中共郑州市委党校学报２００７年第３期（总第８７期）
Ｊｏｕｒｎａｌ
ｏｆｔｈｅＰａｒｔｙＳｃｈｏｏｌｏｆＣＰＣＺｈｅｎｇｚｈｏｕＭｕｎｉｃｉｐａｌＣｏｍｍｉｔｔｅｅ
Ｎｏ．３，２００７（Ｓｕｍ，８７）
探索与争鸣
试论《监督法》颁布的现实意义与人大
监督制度的进一步完善
张一鸣
（中共上海市委党校研究生部，上海２００２３３）
摘要：《监督法》的出台对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，加强和改进监督工作，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法治建设具有重大的意义，但同时也要看到我国目前人大监督的现状与问题。《监督法》的出台虽然在一定程度上弥补了监督法制化的空缺，但其自身仍然有不少的问题及不足之处，需要继续完善。
关键词：监督法；人大监督；监督制度
中图分类号：Ｄ９２０．４
文献标识码：Ａ
文章编号：１６７１—６７０１（２００７）０３—０１０４—０４
政强制等，损害老百姓利益，同时伤害法治的发展。为此，《监督法》以“规范性文件的备案审查”专章对《立法法》作了一个衔接性规定，明确授权“县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当决议、决定，有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令”。这将有助于强化各级权力机关的审查职责，促使其及时清理、过滤掉不合时宜或违法的规范性文件，从源头上保障法治的纯洁和统一。
３．突出监督形式——主要是听取和审议“一府两院”专项工作报告。这种形式是全面的、基本的监督，有以下优点：一是紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众的切身利益、社会普遍关注的问题，如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿或者告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等，开展对“一府两院”的专项工作评议。这些问题，常委会组成人员也都比较熟悉，能提出不少中肯的意见和建议，评议有深度，可以增强人大监督工作的针对性和实效性。二是评议专项工作，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对他们的监督，这就把对工作的监督和对人的监督结合了起来。三是将常委会组成人员的评议意见转送主管干部的部门，有助于对干部的了解，可以作为有关部门评价、使用干部的依据。
４．突出监督内容——直接反映人大代表和人民群众普遍要求解决的问题。《监督法》规定，常委会确定听取和审议“一府两院”的专项工作报告，可以通过六大途径：本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题；本级人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题；本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；本级人大专
一、《监督法》的颁布促进了人大监督机制的完善真正的法治离不开监督。现代意义上的法治犹如硬币的两面：一面是法律的运行，包括立法、执法、守法、司法等；另一面就是对法律运行过程的监督，它是法治健康生长的保障。透过新颁布的《监督法》文本，我们不难发现其在内容设计上，注重发挥对法治的保障功能，显现出监督对于国家法治建设的非凡意义。
１．“执法检查”机制。执法检查是人大把工作监督和法律监督结合起来的一种监督形式，它就像法律运行的“听诊器”，既能查出“一府两院”在法律执行过程中存在的问题并及时进行会诊，从而促进依法行政、公正司法；又能检测出法律、法规自身存在的缺陷，以利于法律、法规的及时修改和完善。近年来，各级人大常委会在教育、环保、税收、食品卫生、统计等领域开展了卓有成效的执法检查，但总体上仍然存在随意性大、程序不统一、方法不规范等问题。为此，《监督法》专章规定“法律法规实施情况的检查”，各级人大常委会“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查”，并进一步规范了法律检查的权限、程序及反馈方式等，从而有助于法律检查的制度化、规范化发展，促进法律运作效果和法律自身质量的提升。
２．“备案审查”机制。法规制度的备案审查，是拦截“恶法”、促进法治统一的重要手段。在现实生活中，用来调整社会关系的规范更多是规章以下的各种规范性文件，对于这些大量不属于“法”的范畴的行为规范，往往因为审查虚置而出现违法乱治现象。比如一些地方越权或违法发布决议、命令，擅自设立审批、收费、罚款、处罚、行
收稿日期：２００７—０１—０８
作者简介：张一鸣（１９８４一），男，安徽巢湖人，中共上海市委党校研究生部硕士研究生。
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张一鸣：试论《监督法》颁布的现实意义与人大监督制度的进一步完善探索与争鸣
门委员会、常委会工作机构调查研究中发现的突出问题；人民来信来访集中反映的问题；社会普遍关注的其他问题。常委会每年听取和审议专项工作报告前，将年度计划向社会公布，并将各方面的意见加以汇总整理，交由“一府两院”研究并在专项报告中作出回应，以使人民群众普遍关心的问题能够得到充分反映和切实解决。
５．突出监督效果——注重针对性和实效性。《监督
法》规定，人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级政府、法院、检察院的专项工作报告，开展执法检查。对决算草案和预算执行情况报告，重点审查预算收支平衡等情况。常委会组成人员对专项工作报告、计划执行情况报告、预算执行情况报告、执法检查报告等的审议意见和执法检查报告，分送“一府两院”研究处理。常委会认为必要，可以对专项工作报告、审计工作报告作出决议。“一府两院”应当将对审议意见的研究处理情况或者执行决议的情况，向常委会提出报告。如必要，可对同一专项工作反复多次地听取和审议“一府两院”的报告，组织跟踪执法检查。对规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定，监督法作了规范化、程序化的规定，使之更具有可操作性，更易于收到实效。
值得一提的是，《监督法》还对“两高”司法解释的备案程序作了具体的规定，“最高人民法院和最高人民检察院作出的具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案”。这将有助于避免司法解释与法律相抵触的情况出现，并有效协调“两高”之间司法解释活动，避免司法解释之间的冲突。
二、《监督法》的问题与不足
１．关于人大监督与司法独立的关系问题。在国家的各项权力中，终极性的权力应该是什么？从国外的情况来看，司法权作为终极性的权力越来越被认可，不仅美国这样典型的三权分立国家是如此，欧洲大陆的许多国家也大多建立了宪法法院作为纠纷的最终裁决者。从《监督法》来看，我国采用的仍然是“议会至上”的模式，实行这种体制的国家现在已经不太多见。二战后对民主的反思使人们普遍认识到民主并不一定能有效地保障自由，有时候还可能侵犯自由，因而需要加强法制，引入司法的理性以制约民主的偏激。
２．关于对最高权力机关的监督。我国目前的监督体制不是环行监督，而是单向监督，这就必然有一个最高机关不受其他机关的监督，如果这个机关滥用职权怎么办？草案只是规定了全国各级人大常委会对其他国家机关的监督，但是缺少监督全国人大常委会的条文。从理论上说全国人大和人民应当是监督人大常委会的主体，但需要相应的制度和程序作保障。我们是否应当再制定一部《监督人大常委会法》专门规定人大和人民监督人大常委会的相关步骤？同时，监督与透明是密不可分的，在人民对人大进行监督的问题上应引入新闻监督和社会监督，将人大常委会的工作情况公开，给人民监督人大提供一个窗口，使人民的知情权、了解权落到实处。
３．关于监督的目的。草案第ｌ条是目的性条款，这
一条将监督主体定位为“全国各级人民代表大会常务委员会”。作为监督者，他们行使监督权的界限是什么？与被监督者之间怎样保持一种平衡？如怎样防止对司法独立的侵犯？这些内容是否在此条中也应提及？《监督法》不能只从人大的角度考虑问题（否则就有新的部门保护主义之嫌），而应该有宏观视野，从国家权力机关分工与制约的角度制定和规范权力格局。
４．关于监督的范围。国外的宪法法院可以对党进行监督，我们是否加以借鉴，将对党的监督也纳入监督的范围。这些年党内的腐败问题很严重，这与监督不力有很大关系。我们不能老像过去那样太寄希望于群众监督，那样很容易搞成群众运动，也不能对思想教育之类的措施寄予过高期望，还是法制监督比较好。
５．应包括对中央军委的监督。最高权力机关对中央军委的监督是有宪法依据的。《宪法》第６２条第６款规定全国人大有权选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选。第６３条第３款规定，全国人大有权罢免中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员。第９４条规定中央军事委员会主席对全国人大及其常委会负责。最高权力机关对中央军委成员有选举权、罢免权，当然也有监督权。同时，作为实行首长负责制的中央军委，其主席对全国人大及其常委会负责就意味着受其监督。虽然宪法没有规定负责的具体形式是什么，没有规定军委主席对全国人大及其常委会汇报工作，而这些漏洞正是需要部门法加以弥补的。《监督法》应当就最高权力机关对中央军委的监督权作出明确规定，以弥补我国目前监督体系的空缺。
６．还应包括最高权力机关对国家主席的监督。国家主席在我国虽是虚置的，但其中有的权力却是实权，如对总理的提名权。既然宪法授权全国人大选举和罢免国家主席，罢免的理由是什么？监督权是罢免权的前提，没有监督何谈罢免？这些问题宪法或许不宜作具体规定，《监督法》则应加以解决。
７．关于监督机构。《监督法》应当规定设立专门的监督委员会，使监督专门化，这也是对人大的立法权、任免权、监督权、重大问题决定权的分别行使进行专门化分工，以提高监督效率，而不应当老是临时性地组织人员对“一府两院”进行突击性检查。
８．关于监督原则。《监督法》第４条规定了集体行使监督权的原则，这一原则与代表个人行使监督权是什么关系？如质询权、调查权，代表个人是否可以行使？代表的权利是否应该加强？质询案的提出要求有３０个代表联名，可否减少一些，或单个人也能行使？从过去人大行使监督权的实践来看，代表个人的监督不是太强而是太弱，因而在“集体行使职权”的原则下是否会削弱代表个人的监督权？
９．关于监督方式。草案中规定的监督方式基本上是依赖人大及其常委会的主动监督，有一种行政色彩，是否可以适当考虑被动监督，如受理公民的控告、申诉等。
１０．关于《监督法》的特点。权力机关与其他国家机关的关系在宪法中已有原则性规定，《监督法》不必再重
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复这些原则，应着重规定监督的具体操作程序，这样才能２．完善法律制度是提高监督实效的重要保证。影响体现母法和子法的区别，显现子法的特点。
人大监督工作实效的因素，除了监督机制上的问题之外，三、完善我国人大监督制度的对策建议
有关人大监督的法律制度也存在缺陷，要使人大工作到ｔ．健全监督机制是提高人大监督实效的前提。监督位，还应该进一步重视完善我国现行的有关监督方面的制度是现代民主政治的重要支柱。目前，我国正处在体法律制度。第一，建立和完善宪法监督制度。我国虽然制转型期，权力滥用、权力寻租和腐败现象相当严重，各制定了宪法，但由于宪法的实施还缺乏必要的保障措施，种经济犯罪现象屡禁不止，监督虚置和监督乏力的问题对种种违宪的现象缺乏必要的制裁手段，宪法在国家政非常突出。而由于各级国家权力机关的监督缺乏实质性治、经济生活中并没有真正发挥其应有的作用。因此，当权力和手段，所起作用还十分有限。究其原因，主要是我务之急应当在现行宪法的基础上，进一步健全和完善宪国的监督机制不够健全，因此，我们认为要从以下三个方法监督制度，这是维护宪法权威、实现依法治国目标的一面加以改进：第一，着力解决监督主体多面散的问题，逐项极其紧迫而重要的任务。第二，对地方人大在监督实步建立一个科学合理、协调有力的监督体系。客观地说，践中创造出来的新举措和新经验要认真总结，条件成熟现有监督体系不可谓不全面、不庞大，并且也发挥了相当时，应及时上升为法律，使人大的监督工作更具时代性和重要的作用，但是，这些尚不足以有效地遏制权力滥用、权威性。近年来各级地方人大在行使监督权的过程中，权力腐败和法定权力不作为等公共权力失控的发展势创造出了许多新的举措和经验，如评议和述职评议等。头。一方面是监督机构重叠，监督成本昂贵；另一方面是实践证明，这些新的监督形式，对丰富人大的监督形国家权力机关在整个监督体系中处于相对孤立的地位，式，提高新时期人大监督工作的实效起到了积极的作缺乏相关监督机构的配合，难以发挥作用。因此，必须科用。建议全国人大和省人大将一些成熟的做法上升为法学划分权力机关和行政机关的职能，合理设置工作机构，律、法规，从而使人大的监督工作更具规范性和权威完善权力机关监督工作机构和监督手段，解决人大监督性。第三，必须明确国家权力机关的处置权。没有处置缺乏知情权、行政机关缺乏有效的异体监督，以及审计与权的监督只能是一种形式，实质上等于取消监督。因行政监察在行政机关自我监督中处于弱监地位的问题。此，建议在监督立法中明确人大对权力滥用、权力腐败建议把审计和监察部门划归人大常委会领导，把监察机和法定权力不作为的违法处置权。目前，宪法和地方组关改为廉政公署，并增设调查局等机关。这样不仅可以织法等法律规定了各级人大及其常委会的质询权、特定精简或合并一些重叠的监督机构，减少来自被监督方面问题调查权、罢免权等，但规定比较原则，缺乏可操作的干扰，进一步明确权力机关与行政机关的职能分工，而性，还应当迸一步细化。同时，还应借鉴国外通行的不且能使权力机关及时了解行政机关和行政官员违法违信任投票、弹劾以及主要责任人引咎辞职等做法，加大纪、滥用职权和产生腐败的情况，对于加强对行政机关的人大监督的处置手段和力度。
监督和廉政建设都会产生积极作用。第二，延伸人大监３．改善和加强党的领导，进一步完善和创新监督机督的触角，从体制上解决人大监督的盲区。由于体制上制是提高人大监督实效的关键。第一，理顺各级党委和的条块分割等原因，对一些与人民生活关系密切的条条政权机关的关系，加强和改善党的领导。要加强党对人管理的部门，如金融、电力、电信、工商等，地方同级人大大工作的领导，进一步强化人大的监督职能，最重要的是也难以监督。为此，对条条管理的部门应采取条块结合、突破传统的党政不分的工作习惯，提高党的执政水平，使以块为主的双重监督体制，解决“管着的看不见，看见的党的领导从直接领导执行机关，上升到对国家权力机关管不着”的监督盲区问题。第三，加强人大及其常委会自的领导，彻底从具体繁杂的行政和司法事务中解脱出来。身建设，增强依法监督的能力。目前，人大常委会在自身改变目前存在的党政共同决策、联合行文的传统做法，把建设方面存在种种缺陷，直接制约了监督功能的发挥。各级党委主要的领导精力转向通过权力机关进行宏观决一是人大的领导同志大都是从党政部门转到人大工作策和开展监督，彻底改变党政不分、以党代政的现状。第的，年龄一般都比较大，因此在思想上难免有“船到码头，二，设立宪法法院。国家权力机关最重要的监督是宪法车到站”等消极思想和怕妨碍关系、怕得罪人的畏难情监督。建国五十多年，我们尚未建立起完整的宪法监督绪，这也势必影响人大的监督工作。二是目前人大代表制度和重要规范性文件的审查制度，也没有设立相应的和常委会组成人员的素质还不能完全适应新形势下人大工作机构，一些重大的违法违宪问题很少受到追究。世工作的要求，有待进一步提高。三是国家权力机关对被界上很多国家都有违宪审查制度，并设有宪法法院或者监督对象缺乏法定的知情手段和处置权。如一些重大事宪法委员会。我国也有必要在全国人大下设立宪法法项的决定、决策，如果政府不报告人大，人大往往就无从院，建立宪法审查制度和违宪追究制度，以便更好地保证知晓，人大对监督对象的违法行为或对人大决定不履行、宪法的实施。第三，健全人事监督机制，把监督事和监督对人大的监督意见不理睬等行为缺乏处置手段和制裁人结合起来。要使人大监督具有权威，必须把对具体案权。要改变这种现状，就应当进一步重视人大的自身建件的监督延伸到对人的监督，这样人大的监督才具有威设，提高权力机关监督的整体效能。对人大常委会的领慑力。为了加强国家权力机关的人事监督，有必要在完导班子也要按照“四化”方针，将年富力强的优秀干部充善选举任免制度的前提下，建立国家权力机关科学的、经实到人大领导岗位，切实改变目前人大常委会存在的“一常的人事监督和考核制度，如到任交接制度、离任审计制线机构，二线班子”的状况。
度、定期报告工作和述职制度等，并将其作为考评任职情
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况的依据。从规范执法行为入手，以实行执法责任制和错案责任追究制为核心，切实加强人大的监督。第四，完善监督程序制度。人大监督程序，是指人大及其常委会行使监督权对监督对象的调查、处理等前后相续的法定步骤、顺序、形式、方式和时限。程序是实现和保证实体正义的手段。人民代表大会制度的实体正义主要体现在反映人民意志并实现人民当家作主上。但是，如果程序的设计及其运作不符合实体的目的，再完善的人民代表大会制度实体也会变成幻影。因此，程序对于人大监督的意义在于，程序具有定向展开、过程不可逆、管理和决定的非人情化的特性，人大监督一旦依照程序进行，无论程序参加者还是外界的什么力量，都难以左右监督程序的运行，这样人大监督便能一步一步地得到实现。程序正当要求程序科学、合理、周密、完备。我国人大监督法律制度应完善人大监督启动程序，建议规定一个委员或与若干名委员联名，只要按议案固定格式填上一段表达自己愿望的文字，并将其投入议案箱或交给在场主管议案的职员即算正式提出，然后由委员长会议或主任会议列入会议议程。同时建议在人大监督程序中完善调查制度，建立拥有特权的调查机构，由调查机构对所涉问题进行调查；引入听证制度，由监督对象、专家学者和利害相关人进行质证和辩论，以公开、直接的方式听取各方面的意见，保证监督的民主性和公正性。还建议规定监督工作的时限。这样，既能保证监督议案提得出，监督程序便于启动，提高监督效率，又能防止人大滥用监督。第五，建立信任投票制度。信任与不信任投票程序的作用在于检验“一府两院”的工作是否得到权力机关的足够认可，并通过投票表决对政府及其人员的工作进行评价。实践证明，现在听取和审议工作报告之所以流于形式，一个重要原因就在于我国的法律对审议批准工
作报告的程序缺乏规定，人大及其常委会对“一府两院”的报告是否认可也没有一个明确的标准和处置措施。“一府两院”对人大及其常委会的审议意见，符合其意图的就采纳，不符合其意图的可以置之不理，人大对此束手无策。近年来，一些地方人大组织代表民主评议“一府两院”的工作，作出满意或不满意的决议，为建立信任与不信任投票程序积累了一些经验。为了进一步提高人大的监督质量和效果，迫切需要建立和完善“一府两院”向人大负责的机制，对听取和审议“一府两院”工作报告、组织人大代表开展民主评议的程序作出具体规定。人大听取和审议“一府两院”的工作报告或对某项工作评议后，应当对其报告或某项工作进行投票测评，如果投票测评不合格，报告单位及主要负责人应当承担法定的责任。参考文献
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（上接第１０３页）思想政治教育是为了维护国家的思想文化安全，归根到底是要以国家民族利益为最高目标，它通过弘扬和宣传民族精神、民族英雄和国家历史来感化和启迪人们为国家民族利益而奋斗，从耻辱中激发动力，从辉煌中唤起自豪。我们过去的思想政治教育很注重对人民进行社会主义和共产主义教育，并把爱国主义教育、历史文化传统教育作为重要内容，不仅从１８４０年或１９２１年开始，而且沿中国历史溯源而上，帮助和指导人民树立正确的历史观，正确地评价和认识中国历史上的人和事。这些都起到了积极的效果。
在新的时期，思想政治教育应吸纳以往好的做法，并围绕为建设中国特色的社会主义服务这一主题，把以马克思主义为主的思想政治教育模式向结合中国特色、高度中国化的社会主义思想政治教育模式转变。思想政治教育要用历史唯物主义观点对历史进行客观全面的评述，并且敏锐地捕捉和紧跟思想文化界的前进脉络，大力推动思想文化界的理论创新和突破，强调与时俱进。
思想政治教育要把握国际局势的变化。过去，由于特定的历史条件和国际环境等原因，我们的思想政治教育把资本主义和社会主义两种意识形态的斗争作为主流，强调两种思想斗争的尖锐性和不可调和性。在国际关系上以“姓社，姓资”来划线，强调两个阵营的对立，某种程度上忽略了社会主义国家问国家利益的不同，曾使我们走了弯路。在同前苏联等国关系恶化后，难以从思想上转过弯来，造成了人们思想上的混乱和困惑，这些历史教训可资我们很好借鉴。当今世界，一球多制已被世界各国所基本认同，而综合国力的竞争以及国家间利益的分争已成为国际问题的主要部分，我们思想政治教育应该根据具体形势作出调整和变化。
培养正确的民族主义是思想政治教育的又一目标。正确的民族主义是维护国家思想文化安全的利器，极端的民族主义和排外主义所主导的国家思想文化意识并不能保证国家的真正意义上的安全，反丽会使文化的、文明的冲突愈演愈烈。全球化的不合理性使我们不能放弃门户之见，也就需要正确的民族主义。
国家思想文化安全与综合国力和国家安全的关系，形象地说就好比是ｌ和后面的０，只有国家思想文化安全坚不可摧、无比强大了，才能使后两者变得有意义，如果没有这个１，后面的０再多也都毫无意义。因此，我们要认真看待国家思想文化安全的重要性。
［责任编辑李立科］
ＪＤ７
试论《监督法》颁布的现实意义与人大监督制度的进一步完善
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张一鸣， Zhang Yiming
中共上海市委党校,研究生部,上海,200233
中共郑州市委党校学报
JOURNAL OF THE PARTY SCHOOL OF CPC ZHENGZHOU MUNICIPAL COMMITTEE2007(3)1次
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