大致可分为三类：
（1）水资源协调委员会。主要起协调等作用，不具有实际的管理和控制功能，如斯里兰卡的水资源委员会。
(2)流域委员会。负责流域的数据系统，水文预报，提出流域环境保护措施、研究政策和战略等。如澳大利亚Murray-Darling 流域委员会。
(3)流域管理局。负责流域规划与管理的全部功能，最具有权威性。如美国田纳西河流域局，西班牙河道联邦等。 [4]
二、洞庭湖流域水资源管理现状
1、洞庭湖流域水资源分布特征
洞庭湖流域涵盖三口四水，来水面积大，属我国水资源较丰富的地区之一，但存在水资源分配地区差异明显、季节差别较大的特点。空间上，我省年均降水量变幅为1200-2000mm ，四水上游地区年均降水量在1600-2000mm 以上，而以洞庭湖为中心的周边地区年均降水量小于1200mm 。时间上，连续最大四个月降水量出现在3-6月的占全年的48.2%，最大月降水量占全年降水量的17.0%-20.0%之间，最小月降水量只占全年降水量的1.6%-4.8%，往往是汛期降水量的多寡决定了一年降水的丰枯。因此，虽然洞庭湖多年平均入湖水量2916亿m ，但汛期多年平均入湖水量占到全年径流量的近80%。
2、洞庭湖流域水资源保护利用的现状
（1）水资源时空分配不均，洪涝旱灾频繁。由于生态环境脆弱，年内降水时空分配不均，20世纪80年代后洪涝渍旱灾连年濒发，呈现出大涝大旱、先涝后旱、北涝南旱、旱涝同年的特点。下荆江三处裁弯和长江三峡库区蓄水后，冬春枯水季节三口河道流量减少甚至断流，旱灾问题凸现。
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（2）水资源污染明显，水生态环境恶化。80年代初期洞庭湖流域尚无三类以下水质的水域，到1993年就有23.5%为四类水质，2005年Ⅴ类及劣Ⅴ水质河长占到监测河长的16.86％，西洞庭湖水质，汛期和非汛期均为Ⅳ类。水质污染导致生态环境恶化，自然物种减少。同时，洞庭湖区现有钉螺面积260多万亩，约占全国的一半。
（3）泥沙淤积严重，湿地面积萎缩。洞庭湖作为我国唯一的洪道型湖泊，接纳四水，吞吐长江，湖面面积一度超过6000平方公里，由于泥沙淤积和围垦， 1949年减少到4350平方公里， 1995年只剩下2625平方公里，湖区湿地面积不断萎缩。
3、洞庭湖流域水资源管理存在的主要问题
（1）缺乏统一的流域综合管理机构。目前洞庭湖流域水资源分地区、分部门的分散管理体制，虽然在分权与制衡中起到了一定效果，但由于权属管理部门与开发利用部门、地方政府与主管部门之间相互关系职责不清，造成了事实上的“多龙管水”又“群龙无首”的局面，水资源的保护、水污染的防治、水土保持以及防洪减灾、城乡供水、水量和水质的管理等流域水资源统一管理的有机整体被人为分割。地方政府为追求地方经济发展，采用竞争性开发、掠夺式利用，使水资源浪费、污染严重，并引发许多生态和环境问题；水利、环保、林业、国土资源、建设、交通、市政、规划、农业、卫生、旅游等部门均与水有关，但各部门往往只从局部利益出发考虑问题，难以对水资源实施统一管理和优化配置。
（2）缺乏统一的流域水资源综合管理规划。传统的规划往往都是从工程的角度编制的专业规划，单部门编制、单目标利用，难以适应流域内人口、经济、社会的发展和需求，整体协调资源利用与资源承载力的矛盾，平衡经济发展与生态系统保护之间的目标，以及实现各目标的一整套措施，导致水资源利用效率下降。
（3）缺乏统一高效的流域水资源管理和监督机制。虽然水资源归国家所有，但具体到流域，实际上由地方政府或行业部门行使所有权，享有水资源的使用权、收益权。一方面不可避免地造成国家水资源所有权的虚置，对水资源管理监督的弱化；另一方面，我国当前对水资源管理的法律体系大部分都是部门法，缺乏横向沟通和联系，法律之间存在冲突和矛盾，增加了执法的难度；同时，在我国，水资源历来被作为典型的公共产品或者说公共资源来对待，从水资源的的分配到最终用水者的消费价格都是由政府确定的。忽视了水资源的商品性，抑制了公众参与水资源管理、保护和监督的积极性。洞庭湖也面临同样的问题。
（4）缺乏公平的利益协调机制。洞庭湖作为长江流域的一个特殊区域，承担了长江中游160亿m 的蓄洪任务，蓄滞洪区的经济利益和发展权利均受到损害，相应的利益损失却得不到补偿，也在一定程度上妨碍了水资源的科学调度和管理。
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此外，资金投入不足等也是洞庭湖流域水资源管理中比较突出的问题。
三、洞庭湖流域水资源综合管理构想
流域综合管理是当前国际通行的水资源管理模式，但具体到洞庭湖，在借鉴国内外先进经验的同时，应考虑洞庭湖流域水源特点、管理现状，因地制宜。
1、洞庭湖流域综合管理的内涵及边界
洞庭湖流域综合管理就是以维护洞庭湖健康生态环境为主导，以水资源管理为核心，统筹社会、经济、环境和生产、生活、生态用水等各方面的关系，加强对洞庭湖水土资源的规划、开发利用和保护，建立和完善洞庭湖流域良好的防洪抗旱减灾体系、资源管理体系和生态环境保护体系，促进人水和谐，维持社会、经济和环境的可持续发展。
洞庭湖流域综合管理的对象不仅包括洞庭湖水资源供给与防蓄洪工程建设、河道管理，同时还涉及洞庭湖湿地保护、土地利用、污染防治、环境保护等一切涉水事务的统一管理。
洞庭湖流域综合管理应以体制为基础、制度做保障，完善实现综合管理目标的科学方法和有力措施，协调利益相关方的矛盾冲突，规范利益群体的各项活动，确保流域防洪安全、水资源安全和生态环境安全。
除了权限边界，洞庭湖流域综合管理的地理边界理论上应与水文地貌一致，近期可考虑以洞庭湖中心并向上追溯到长江四口（因调玄口已堵，长江来水一般说为三口）全流域，四水尾闾株洲、桃江、桃源、石门城区，新墙河岳阳县城区，汨罗江汨罗市区。
2、洞庭湖流域综合管理的体制框架
我国集权与分权相结合的行政管理体系，决定了“流域管理与行政区域管理相结合”的水管理体制。妥善处理流域整体与区域局部、流域综合与行业部门的关系是洞庭湖流域综合管理效果的关键。
（1）一体化管理。组建湖南省洞庭湖流域综合管理局，负责洞庭湖水资源、水环境的管理（包括地表水和地下水、水污染防治等）；负责编制洞庭湖综合利用总体规划，监督规划执行情况；负责审查流域专业规划；负责编制流域防洪抗旱调度方案；负责流域控制性水工程的建设管理；负责河道管理（包括采砂管理及洲滩利用等）；负责流域水土保持管理，包括湿地保护等；负责水利国有资产的运营和监督管理等；负责流域流域水资源执法性及立法补充。
（2）多中心决策：在编制洞庭湖流域总体规划，进行水资源管理重大决策时，吸收代表不同利益，包括不同行政区域、不同行业部门的多种主体参与决策过程，维护流域公共利益以及各区域间、各部门间利益的相对公平。
（3）鼓励公众参与：建立公众参与机制，加强对洞庭湖流域水资源、水环境管理的监督、保护，维护弱势群体正当利益，促进社会公平。
在此模式下，按照局部利益服从整体利益、部门服从全局利益的原则，洞庭湖流域综合
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管理应包含两个基本前提：行政区域管理应服从流域整体管理；行业部门管理服从流域综合管理。
3、洞庭湖流域综合管理的制度框架
（1）强化流域综合管理法律地位。由于现有法律制度涉及流域管理内容不全面，并横向缺乏协调，建议颁布《洞庭湖流域综合管理条例》，明确洞庭湖流域综合管理局的法律地位、管理职责、行政职责和其他权利义务，理顺与行业部门、地方行政区域的关系，维护洞庭湖流域综合管理局主体的权威性。洞庭湖流域综合管理局的主要权利包括:规划计划权，行政审批、处罚权，监督、检查权，水事纠纷调解处理权等。
（2）规范水行政许可管理。洞庭湖流域综合管理局负责在长江流域水资源综合利用框架下、许可和审批洞庭湖流域水资源的开发和利用。区域地方政府涉水部门和其他用水户向流域综合管理机构申请水权，根据流域机构许可，负责本地区水资源的开发利用工作，服务本地区经济社会的发展。同时应改变当前取水许可和排污许可、采砂许可等分离发放的制度，由流域综合管理机构统一发放，以利于流域水资源和水环境的统一管理。
（3）完善水环境监督、评价机制。水污染往往与地方政府追求区域利益有重大关系。要搞好水质保护和污染治理工作，首先应加强洞庭湖水域水环境监测，并定期向社会公报；其次建立群众举报制度，加强社会监督；更重要的是实施领导干部水环境保护绩效责任制，将水环境和水生态状况纳入地方党政主要领导政绩考核内容中。
（4）建立合理的利益补偿机制。中央应加大对蓄滞洪区的财政转移支付力度、公共设施建设力度、扶贫开发力度，以缩小蓄滞洪区与受益区的贫富差距，化解区域矛盾，促进可持续发展。利益补偿不仅要对蓄洪承受的直接经济损失进行补偿，还要对因此丧失的发展机遇给予补偿。
（5）建立流域综合管理长效投入机制。洞庭湖流域综合管理涉及防洪、抗旱、防污、环境生态保护等多方面，除中央和各级政府应加强财政预算投入外，还应采取更多的采取经济办法，运用各种市场手段，如合理的水价、水使用权交易、水资源费征收及使用补偿机制等，动员和引导社会资金的投入，以建立多渠道、多元化的投融资机制，为流域综合管理提供有力的投资保障。 [6][6]
四、结语
洞庭湖流域水资源管理目前存在的主要问题是缺乏统一的流域综合管理机构、缺乏统一的流域水资源综合管理规划、缺乏统一高效的流域水资源管理和监督机制和公平的利益协调机制。建立洞庭湖流域水资源综合管理体系，需要从三个方面进行：
（1）明确洞庭湖流域综合管理的内涵及边界，包括权利边界和地理边界。
（2）建立洞庭湖流域综合管理的体制框架，按照局部利益服从整体利益、部门服从全局利益的原则，实行一体化管理，组建湖南省洞庭湖流域综合管理局，负责洞庭湖水资源、
水环境的管理（包括地表水和地下水、水污染防治等）和多中心决策，并鼓励公众参与。
（3）建立洞庭湖流域综合管理的制度框架。包括强化流域综合管理法律地位，规范水行政许可管理，完善水环境监督、评价机制，建立法定的利益补偿机制；建立流域综合管理长效投入机制等
参考文献：
[1] 李启家, 姚似锦. 流域管理体制的构建与运行[J].环境保护，2002，10：8-9
[2] 胡庆和, 胡军华. 水资源管理模式发展趋势探析[J].人民长江，2007年1月第38卷第1期：68
[3] 曾维华. 流域水资源冲突管理研究[J].上海环境科学，2002年第21卷第10期：600-602
[4] 陈西庆，陈进. 长江流域的水资源配置与水资源综合管理[J].长江流域资源与环境，2005年3月第14卷第2期:165.
[5] 何大伟, 陈静生. 一体化与多中心:黄河流域水管理模式初探[J]. 中国人口·资源与环境,2004年第4期:16-19
[6]刘毅, 董藩. 中国水资源管理的突出问题与对策[J]. 中南民族人学学报〔人文社会科学版)[J], 2005年第25卷第l 期:112-117
Thought on Integrated Water Resources Management in Dongting Lake
Yu Yuan Jun1 2 Zeng Tao2
（1 HeHai University,NanJing，Jiangsu 210098; 2 Hunan Dongting Lake
water resources management bureau, Changsha, Hunan 410007）
Abstract: water resources management is faced with many urgent problems in Dongting Lake, such as, frequent flood and waterlog, seasonal shortage of water resources, serious contamination of water body and destruction of water ecological environment. It needs to be resolved immediately how to integrated manage water resources that elements and functions are integrated. In this paper, the features, current status and some main management problems of Dongting Lake water resource are analyzed firstly, then based on the international advanced management experiences,
connotation and boundary of Dongting Lake water resource comprehensive management are given, lastly how to establish the management system and institution arrangement is put forward.
Keywords: water resources; integrated management; river basin; Dongting Lake;