【摘要】 中华人民共和国分别对香港和澳门恢复行使主权后，依据中英联合声明，中葡联合声明中我国对特区的基本方针政策，两特别行政区设立行政长官。就特别行政区地位来说，直辖于中央人民政府，属地方一级政权，在性质上和程度上都不同于我国一般行政区域和民族自治地方，因而特别行政区行政长官的地位特殊。按照基本法的规定，行政长官具有两重法律身份：特别行政区的首长和政府的首长。其任职方式和资格要求同样具有特殊性。
【关键词】 法律地位；首长；特殊性；双重；职权
自从我国对香港和澳门恢复行使主权，将历史的侵略残骸清除出中国领土，无论代表公权力的政府还是基层民众的呼声，都反映了对此两个特别行政区的高度关注。政治体制是“前无古人”历史创举，港人治港，澳人治澳，高度自治下政府首长的法律地位更是我国自治实践中的大胆尝试。
1 就特别行政区地位来说，直辖于中央人民政府，属地方一级政权
但是特区享有的高度自治权，又使得它在性质上和程度上都不同于我国一般行政区域和民族自治地方：宪法规定的人民代表大会制度不适用于特别行政区，特区与中央的关系是“一国两制”下特殊关系，因而决定了行政长官地位的特殊性。按照两个基本法的规定，特别行政区行政长官具有双重法律地位：特别行政区的首长和政府的首长。
作为特别行政区的首长，是最高地方行政长官，承担领导政府的基本职责，对中央人民政府负责，对特区政府负责；在行政与立法关系上，对特区立法会负责。从这个意义上说，行政长官有必要居于崇高地位。作为政府首长，权力及于最高地方长官，是本地方行政区域全权代表，负责特区高度自治的实现。所以权力包括三个方面：除了行政，对立法有一定影响，对司法也有相关任免权。而一般区域首长只负责本辖区政府的行政管理，由本级权力机关产生，受其监督并对其负责，但不具备任免法官的权力。
这种双重身份的法律规定与香港、澳门特殊的历史渊源是分不开的，同时实践上具有充分的现实可行性。第一，行政长官受到立法会的制衡、行政会议的决策监督，而不是集中全部大权于一身，这种制约有效防止大权独揽现象的出现。同时，分管工作的政务司的协助，有利于提高行政工作效率，适应特区经济的发展。现在的香港、澳门总督是特区主权机关除法院外在当地的代表，立法职能由总督及立法会行使，当有需要时，总督有权依法临时限制或临时中止宪法的权利、自由及保障。第二，与特区的实际情况相符。总督原本是集行政、立法、及一定的司法权和军权于一身，各政务司只是辅助总督。如果行政长官只有分散的行政权或者没有实际权力，特区就易出现各自为政或松散状态。但若另立政府首长，又会产生权力分散、互不协调或一人无权、形同虚设的情况。所以说，行政长官的双重身份而有立法会的制约，改变了过去的权力过度集中，而又避免各自为政、政出多门的状态。
2 这种法律地位的确定不仅仅体现在直接规定上，“基本法”草案征求意见稿对行政长官的产生方式的列举，足以窥见对此职的重视
针对不同方案的差异性，政治体制专题小组耐心协调，主要是以选举团为代表的产生方式和以立法机关提名并经全特区选民产生方式间协调。其始终围绕的一个原则就是“一个国家，两种制度”的方针、有利于特区的稳定和繁荣、兼顾各阶层的利益。最终体现在文字上就是：“在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命”，以期达到“一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选”的目标。实施了这个规定，才意味着民主的真正开始。末代港督彭定康在其撤离香港之前口口声声称特区行政长官是他的“继承人”,这是十分荒谬的。
这种提名方式特殊性体现了高度自治的精神，由中央人民政府任命，则体现了“一国”的主权和统一。特区在选举或协商行政长官人选时，事先与中央人民政府进行联系，慎重地进行大量的工作和充分准备。由各界人士组成的“选举委员会”，可以保证在提名程序上更留余地，具有充分合理性。但是提名仅仅是产生人选，特区并不能自行确定。中央人民政府在任命行政长官时，必然考虑程序合法性与特区各界人士的意愿，而不会轻易不予任命。两者互相配合，互相衔接，产生和任命问题的复杂性及分岐性得到妥善解决。
3 基于特区行政长官享有较大的权力、负有重大的责任、对特别行政区各方面和各阶层都有重要影响，法律对其资格要求明显高于一般行政首长
现在香港永久性居民有选举权的年龄是21岁，为什么行政长官当选年龄却要满40周岁？而不是小于或略大于呢？一方面，行政长官地位重要、影响较大、任务繁重，需要丰富的工作经验和能力，年龄太小一般难以胜任；另一方面，我国国家主席的当选年龄是45周岁，行政长官肯定不能和国家主席一样大。所以，40岁就是比较合适的年龄了。
另外，香港和澳门是开放性的沿海都市，永久性居民的情况比较复杂，内地经常有人定居。如果居住时间短，会有不少人从内地移居时间不是很长就具备作为行政长官候选人的资格，违背了立职的初衷，所以二十年的居住期限是可以的。依据联合声明附件一的规定，担任某些主要官职，即与原“政务司”级别官员和律政部门主要负责人只能由特区永久性居民中的中国公民担任，这是国家主权的具体体现。行政长官地位高于司级官员，外籍人士当然没有资格担任此职。
4 行政长官在参与选举时必备的资格只是前提，基本法对他就职时和任期内同样提出严格要求
如，就职时依法宣誓；拥护“基本法”，效忠特别行政区；廉洁奉公、尽忠职守；在一定情况下必须辞职等。作为西方国家的曾经殖民地，特区毕竟从文化上适当参考或吸收了它们的某些惯例。沿袭西方国家的宣誓效忠制度，也是一种法律形式和监督，违背誓词就是违法，对于行政长官可以起到有效的督促作用。一个好的公务人员应当秉公、依法办事，为官清廉，节约开支，行政长官更应清正廉明，带领整个行政机关奉公守法。基本法还规定行政长官因严重疾病或其他原因无力履行职务时必须辞职，这是考虑特殊情况发生时的应对措施。假使行政长官个人原因不能完成法定职责甚至使政府陷入无人管理的状态，特别行政区的一切工作就不能正常进行，必然影响行政效率。法律对辞职的强制性规定，是有预见和补救功能的。
综上，基于对特别行政区基本法及相关附件的理解，分别从行政长官的法律地位，产生方式，当选资格和任职要求作了粗浅的评述。之所以选择这个题目，是受到今天是香港回归十周年举国欢庆气氛的影响和对宪法基本制度的偏爱。从董建华的初任成效到曾荫权的施政纲要，再到何厚铧的政绩举措，我们不得不赞扬“一国两制”的正确决策，感谢港澳民众的爱国情结。对于这样特殊体制下的特殊职位，我国政府无论从理论还是实践都在做着大胆的尝试，努力使其符合国情，顺应民意，又赋予了尽可能的改进空间。行政长官，不能说是优于一般行政区域首长，却是吸收他们的职权外被赋予更多的义务。这种特殊的法律地位，是在特别行政区才会有的实施可能，如果只从地位高低上去评论，就失去意义。所以，我们应该摘下有色眼镜客观分析国情，合理比较差异，冷静地审视它的实施，满怀希望地祝愿行政长官在特别行政区有效承担应有之责。
参考文献
[1] 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》 （1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过）
[2] 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》 （1993年3月31日第八届全国人民代表大会第一次会议通过）
[3] 肖蔚云 《论香港基本法》 北京大学出版社
[4] 肖蔚云 《论澳门基本法》 北京大学出版社
[5] 王圣诵《中国自治法研究》中国法制出版社
[6] 田恒国《“一国两制”的法律化实践》中共中央党校出版社
[7] 徐静琳《演进中的香港法》上海大学出版社
收稿日期：2008-3-01