在《浙江省城乡规划条例》宣传贯彻
工作会议上的讲话
省住房和城乡建设厅厅长 张苗根
二〇一〇年七月七日
同志们：
今年5月28日，省十一届人大常委会第十八次会议审议通过了《浙江省城乡规划条例》（以下简称《条例》），《条例》将于今年10月1日起施行。《条例》的颁布和实施，对于更好地推动我省新型城市化发展，加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进我省城乡经济社会全面协调可持续发展具有重大而深远的意义。做好《条例》的学习、宣传和贯彻工作，是当前全省城乡规划系统一项十分重大而紧迫的任务。省人大对《条例》的制定十分重视，冯明主任亲自带队调研，丁祖年主任多次主持修改，今天又代表省人大亲自参加会议，还要作重要指示，我们一定要认真贯彻落实。下面，我先讲三点意见。
一、充分认识我省城乡规划工作面临的新形势
近年来，在省委、省政府的正确领导下，全省各级城乡规划部门围绕推进新型城市化、统筹城乡发展这一主线，进一步加强和改进城乡规划工作，取得了显著成绩，集中体现在以下几个方
面：一是在全国率先开展省域城镇体系规划修编，构建了有利于区域城乡统筹发展的“三群四区七核五级网络化”的新型省域城镇空间结构，优化了城乡空间布局；二是在全国率先开展县（市）域总体规划编制与实施，创新建立了城乡规划与土地规划“两规”衔接协调机制，实现了“两规”全面衔接，较好地解决了长期以来一直存在的“两规”脱节的矛盾和问题，落实了经济社会发展规划的要求，使工业、交通、水利、环保、林业、农业、能源以及科教文卫等各专项规划的空间需求得到了协调与基本满足；三是在全国率先全面推进村庄规划编制，加大了中心镇、建制镇规划编制力度，大力推进中心镇中心村培育和农村住房改造建设；四是在全国率先探索建立城乡一体的空间管治制度，开展了建设项目分级规划选址，制定了城乡规划督察办法，强化了城乡规划管理机构建设，初步构建了包括城乡规划编制、城乡规划实施监管和城乡规划法规标准“三位一体”的城乡规划体系。
在城乡规划的引导下，全省城市化水平稳步提升，2009年全省城市化水平达到57.9％，比全国平均水平高出约11个百分点，全省城市建成区面积达到2532.35平方公里。城乡空间布局不断优化，城市群和中心城市功能明显增强，区域综合实力和竞争力显著提高，新农村建设成效显著，城乡面貌发生了深刻变化，城乡关系呈现发展差距缩小、协调水平提高的新趋势，统筹城乡发展进入了全面推进城乡融合的新阶段。
“十二五”时期，我省将步入人均GDP7000美元向10000美元跨越、城市化水平向60％跨越、统筹城乡发展由整体协调向全面融合跨越的新阶段，进入加快转变经济发展方式、加快和谐社会建设、全面建成小康社会的关键时期，城乡规划工作面临着不少新的机遇和挑战：
一是加快经济发展方式转变对城乡规划提出了新要求。为应对国际金融危机，中央和省委、省政府把加快经济发展方式转变作为经济社会发展的总方针来抓。加快经济发展方式转变已成为今后一个时期经济工作的主旋律。在世界经济深度调整的大背景下，转变经济发展方式的重点将从单纯调整产业结构向全面调整需求结构、产业结构、城乡结构和区域结构转变，低碳、生态已成为新时期城乡规划的重要目标任务。
二是加快推进城乡融合对城乡规划提出了新命题。去年中央经济工作会议以来，中央把城镇化摆到了经济社会发展全局和战略高度，将加快推进城镇化作为统筹城乡发展的第一动力，并把小城镇发展作为城镇化发展的重点，着力提高城镇对农村的辐射带动能力，促进城镇化和新农村建设良性互动。我省是全国新型城市化先行区和统筹城乡发展示范区，在新型城市化和新农村建设两轮驱动下，统筹城乡发展已进入了全面推进城乡融合的新阶段。
三是日益突出的城乡安全问题给城乡规划带来了新挑战。最近以来，全球地震频发，我国大旱、洪涝和冰雪异常等极端天气不断，城乡公共安全事件也屡有发生，城乡安全问题日益凸显，这都需要加强城乡规划工作，科学调整配置城乡空间资源，趋利避害，突出城乡防灾减灾功能和城乡生命线工程建设，维护城乡公共安全和公共卫生。
四是大平台大产业大项目大企业建设需要城乡规划落实新空间。扎实推进大平台大产业大项目大企业建设，是我省发展新阶段解决新问题的重大战略抉择，也是加快经济发展方式转变的重要突破口。如何充分发挥城乡规划的空间综合协调作用，协调好产业发展与城乡空间布局，为大平台大产业大企业大项目建设提供新的发展空间，也是城乡规划面临的又一课题。
在分析把握上述机遇与挑战的同时，我们还要清醒地认识到城乡规划工作还存在着一些问题，突出表现在：城乡规划的编制水平和编制进度仍滞后于实践需要；城乡规划实施的权威性和严肃性仍需进一步加强；城乡规划的统筹协调与综合调控作用仍有待进一步提高；城乡规划领域的廉政建设仍面临着严峻的考验。《条例》的制定实施，为应对挑战，解决问题，进一步加强与改进城乡规划工作提供了法律依据。
二、深刻领会《条例》制定实施的重大意义
《条例》是根据《城乡规划法》和有关法律法规，在全面总
结10多年来《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》和《浙江省村镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，紧扣我省城乡规划工作的现实与形势，以科学发展观为指导，按照统筹城乡发展要求制定的，是新时期进一步加强与改进城乡规划工作的法律依据。省人大对《条例》的制定高度重视，先后召开两次常委会进行审议。省人大及人大法工委领导多次带队调研，深入基层，充分听取各方意见，并对《条例》制定中的重大问题进行了深入的研究。各级城乡规划部门要充分认识《条例》制定实施的重大意义，切实提高贯彻执行《条例》的自觉性和主动性，增强做好城乡规划工作的责任感和使命感。
一是全面贯彻科学发展观的具体体现。首先，《条例》始终贯彻“发展是第一要义”，通过建立科学的城乡规划体系，明确县（市）域总体规划、区域城镇体系规划的法律地位，创新完善乡规划、村庄规划的实施制度，强调区域基础设施和公共服务设施的共建共享，着力推进区域城乡统筹发展。其次，《条例》充分体现 “以人为本”，突出强调城乡规划要以改善人居环境为目的，以保障公民权利为重点，并明确规定了公民对城乡规划的制定与实施享有知情权、建议权、举报权和控告权，全面规范“阳光规划”。第三，《条例》按照“全面协调可持续发展”的要求，突出生态环境、自然资源和历史文化遗产保护，将“五个统筹”的要求落实到城乡规划制定与实施的各个环节。
二是全面推进依法行政的现实要求。随着法治化进程的不断推进，公民法治意识、维权意识不断增强，运用法律维护自身权益已经成为主动自觉的行为。近年来，随着城乡建设规模的扩大和推进速度的加快，越来越多人关注作为公共政策的城乡规划对于私权利的干预与制约，开始对城乡规划制定的科学性和实施的合理性提出质疑。《城乡规划法》、《物权法》等法律的相继出台，进一步强调了政府权力的规范运行和公民权利的依法保护，公民的维权热情进一步高涨，与城乡规划有关的行政争议数量持续增长，群体性事件和行政败诉案件时有发生，对城乡规划领域依法行政工作提出了更高的要求。《条例》充分体现依法行政的基本要求，健全程序与实体两方面的规定，完善公众参与和监督机制，强化监督检查和责任制度，对各级政府、规划部门和有关部门的依法行政工作提出了更高的要求。
三是全面实施新型城市化的重要保障。城乡规划作为一项重要的公共政策，是政府指导和调控城乡发展的基本手段和重要依据，在全面实施新型城市化战略中具有引领作用。要通过城乡规划的引导和调控作用，加快推进城乡建设发展由传统高碳发展模式向低碳发展模式转变，由单纯追求发展速度向着力提高发展质量转变，由单纯追求经济效益向着力提高经济社会人文生态综合效益转变。要发挥城乡规划在统筹城乡发展中的龙头作用，积极引导城乡空间资源的有效、公平和可持续利用，以新型城市化带
动新农村建设，引导城乡基础设施网络化和基本公共服务均等化布局，加快形成城乡分明、各具特色、紧凑有序、环境优美的新型城乡空间格局，加快形成以城带乡、以乡促城、城乡互补的新型城乡经济结构，全面推进城乡融合发展。《条例》将近年来我省城乡规划领域的一些创新实践，特别是顺应新型城市化发展需要的规划创新纳入了法治轨道，为下一步深化完善具有浙江特色的城乡规划体系提供了法律依据，为深入推进新型城市化、统筹城乡发展提供了保障。
三、全面开展贯彻实施《条例》的各项工作
《条例》今年10月1日就要开始正式实施。各级城乡规划部门要认真组织学习领会《条例》规定的各项制度，并向社会做广泛宣传。要抓紧健全各项工作制度，努力营造有利于《条例》顺利实施的社会氛围。
一要进一步大力开展学习宣传活动。各地要按照这次会议的部署，全面开展学习宣传贯彻《条例》活动。为帮助正确理解和适用《条例》，我厅正在与省人大法工委共同起草《条例》释义。这次会议后，我厅还将分期组织《条例》专题培训，培训对象包括全省各级城乡规划部门、城管（综合）执法部门和乡（镇）政府负责人及行政管理、行政执法人员，城乡规划编制单位负责人及专业技术人员等。今年9月，我厅将与省人大共同召开《条例》颁布实施新闻发布会。各地要充分利用报刊杂志、广播电视、网
络媒体以及标语牌、宣传栏、专题讲座、现场咨询等多种宣传方式，广泛深入地宣传《条例》和城乡规划知识，使各级政府、有关部门和社会公众充分了解《条例》、准确理解《条例》、正确应用《条例》。各级城乡规划部门、城管（综合）执法部门要将学习《条例》与日常工作相结合，增强广大干部职工运用《条例》解决实际问题的能力。
二要进一步健全各项配套制度。《条例》在《城乡规划法》的基础上，进一步完善了城乡规划管理制度，如建设项目规划选址分级管理制度、规划许可公示制度、建设工程规划核实制度、城乡规划督察员制度等。为了更好地落实这些重要制度，我厅正在抓紧做好建设工程规划核实确认书样本制定、《浙江省建设工程竣工验收规划认可办法（试行）》修订、建筑用途分类标准和管理办法制定、省政府确定的重大建设项目范围文件代拟等工作。各地要认真做好配套制度的制定工作。首先，要抓紧对以前制定的有关城乡规划文件进行全面梳理，废止或修改与《城乡规划法》和《条例》相抵触或不相适应的规定。这项工作要在10月1日《条例》实施前完成。其次，结合自身实际，深化细化《条例》相关规定，制定实施意见或操作规程，进一步规范行政许可、行政执法等行为。此外，还可根据需要制定实施性技术规定，以便进一步提高城乡规划实施的科学性和严肃性。
三要进一步完善城乡规划体系。《条例》总结近年来我省城
乡规划工作实践，建立了由省域城镇体系规划、区域城镇体系规划（城市群规划）、设区市城市总体规划、县（市）域总体规划、镇规划、乡规划、村庄规划以及相应层次的专项规划和详细规划构成的，适应我省发展需要的城乡规划体系。各级城乡规划部门要加快完善城乡规划体系，进一步加强和改进县（市）域总体规划等法定规划的编制与审批工作，当务之急是要按照今年4月经省政府同意，我厅和国土资源厅联合下发的《关于完善县市域总体规划和土地利用总体规划衔接工作的通知》要求，抓紧做好县（市）域总体规划的上报审批工作。要依据县（市）域总体规划，大力推进县市域交通、给排水、电力、燃气等基础设施专项规划和医疗、教育、文化、体育等公共服务设施专项规划编制工作。要结合“十二五”规划，加快近期建设规划的滚动编制。要加大控制性详细规划编制工作力度，严格执行控规备案制度，切实提高控规覆盖率和编制质量。按照中央和省委、省政府加快小城镇特别是中心镇建设发展的要求，加快完善中心镇总体规划，有条件的中心镇，要按照小城市的标准进行规划、建设和管理。要深化完善乡、村规划，积极培育中心村，尽早完成全省所有规划保留村的村庄规划编制工作。
四要进一步加强规划实施管理。各地要以新一轮政府机构改革为契机，借助《条例》实施的有利条件，进一步理顺城乡规划管理体制，加强城乡规划管理机构和队伍建设。各级城乡规划部
门要进一步推行“阳光规划”，严格执行规划许可公示、听证制度和政府信息公开规定，充分保障行政相对人的合法权益。要严格按照《条例》规定的权限、情形和条件实施规划许可，不得超越权限进行规划选址，不得增设许可情形和条件，许可内容要符合控制性详细规划、专项规划以及技术标准、规范和规定。要严格执行出让土地不得改变用地性质、提高容积率等规定，保障社会公平正义。要充分发挥建设工程竣工规划核实的作用，建立制止和查处违法建设行为的联动机制。要畅通举报、控告渠道，认真履行行政执法职责，坚决制止和惩戒违法建设、擅自改变房屋用途等行为，保证规划实施的严肃性。要及时总结和解决规划实施中的问题，深刻吸取复议、诉讼案件的教训，切实提高依法行政的能力和水平。今年适当时候，我厅将组织《条例》实施专项检查，各地要认真做好相关准备工作。
同志们，《条例》的颁布和实施是我省城乡规划领域的一件大事，贯彻实施《条例》是当前和今后一段时期城乡规划部门的一项重要工作。各级城乡规划部门要以《条例》的宣传贯彻为契机，深入贯彻落实科学发展观，全面实施省委、省政府“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略，切实把《城乡规划法》和《条例》规定的各项制度、措施和要求落到实处，全面推进城乡规划各项工作，为深入实施新型城市化战略，加快形成全省经济社会一体化发展新格局做出应有的贡献。
在《浙江省城乡规划条例》宣传贯彻
工作会议上的讲话
省人大常委会副秘书长、法工委主任 丁祖年
二〇一〇年七月七日
同志们：
省十一届人大常委会第十八次会议审议通过的《浙江省城乡规划条例》将于2010年10月1日起施行。条例的出台和贯彻实施是我省城乡规划管理法制建设进程中的一件大事，对加强我省城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，将发挥积极作用。
我省十分重视城乡规划立法工作。省人大常委会分别于1992年和1997年制定颁布了《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》和《浙江省村镇规划建设管理条例》。这两件地方性法规的颁布和实施，对于加强和规范我省城乡规划工作发挥了重要的作用。
2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》，在规划的制定和实施方面作出了许多新的规定，这些新规定亟需地方性法规予以衔接、落实和细化。同时，近年来我省推行的一些有关城乡规划的创新实践，也需要在总结经验的基础上进行立
法规范、引导和保障。为进一步提升我省城乡规划工作的法制化、规范化水平，制定我省的城乡规划条例十分必要。省人大常委会在深入调研、论证的基础上，将城乡规划立法列入省人大常委会的立法计划。今年5月28日，省十一届人大常委会第十八次会议审议通过了《浙江省城乡规划条例》。在条例制定过程中，为切实加强条例的针对性、可行性，省人大常委会广泛调研，充分听取各地各方面的意见，还多次召开专题座谈会，就其中的专业问题听取有关方面意见。《条例》在通过以前，还专门向省委作了专题汇报。《条例》汇集民智，反映民意，总结了我省城乡规划管理的经验。总的来讲，这是一部切合我省实际，体现以人为本和统筹发展精神的地方性法规。“徒法不足以自行”。立法仅是做好工作的起点。要做好我省的城乡规划管理工作，关键在于贯彻实施好《条例》。下面我就《条例》的贯彻实施讲几点意见：
一、从贯彻落实科学发展观的高度认识贯彻实施《条例》的重要性
科学发展观是党的十六大以来提出的一项重大战略思想，为党和人民事业的发展提供了科学的理论指导和有力的思想保证。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾，这四个方面相互联系、有机统一。《条例》从多个角度体现了科学发展观的要求，是全面贯彻落实科学发展观的有力举措。如《条例》再次强调了上位法
对城乡规划工作的原则要求，提出制定和实施城乡规划应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，坚持以人为本，因地制宜，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。《条例》规定的县（市）域总体规划、区域城镇体系规划和专项规划制度以及乡村规划全覆盖制度、“阳光规划”制度、住宅等建设项目的容积率管理制度和房屋用途管理制度等等，均体现了转变政府职能，坚持以人为本的原则，有利于统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展。认真贯彻实施《条例》本身就是全面落实科学发展观的生动和具体实践。
二、准确把握《条例》的立法指导思想和精神实质
贯彻《条例》，首先要准确把握《条例》的立法指导思想和精神实质。《条例》在城乡规划的制定和修改、城乡规划的实施、监督检查和法律责任等方面，对城乡规划法进行了一系列细化和补充，创设了一些新的制度。总的来讲，《条例》体现了以下指导思想和立法精神：
一是切合浙江实际，体现地方特色。解决本地实际问题，体现地方特色是地方立法的重要使命，也是地方立法的生命力所
在。《条例》根据浙江实际对上位法作了许多细化和补充规定，如进一步明确了选址意见书的具体核发权限和临时用地、临时建设的具体管理制度，具体明确了建设工程规划许可证核发条件和乡村规划许可证的核发主体、条件和程序，深化规定了建设工程竣工规划核实制度。《条例》也创设了很多具有浙江特色的制度，如为实现城乡规划在县（市）域的全覆盖，统筹布局城乡居民点，《条例》将县（市）域规划纳入法定规划体系，从而肯定了我省城乡规划工作的这项重要制度创新；为规范房屋用途临时改变行为，保护利害关系人的合法权益，防止国有资产流失，《条例》对临时改变房屋用途的条件、程序和期限作了明确规定。《条例》规定这些制度的目的是要尽力解决规划管理中的难点、重点和群众关注的热点问题，强化规划管理，真正发挥规划在城乡建设和管理中的基础地位和龙头作用。
二是坚持以人为本，维护人民群众利益。以人为本、立法为民是地方立法的宗旨和基本价值取向，是做好地方立法工作的力量源泉。《条例》始终以维护好实现好人民群众切身利益作为制度设计的出发点和落脚点。如为保护利害关系人的合法权益，《条例》规定了规划许可事前和事后公告制度，并区分不同情况规定临时改变房屋用途需征求利害关系人的意见或者征得利害关系人的同意。为防止建设单位通过不正当手段提高容积率、降低绿地率等损害人民群众利益现象的发生，《条例》规定，以出让方
式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，建设单位提出提高容积率、降低绿地率等变更规划条件申请的，城乡规划主管部门不得批准。为防止建设单位规避法律漏洞违规超建，保护广大购房者的利益，《条例》将国家和省房产测量规范明确为办理建设工程规划许可、竣工规划核实手续时对建筑面积进行计算的依据。
三是强调依法行政，明确行政机关职责。依法治国不仅要求全体公民遵守法律，更重要的是要规范国家机关和国家机关工作人员行使权力的行为。因此，“治权”是法治更为重要的一方面。“治权”就是要依法规范和制约权力。为促进依法行政，《条例》在城乡规划法的基础上明确了相关规划许可的条件和期限。为保证违法建设查处落到实处、增强执法的透明度，《条例》对城乡规划法规定的“无法采取改正措施消除影响”而应当予以拆除或者没收实物、违法收入的情形作了明确列举，对作为处罚依据的“违法收入”、“违法建设工程造价”作了明确界定，并对城乡规划主管部门和有关人民政府查处违法建设行为的期限作了明确规定。此外，还对城市、县人民政府责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除和代为改正措施的形式作了明确要求。这些规定不仅给行政机关执法提供了标准尺度，也为社会各界和人民群众监督规划执法提供了强有力的法律武器。我们不仅要规划阳光，更要执法阳光。
三、周密部署、精心安排，认真做好《条例》贯彻实施的各项工作
一是要增强使命感、加强责任心。城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段，对于实现城乡经济、社会和环境协调发展具有重要的意义。城乡规划的制定和实施与人民群众切身利益密切相关。《条例》对各级城乡主管规划部门在城乡规划制定和实施中的职责以及制定相关配套规定的要求作了明确、具体的规定。各级城乡规划主管部门要增强使命感、加强责任心，做好相关城乡规划的编制工作，逐步完善城乡规划体系，切实加强城乡规划实施管理，及时健全各项配套制度。
二是要加强机构和队伍建设，增强履职能力。目前我省城乡规划管理机构和队伍与日益扩大的城乡建设规模不相适应，尤其是乡镇一级规划管理力量薄弱。《条例》规定，各级人民政府应当加强对城乡规划工作的领导，根据工作需要加强城乡规划管理机构建设，并要求城市、县人民政府城乡规划主管部门在市辖区、开发区（园区）、乡（镇）依法设立的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。城乡规划主管部门要按照《条例》的要求，积极争取党委和政府的支持，进一步健全管理机构，充实管理人员，提高管理人员素质，以适应城乡规划工作的要求，切实履行《条例》赋予城乡规划主管部门的职责。
三是要加强对城市管理行政执法部门和乡（镇）人民政府的指导，确保对违法建设的查处落到实处。《条例》在城乡规划法的基础上对违法建设行为的处罚作了较为明确和具体的规定。根据相关法律法规的规定，这些处罚中的很大一部分将由城市管理行政执法部门实施。但城乡规划的专业性强，违法建设的查处往往需要相应的专业知识支撑。城乡规划主管部门要积极做好对城市管理行政执法部门的业务指导工作，并监督城市管理行政执法部门依法履行职责，以确保违法建设的查处能够落到实处。同时，《条例》根据上位法的规定进一步明确了乡（镇）人民政府对违法建设行为的查处权限，城乡规划主管部门也应当加强对乡（镇）人民政府的业务指导，增强对乡村建设规划管理的重视。
四是要加强与有关部门的沟通协调，形成合力。城乡规划管理是一项系统的社会工程，涉及社会方方面面，涉及建设、房管、发改、国土、水利、交通等多个部门的职责，单靠城乡规划主管部门的力量是不够的。《条例》在明确县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作的同时，也要求县级以上人民政府有关部门按照各自职责，做好城乡规划管理的有关工作。城乡规划主管部门要主动加强与相关部门的沟通协调，争取相关部门的支持和配合，齐抓共管，通力合作，共同做好我省的城乡规划管理工作。
五是要认真组织学习，广泛开展宣传。认真学习和全面掌握《条例》的精神实质和具体内容，是正确贯彻实施《条例》的前提和基础，是做好城乡规划管理的前提和保障。各级城乡规划主管部门要高度重视《条例》的贯彻实施工作，把它作为当前的一项重要任务，认真制定并组织实施《条例》的学习计划，组织干部职工认真学习，深刻领会、理解《条例》的基本含义，熟悉基本内容，准确把握要点，依法履行职责，切实转变职能；要充分利用报纸、电视、网络等新闻媒体和召开座谈会、开展法律咨询、散发宣传资料等多种形式广泛宣传《条例》，增强建设单位和个人的尊法守法意识，提高建设单位和个人约束自身行为、抵制违法建设的自觉性，同时也形成广大公民积极参与监督城乡规划管理工作的良好氛围。
同志们，10月1日起，《条例》就将施行。让我们以科学发展观为指导，与时俱进，开拓创新，牢牢把握《条例》实施的机遇，推进我省城乡规划管理工作的规范和有序发展，为改善我们的居住环境，促进我省城乡经济社会全面协调可持续发展共同努力！
在《浙江省城乡规划条例》宣传贯彻
工作会议上的讲话
省住房和城乡建设厅总规划师 周日良
二〇一〇年七月七日
同志们：
《浙江省城乡规划条例》的颁布实施是我省城乡规划界具有历史意义的一件大事、喜事。如何学习好、宣传好和执行好条例，如何以实施《条例》为契机，结合省情实际，不断推进我省城乡规划工作改革创新，全面建立统筹、协调、民主、法制、规范的城乡规划空间管治制度，这是每个浙江规划人特别是规划部门的负责人要面临的首要任务和挑战。
一、深化认识，准确把握《浙江省城乡规划条例》的特点和亮点
在学习领会《条例》之前，首先要对城乡规划工作的本质要求有清晰的认识。城乡规划是以创造人与自然和谐的环境为目标，以统筹配置一定地域内空间资源并管理其环境和形象塑造为手段，集工程、技术、政策与公众行为于一体的过程。空间资源是城市最重要的财富，是发展经济、保障民生、促进和谐的物质基础。配置好空间资源是政府的基本职责，而城乡规划部门就是
代表政府实施这一职责的法定部门。科学地配置空间资源必须遵循人类聚集行为的客观规律，这也是城乡规划科学性的根本所在。制定和实施《条例》的目的就是为了使政府更加公正、公平、科学、高效地配置好空间资源，切实保障城乡建设有序推进和经济社会健康持续发展，切实维护人民群众的合法权益。要按照城乡规划工作的本质要求，更好地学习领会《条例》的立法意图和核心要点。《条例》的主要亮点和在实施中要注意的问题主要有以下八个方面：
一是将我省在城乡规划编制领域的创新实践纳入法制化轨道。《条例》在立法过程中全面梳理了我省近年来开展的城市群规划、县（市）域总体规划、专项规划等规划编制创新实践，并进行了规范。如明确了县（市）域总体规划的内容要求，以及与城市总体规划和县城所在地镇总体规划的关系；肯定了城乡规划部门与相关部门协同推进专项规划编制的工作方式，并明确了专项规划在规划许可中的作用。
二是提出了加强城乡规划管理队伍建设的要求。《条例》明确规定各级人民政府应当加强对城乡规划工作的领导，根据工作需要加强城乡规划管理机构建设，并肯定了通过在市辖区、开发区（园区）和乡镇设立规划派出机构，加强规划集中统一管理和服务能力的做法。这充分体现了省人大、省委和省政府对加强规划工作的殷切希望，也体现了从《城市规划法》到《城乡规划法》
对乡镇规划工作进行强化的需要。
三是全面规范了“阳光规划”制度。《条例》在法律层面肯定了我省实施“阳光规划”的成功经验，并进一步规范了实施规划许可批前公告、批后公布制度，对规划工作的公开透明提出更高要求。
四是完善了上位法在规划许可管理中的一些盲区。《条例》明确了对城市、镇规划区内的集体土地和乡、村庄规划区内的国有土地上的建设项目的规划许可规定，让这些区域的规划管理更加有法可依。
五是建立了层级有序的规划监管机制。《条例》进一步规范了建设项目分级规划选址制度，并对明确省级规划选址的重点项目范围、合理界定上下级管理事权提出进一步深化的要求。《条例》还规定省、设区的市人民政府应当建立城乡规划督察员制度，强化层级督察力度。
六是减少了规划部门自由裁量权。《条例》对规划许可变更，特别是对使用国土出让土地的住宅、商业、办公类建设项目规划条件的变更作了进一步严格规定。《条例》还对违法建设无法采取改正措施消除影响的情形做了明确规定。这些规定表面上看是限制了规划部门的自由裁量权，但真正意图是防止个别开发单位利用制度上的不完善，对官员进行“公关”，谋取不正当利益；也防止个别地方领导牺牲城市整体、长远利益来寻求局部、短期
的经济发展或者解决某些局部矛盾，从而换取所谓的政绩。这些规定能够减少规划部门非正常的工作压力，使之有一个“减压阀”以更好地保护我们的干部职工。
七是对规划工作效能提出了更高要求。《条例》对办理违法举报、处置违法建设的各个环节都提出了明确的时间要求，并明确了政府、规划部门和其他有关部门的各自职责，防止推诿拖沓。这些规定使得社会对规划工作的监督更加有据可循，也对各级规划执法部门提出了更规范与严格的要求。
八是针对规划管理中的一些热点难点问题进行制度创新。《条例》针对建筑用途规划管理这一难点问题，在建设工程方案设计、建设工程规划许可、竣工规划核实和用途变更许可等方面作出了规定。《条例》还针对地下空间开发利用问题，在规划条件设定、分别规划许可的条件等方面作出了规定。当然，这些规定相对还比较原则，还需要各地在实践中不断细化完善。
二、以宣传贯彻《浙江省城乡规划条例》为契机，全面推进我省城乡规划各项工作
各地要抓住《条例》实施的有利时机，以求真务实、开拓创新的精神，进一步更新城乡规划工作理念和指导思想，健全规划管理制度，加强规划管理机构队伍建设，提高规划管理和服务水平，全面推进我省的城乡规划工作。
（一）继续按照区域统筹、城乡统筹的理念，加快推进城乡
规划编制工作
一是抓好跨区域空间规划编制和实施工作。我们将积极配合国家有关部门，力争使《浙江省城镇体系规划（2010－2020年）》尽快批准实施。要将省域城镇体系规划作为全省编制和实施城乡规划的纲领，按照规划确定的“三群四区七核五级网络化”的省域城镇空间结构，在下一层次的规划中进一步细化落实好省域重大基础设施布局、产业发展空间、生态保护空间和重要资源保护控制区域。继续抓好《浙中城市群规划》、《三门湾规划》的编制工作，力争早日批准实施。要加强跨区域空间规划实施机制研究，探索建立上下级政府和相邻区域的政府在区域基础设施和公共服务设施共建共享、生态环境保护、相邻地区重大建设等方面的协调机制。
二是巩固和完善城乡全覆盖的总体规划编制创新。要深入总结城乡全覆盖的总体规划编制创新实践，进一步完善城市总体规划和县（市）域总体规划的编制内容及强制性规定，探索健全总体规划实施机制。特别是要处理好县（市）域总体规划与城市总体规划或者县城所在地镇总体规划的关系。一般来说，已经编制县（市）域总体规划的县（市），不再单独编制城市总体规划或者县城所在地镇总体规划，以避免因规划间的重叠和矛盾造成实施中的混乱。要结合规划实施评估制度，进一步规范城市总体规划、县（市）域总体规划的修改工作，涉及重大调整和强制性内
容修改的，要有专门的专家论证程序。
三是切实提高村庄规划的覆盖率和编制水平。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设要求，抓紧做好乡村规划编制工作。各地要高度重视这项工作，把村庄规划编制摆上重要议事日程，建立目标责任制，加大督促检查和考核奖惩力度。要积极组织规划、设计人员深入乡镇，加大对村庄规划编制技术指导力度。要通过多方面的努力，力争全面完成省内所有规划保留村的村庄规划编制工作。
（二）切实提高城乡规划对城市空间资源综合协调、统筹配置的主导地位和作用
一是全面推进专项规划编制和实施工作。当前区域性基础设施项目建设中普遍面临着规划缺位、选址困难的问题。而很多专业部门自编自审的专业规划，往往都是定目标性质的行业发展规划，缺乏具体空间落实的内容，或者有空间布局的内容，但未经城乡规划部门综合协调后与法定空间规划进行衔接，存在着诸多的冲突与不可行性。这就造成这类行业未来的项目规划选址科学依据不充分、法律保障缺失，以及相邻项目空间利益协调难、拆迁成本高及反复拆迁等棘手问题，容易引发诸多后续社会矛盾。因此，更好发挥城乡规划在空间布局上的综合协调作用，要积极推广我省电力设施联动规划的成功经验，即由各级城乡规划部门和相关专业部门共同开展各类区域基础设施专项规划编制工作。
特别是电厂、轨道交通、燃气、输油管道等基础设施工程由于关联度大、区域协调难，必须尽快开展规划编制，以确保下一步依法依规地推进项目审批和建设。要加强各专项规划之间的空间协调，在发挥空间资源最大综合效益的同时，最大可能地满足各行各业发展的空间需求。
二是着力推进近期建设规划、控制性详细规划编制工作。要抓住当前全面开展“十二五”规划编制的有利时机，根据城市总体规划和县（市）域总体规划，科学编制近期建设规划，明确城镇近期发展方向和建设重点，加强城乡规划与国民经济社会发展规划的动态衔接。要按照近期建设规划确定的五年建设要求，逐年编制城市年度项目建设计划，不断增强城市建设的计划性和项目安排的系统性，提高城市建设的综合效益。针对目前控制性详细规划编制进度滞后、编制和审批不规范的问题，要加快推进控规编制工作，在合理划定控规编制单元基础上，稳步提高控规的覆盖率和编制质量。要积极推行控制性详细规划图集编制工作，有条件的城市要将控规成果整合到一个图集中，实行统一的档案管理、社会公示、报送备案及动态完善，进一步提高管理和应用水平。
三是加强地下空间开发利用的规划管理。随着城市土地价值的提升和地上空间开发利用强度的不断增大，今后，开发利用城市地下空间必然成为发展的重要方面。各地要预先谋划，加快编
制地下空间开发利用规划，特别是几个正在建设或者将要建设地铁的城市，这项工作刻不容缓。规划编制时要充分认识到地下空间利用的局限性和增加城市基础设施承载压力的共同性，要注重地上地下空间功能的互补性与一体化发展、各类设施的综合协调布局、空间资源的集约化利用以及合理确定地下空间开发利用层次。各地还要根据《条例》的规定，在实践中不断细化完善地下空间项目规划许可的具体程序和指标规定。
（三）按照依法行政、提高效能的要求，进一步规范城乡规划实施监管的各项制度
一是严格执行“一书三证”规划许可制度。要严格按照《条例》的规定，进一步规范“一书三证”规划许可和竣工规划核实的办理程序，提高行政效能和服务水平。要严格执行先规划后建设的规定，把好建设项目选址关，并进一步完善重大建设项目的规划选址论证报告制度。要严格执行规划许可变更的规定，对以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，一律不得改变用地性质、容积率、建筑高度、绿地率、公务服务设施配套等规划条件。
二是全面加大城乡规划实施监管力度。要根据《条例》和《浙江省城乡规划督察办法（试行）》，在试点工作的基础上，加快推广和完善省城乡规划督察员派驻制度，对当地城乡规划编制和实施重大问题进行督察。要按照工程建设领域突出问题专项治理
工作的总体部署，继续推进房地产开发中违规变更规划调整容积率问题专项治理工作，要结合专项治理工作建立健全城乡规划实施监管的长效机制。要严格按照《条例》规定的范围、方式和期限，进一步完善城乡规划和建设项目的批前公告、批后公布制度，提高规划工作的透明度和公众参与度，同时要正确运用听证程序，在公开公正、民主和谐的平台上深入了解各方诉求和解决方案，协调好各方利益,及时化解社会矛盾。各地规划部门和城管（综合）执法部门要加强与有关部门、乡镇政府、街道办事处、社区管理机构等的合作，建立制止和查处违法建设的联动机制，有效预防和遏制各类违法建设行为的发生。要认真落实每年向人大报告城乡规划实施情况的制度。借助这个制度的实施，进一步扩大城乡规划的影响，提高社会各界对规划的认知程度和支持率，切实提高规划编制和实施水平，取得各级人大对城乡规划工作的更大支持，逐步地改善城乡规划的工作环境。
三是继续完善城乡规划管理的标准规范和管理制度。要按照《条例》的要求抓紧制定出台相关配套政策制度。下一步，省里将尽快制定《建设工程规划核实确认书》样本，并做好《浙江省建设工程竣工验收规划认可办法（试行）》修订工作；配合省政府制定出台建设项目规划选址的管理规定，明确由省里核发选址意见书的项目范围；研究建筑面积和容积率计算的相关规定，努力协调好《建设工程面积计算规范》和《房产测量规范》在规划
许可中的应用问题；抓紧开展建筑用途分类标准和管理办法的研究工作。各地也要根据当地规划管理的实际需要，抓紧制定本地区城乡规划管理的相关技术规定。
四是强化城乡规划监管的基础信息系统建设。要进一步完善城乡规划备案制度，做好城市近期建设规划、控制性详细规划备案工作。抓紧建立全省城乡规划成果信息库，确保城乡规划成果及时汇交。今后，省市县各级所有适于向全社会公开的城乡规划文本都要在“浙江建设信息港”上公布。积极运用遥感、遥测、GPS等先进技术，实时掌握城乡建设的动态信息，实现对城乡规划的动态监测监管。
（四）抓住实施省条例的良好契机，进一步加强城乡规划机构队伍建设
一是严格执行城乡规划集中统一管理规定。各地规划部门要以《条例》为依据，积极争取当地党委、政府领导的支持，进一步规范和强化规划管理机构和队伍建设。要依法理顺城乡规划管理体制，规划行政管理权不得下放，已经下放或者变相下放给市辖区、各类开发区、乡镇的，要坚决纠正，实行垂直管理。村镇规划建设管理是新农村建设的重要方面，我省不少地方在所辖行政区域内分片设立了村镇规划建设管理所，规划监管的效果比较好，建议在全省推行。最近，省政府副秘书长、政研室主任李学忠带队赴成都市进了调研。作为国务院确定的统筹城乡发展综合
配套改革试点，成都市将发挥规划引领和基础作用、推进城乡规划管理一体化作为统筹城乡发展改革的首要措施，并先后对规划管理体制进行了三次改革，完善了市、县两级规划委员会工作机制，在城区设立直属规划分局，在中心镇建立了61个乡镇规划管理所。这些做法值得我们学习借鉴。
二是切实抓好反腐倡廉工作。近年来，我省城乡规划行业的腐败案件频发不断，一批干部职工锒铛入狱，受到了法律的制裁。规划工作是个高危行业，掌握着空间资源的配置权，位不高但权大，面对钱和欲的诱惑，要时刻有如临深渊、如履薄冰的心态，在张口、伸手、迈腿时，一定要认真掂量，否则就有一失足成千古恨的后果。各级规划部门的领导班子特别是一把手必须要时刻绷紧廉政这根弦。首先是要以身作则，其身正，不令而行。不该吃的饭不吃，不该去的地方不去，不该答应的事不要答应。否则，发财的是人家，受罪的是你和家人自己。其次，干部教育和廉政制度建设一刻也不能放松，这才是对干部职工最大的关心和爱护。