关于未达起征点纳税人税收管理的思考
贵州省铜仁地区地方税务局
作者：朱 豪 高枝标
即将在我区地税系统上线运行的09版MIS系统实施并准备数据之中，在各县市区局不同程度遇上许多具体业务难题。其中，不达增值税、营业税起征点的纳税人税收管理，就是一个突出问题。面对这些新问题，如何在法律法规和税收政策范围内，实施好、解决好、操作好这类问题，确实是我们地税机关和地税干部一个新课题。对此，笔者在对全区各县市区局调研基础上，提出一些思考，以期抛砖引玉。
一、未达起征点纳税人税收管理的难点所在
1、征免税界定难。从国家实施增值税、营业税起征点提高后，征免界线的认定，理所当然成为纳税人关心的“热点”问题。因为这关系到纳税人的切身利益，关系到国家税收政策的贯彻执行，关系到公平税负。因此，作为实施并操作的地税部门必须高度重视。
在对各县市区局调研和反映的问题中，笔者感到，尽管国家有明确的未达起征点规定，但是，在具体操作中确实很难界定，特别是营业收入界于起征点上下幅度不大的纳税人，地税机关无法准确界定纳税人收入是否达到起征点的界线。比如：在各地服
务业行业中，同一个地域、相同的面积、相同的铺面的纳税人，有的会经营，善于管理，可能每月超过3000元营业额，按规定达到起征点，每月要征税150元，而另一个纳税人，不会经营，生意差，每月只有2000多元的营业额，按规定是达不到起征点的，可以免税。显然，征与免之业户，极易带来心理不平衡，产生矛盾，乃至于带来达起征点的纳税人干脆逾期缴纳或不缴纳，或想方使达到起征点的收入变化为起征点以下的收入，逃避纳税。
2、税务登记难。从各县市区反映情况中，可以看出，当前，我区免征户大多数是没有门店或简易铺面、一部分无固定经营场所的流动经营户或农村乡镇街道工商业户，这些户流动性大、季节性强，很不稳定，经常“三天打鱼，二天晒网”，管理十分困难。主要表现在：一是免税户税法观念淡薄。部分免税户认为办了证就得交税，存在抵触情绪，总是找种种借口推诿，不办证。二是“关系户”未办证。有的虽然有门店，达到了起征点，因人为因素，不是政府部门的家属，就是执法部门或有权有势的“关系户”成了特殊的“黑户”。三是政府招商引资重点保护的综合或专业市场，个体户借口长期不办证，逃避税收管理。四是假停业逃避办证。不少纳税人仍然存在相互观望和侥幸逃避的心理，不经批准，擅自营业，一旦追究，则停业逃避，风声过后，又重新开业，有的只办营业执照，而不申办税务登记，即使地税机关上门催办，也故意拖延，逃避税收管理。
3、发票管理难。无论是起征点以上的纳税人，还是起征点以下的免税户，根据《税收征管法》的规定，税务机关都应当给其提供发票。但起征点提高后，部分业户的发票使用管理意识更加淡薄，使得税务机关发票管理工作更加雪上加霜。表现为：一是少开或不开发票。一部分接近起征点的个体户尽量少开或不开或延缓开票。二是免征户发票用量少，周期长，监管难。有的免征户一年只购一本发票，有的甚至几年购一本发票，通过验旧购新监管困难很大。三是流动性大，发票存根回收难。有的经常“打游击”，开业、停业“家常便饭”。有的为了购发票才办一个登记证，购到发票时就玩“失踪”，发票存根无法收回。四是虚开、代开发票。有的为了拉生意，代开发票或转借、“大头小尾”虚开发票现象严重。有的则是化整为零，让已达起征点的纳税户代开发票；同时，不少已达起征点的纳税户为了少交税不开票或让他人代开票。
4、税收监管难。由于免征户是特殊的群体，其生产经营情况、开业、停业情况的监管很困难：一是化整为零，一证多点。少数业户以不同的名字办理营业执照、税务登记证件，一户多证，一证多点，将门店一分为二，人为造成达不到起征点，逃避纳税；二是前店后厂，掩人耳目。有的只在街面上租一个小门面，摆几个样品，从表面上看没有什么产品，收入小，达不到起征点，不被地税人员重视。其实，所办工厂或批发仓库在其它不起眼的地方，特别是家俱厂或批发店逃税现象较为严重，其次，还有发廊、
早餐点等，表面上看没有什么商品，达不到起征点，其实都在暗地里经营其他类，税务人员很难监管。三是营私舞弊，弄虚作假。少数业户利用起征点这一优惠政策，拉拢地税人员为自己缩小经营收入额，以达免税的目的，逃避纳税。
5、税负调整难。按照《征管法》实施细则，地税机关对定额的核定只能采用规定的方法进行和按征管流程进行定额评定。从各县市区局调研中，可以看出，大部分税务机关采用的方法为实地调查和成本加费用加利润进行评定定额。在此情况下，实地调查，针对性特强，被调查的纳税人对其销售、成本、费用、利润或隐或虚现象客观存在，甚至少数业主在地税人员对其核实计税依据时，常常设臵种种障碍。有的免税户经营情况虽然发生了变化，达到了起征点，按规定应该调整为征税户，但是，由于税收依据无法准确核实，在税收管理中时常发生纠纷，征纳双方以及个体户相互之间矛盾变得更加尖锐，再加上少数营业额高于起征点的个体户钻政策的空子，采取化整为零的做法逃避税收。如将月营业额3000元的店，一分为二；合伙经营的单立门户，变单个纳税主体为多个不达起征点的个体。国家税收在无形中流失，而地税机关受诸多客观条件限制，很难及时发现问题，准确对其进行核定或调整。
6、国、地税定额评定协作难。主要表现在增值税起征点的核定上，由于地方税收中城建税、教育费附加，个人所得税都与增、营两税的核定有密切的联系，国、地税机关对纳税人定额核
定、起征点认识，难免存在分歧。
二、未达起征点纳税人税收管理难，事出有因
从对各县市区局调研和反映的问题中，我们将未达起征点纳税人税收管理难，归纳为以下几个方面原因和因素。
一是税务管理人员工作责任性不强。对免征户的税收虽然可以免，但是，税收管理却是不能免的。有的税务管理员有畏难情绪，认为那些免税户本来就不交税，管不管无所谓，加之，人难找，工作难度大，管不管没有关系，多一事不如少一事，认为未达到起征点不征税，不需税务管理，减轻了工作量，减轻了工作压力，该登记的也不登记了，该按期申报的也不按期申报了，该巡查的也不巡查了，将起征点以下业户打入“冷宫”，不管不问。有的怕登记后影响征管质量，在考核时扣分，扣奖金，放松对免税户的监督管理。
二是现有定税评税手段滞后的影响。在个体工商户是否达到起征点问题上，地税机关缺乏一套科学、精细定税评税手段，加之，在纳税人自报、税务机关实地调查、获取涉税信息资料等方面，工作力度不深，审核把关不严，信息利用不充分，导致地税人员主观判断起着很大作用，使得一些行业产生大量的未达起征点户，如2009年3月对铜仁城区个体工商业户税负水平的调查中，地、市两级税务机关服务行业未达起征点核定户占总户数的40%。当然，由于地税一线人少，征管的范围面广户多，工作量很大，在一定的时间、一定的范围内，要将大量的个体户起征点
一一核实清楚，确实是一个比较困难的事情。
三是在实际操作过程中，出现定“人情税”、“关系税”的现象，有的经营户门店的房租每月都有2000多元，还有其它支出，可以推算其营业额是多少？如此大户也办成了免征户，造成执法不公，引起上访，影响和谐诚信治税。
四是起征点提高后，地税人员的管票意识相对淡化，特别是对起征点以下的业户使用发票，由于达不到起征点、不征税，税务人员责任淡化、管理过少、很少检查，使发票管理工作相对削弱，直接影响了发票管理工作的开展。
五是对违章处罚的力度不够。对免税户本来就是弱势群体，部分税务管理员怀同情心，对其不履行法定义务的行为，大多是上门催催，很少依法下达文书，进行处罚，形成了恶性循环。
六是部分税源管理单位绩效考核制度形同虚设。可以说，没有纪律约束，没有绩效考核，行政效能监察缺位，必然会带来该做的工作没人做，做事的人不认真做，责任淡化现象继续蔓延。
三、管好未达起征点纳税人之措施与对策
1、严格税务登记管理。税务登记既属于征管工作的常规性工作，更是征管工作的基础。依照《税收征管法》和《税务登记管理办法》的规定，起征点以下业户，同样要办理税务登记、纳税申报、发票领购、税收咨询、税款核定等项工作，并建立未达起征点户的台帐，随时掌握免征户的登记情况，建立户籍管理制度，对业户建立户籍档案，临界点上下的业户都要建立档案，做
到户户有档案、档案完整齐全，要求全部上综合征管软件系统实行电脑管理，同时，加强与国家税务局、工商部门等有关部门的联系，进行数据比对，及时沟通相关信息，掌握好各责任区管理台帐，将从工商登记交换来的本月应办税务登记信息，划分到每一个责任区管理员，对达不到起征点的个体户专门登记造册，建立征管台帐，登录纳税人名称、地址、核定定额等详细信息，加强源头控管，堵塞征管漏洞。
2、实行动态管理办法。一是对未过起征点的纳税人在申报上推行按季、半年或年申报制，一年或一季申报一次。二是对临界线之间的纳税人可推行“淡旺季征收”办法，旺季达到起征点征收，淡季达不到起征点可免税，一年可确定几个月为淡季，几个月为旺季。如一年确定10个月为旺季，征收2000元税款，按6个月征收就是1200元税款，其余几个月达不到起征点的办理免税手续，这样，缩减了临界点纳税人之间的税负差距，就可避免临界点之间的纳税人一个全交税，一个全免税的矛盾。各县市区局可根据情况制定统一标准，避免临界点之间的税负不公，同时又加强了免税户的管理，合理也合法。
3、加强户籍巡查力度。对未达起征点户定期开展巡查，尤其是要加大对临近起征点业户的巡查力度，及时掌握其生产、经营变化情况，要每月对业户巡查二次，并采取行之有效地方式，核实临界点业户的经营收入，逐月确定其经营收入，对达到起征点以上的业户，及时转入起征点以上业户管理，迅速恢复征税，
并对巡查的情况及时记录在案，以备查阅检查；对月度实际经营额超过起征点的未达起征点户，税收管理员应该依照法律、法规规定向纳税人下达《限期缴纳税款通知书》，实行定期定额方式缴纳税款的未达起征点户，如其实际经营额连续一定期限超过起征点的，税收管理员应将情况反馈地税征收管理机构，下达《核定税款通知书》，敦促其依法纳税。
4、增强公开办税的透明度。一是大力实施规范定税制度，变人管为制度管。分行业、分地段确定一个不同的科学的定税系数或指标，由税收管理员到纳税人经营地实地采集数据，由税源管理机关或征管股根据管理员采集数据和纳税人经营地段的系数或指标，统一形成定税数据，经公示后没有异议，报经领导集体审议批准通知纳税人，这样，采集数据的不定税，定税的不采集数据，各职能部门相互监督制约，避免了税负不公和“关系税”“人情税”。二是实行“开门评税”和“集体定税”公告制。充分利用社会力量，加强定额的民主评议。要在行业之中评先出信誉较好，有守法意识的纳税人作为定额评定代表，让他们掌握熟悉定额评定的方法和程序，参与到定额评定当中来，减少定额评定当中征纳关系中的矛盾。认定的未达起征点户应进行公布，以接受纳税人和社会各界的监督。未达起征点户的认定，首先由达不到起征点的纳税人填写《未达到起征点纳税人申请审批表》，税务人员汇总后在公示栏进行公示， 看是否达到免征条件，避免“暗箱操作”，避免由税务管理员说了算。通过纳税人、群
众代表、税务人员三方面结合起来，按评议结果来定，改变过去税务管理员“一言堂”，增加工作透明度。
5、严格普通发票管理。一是推广定额票的使用面，严格实行以票控税，对领购普通发票每月审查一次，根据检查情况，及时调整定额。二是限量供应。对未达起征点户生产、经营所需的发票数量实行有效控制，并制定未达起征点户发票开具、保管和缴销等管理办法。对未达起征点户开具的发票要指派专人逐一审核，大笔营业额要实地核实，缴销的发票分纳税人进行登记，以便备查。未达起征点户如果当月发票开具金额达到起征点的，税务机关应按其发票开具金额进行征税。三是严格检查。定期组织人员对未达起征点户发票领、用、存情况进行检查，对为其他纳税人代开发票或转借、倒卖发票的行为，严肃处理，决不姑息迁就，维护正常的税收秩序。地局即将实施《铜仁地区地方税务局服务、娱乐业定额发票管理办法》，正是此背景下推行的一个相关措施。
6、加强内部考核管理。首先要建立健全了各项工作制度，如《税收管理员制度》、《免征户管理办法》、《岗位目标责任考核办法》《岗位责任追究制度》等一系列配套制度，对工作进行量化、细化、对工作不负责任、玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假，故意多核或少核应税税收入等行为，视其数额大小，情节轻重，分别给予行政处理和纪律处分，情节严重，构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。同时，要强化监督考核，采取月份考核与
年度考核相结合，对不按规定程序进行定额核定、公开，造成税款流失的，严格追究执法过错责任。将考核结果与单位领导人和个人的工资、奖金挂钩，奖优罚劣，增强税务人员的工作事业心和责任心。
7、加大查处力度。对未按规定办理税务登记、未按规定时间缴销旧版普通发票或弄虚作假的免征户，严格依法进行查处。同时，加大力度对免征户进行清理，特别是发厩、餐饮、歌舞等服务业、娱乐业免征户要进行专项检查清理，达到起征点的要恢复征税，有偷逃税行为的要加大处罚力度。
二○一○年元月十三日