全面推进依法治国的战略部署26000

全面推进依法治国的战略部署 ——十八届四中全会精神解读

余士明

我们都知道，四中全会召开前后国内外都是高度关注的，确实这一次四中全会的召开对我们整个的改革进程影响也是非常深远。那么，为什么国内外对这次四中全会高度关注呢？对四中全会来说，一个根本的认识和总体评价就是，四中全会的《决定》，实际上就是要在改革理论和改革现实之间搭建一个有效的法治中介，使理论能够通过具体的法律制度真正落实、解决问题，避免理论与现实之间的张力。

我们都知道，过去一段比较长的时间，我们的理论创新非常多、非常快，中央不停地提出各种理论创新，各种新的观点，但是现实问题是，长期以来有些问题没有得到很好地解决，会在改革的不断推进产生新的问题。

这样，就在理论和现实之间产生了一种张力，我们的理论创新非常多、非常快，为什么这个问题老是解决不了？实际上，三中全会和四中全会现在来看，就是把我们已有的改革理论通过制度化的方式，真正地具体化来解决问题。改革理论不断创新，怎么落地？怎么解决问题？不然的话，你光创新，解决不了问题，那也不行啊，三中全会讲治理体系，即这个制度体系，四中全会讲依法治国，都是想通过我们在已有的改革理论和改革现实之间，通过这种制度化的方式，搭建一个平台，使我们改革理论能够通过具体的制度化的保障来解决问题 1

的，避免理论与现实之间的张力，这是我们对四中全会《决定》的一个总体的评价。

如何来解读四中全会精神，我们主要认清三个问题：全面推进依法治国的重大战略意义，全面推进依法治国的总体战略思路，全面推进依法治国的系统战略部署。

一、全面推进依法治国的重大战略意义

现阶段全面推进依法治国，之所以具有重大的战略意义，就是针对当前我们在改革中的问题而言的。我们都知道，现阶段我们进入了全面建成小康社会的决定性阶段，在这样一个决定性阶段，可以说时间紧、任务多，特别是我们现阶段面临着很多的突出矛盾和问题。比如我们都知道的，政府对市场仍然干预过多，反腐败斗争形势依然严峻，社会建设需要进一步加强，如教育、医疗、卫生、社会保障等；另外一个是道德失范和诚信缺失。这些突出矛盾和问题的解决，都需要通过法治的方式。通过法治进一步规范政府和市场的关系，通过法治约束规范政府权力，使反腐败从治标走向治本，通过法治来保障维护公民的社会权利，通过法治为诚信建设提供制度保障。所以，这些问题的解决，都要求我们要进一步地加强法治建设。

但是，与这样一种要求相比，现在我们的法治建设还存在很多的问题，在《决定》中，对当前我们在法治建设中存在的问题，进行了比较全面的分析。《决定》指出，现阶段我们有的法律法规未能全面 2

反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象比较突出。

另外，在执法层面有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈。再一个，就守法来说，部分社会成员遵法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。

对于当前我们在法治建设中所存在的问题，我们可以具体从经济、政治、社会几个方面来做一个全面的分析，这样一种分析表明，现阶段全面推进依法治国确确实实是非常必要的。

（一）法治经济迫切要求经济领域进一步加强法治建设

在经济方面，我们说市场经济作为一种法治经济，迫切要求经济领域今天进一步加强法治建设。你比如，要规范政府的审批权限，我们都知道，长期以来政府对经济干预比较多，掌握着政策制定权、审批权等各种权力，过多地干预微观的具体经济行为。实际上，政府的这种审批权限过多，往往会提高企业的经济成本，影响企业的创业自由。也就是说，如果政府的审批权限过多，频繁地审批、环节过多， 3

实际上不利于我们经济的这样一种健康发展。对于这个问题，民营企业家反映特别强烈。

比如，在2013年，广州两会上，广州的政协委员曹志伟就曾经展示一个“万里长征审批图”，这个审批图长4.4米，100多个不同颜色的小方块表示出一个审批项目从立项到验收的漫长的审批环节和过程。曹志伟介绍，一个投资项目从立项到验收，要经过20个局，要经过53个处，100个审批环节，盖108个章，缴纳36项行政费用，整个的审批日长是2020天，就是按照最关键的路线走，也要经过799天。你说，经过2000多天，从审批到立项，黄花菜都凉了。所以，要通过法治建设进一步地规范约束政府和市场的关系。把政府和市场的关系通过法律的形式进一步规范化，约束政府的权力，当然政府说完全不需要这种审批也不可能，但是你审批的权力有多大，通过法治的形式来规范和约束，使政府和市场的关系进一步的规范化，这个是我们未来改革的一个重头戏，仍然需要进一步推进。

再一个，公民的基本财产权利也需要在当前和未来的改革进程中，通过法治的形式进一步有效地保障和维护。我的基本的财产权利，就是公民的经济权利，怎么样有效地保护，这就是一个问题。我们都知道，很长时间以来，征地拆迁问题，利益矛盾非常多。特别是很多地方，征地拆迁并不规范。是依法治国，按照法治去办事还是行政命令强拆啊？在这样一种行政命令强拆面前，公民的合法的私人财产、 4

私有财产怎么保障、怎么维护啊？这都是一个问题，这些都需要通过法治的形式来进一步地把问题解决好。

我们仅仅是以政府的审批权限和征地拆迁为例，说明我们整个经济生活和经济建设确确实实需要进一步推进法治，不推进不行啊，通过法治约束规范政府的权力，保障公民的财产权利和经济权利，这个是非常必要的。转变经济发展方式，如果不加强法治，通过法治约束规范政府权利，保障公民权利，那就转不过来。因为什么？市场经济首先是一种权利经济，维护保障公民权利的。这是在经济方面，确确实实很有必要，针对这样一种问题推进法治建设迫在眉睫。

（二）持久有效地推进反腐倡廉，必须要进一步加强法治建设政治方面，如果不进一步加强法治，就无法持久有效地推进反腐倡廉，无法有效地化解社会利益矛盾和冲突。在这两个方面，反腐倡廉、化解社会利益矛盾与冲突，法治的重要性，大家可能都会有所体会。比如反腐倡廉，我们都知道十八大以后，我们的反腐倡廉、反腐败工作成就非常巨大，但是另一方面形势也很严峻。

现阶段腐败问题我觉得有两大特点。第一，数额大。我们以前说贪污一百万、两百万，一千万、几千万，我们认为就不少了，我们工资才多少钱，工资才几千块钱，贪污几千万就很多了，现在倒好，现在都几个亿。你像我们都知道的，能源局煤炭司那个副司长，贪污两个多亿，又不敢存银行、又不敢花，生活还很艰苦，你说你要钱干什 5

私有财产怎么保障、怎么维护啊？这都是一个问题，这些都需要通过法治的形式来进一步地把问题解决好。

么？你说你吃喝玩乐花了我们还能理解你贪污干什么，你又不花你贪污干什么啊？这不可理解啊！这些问题长期不解决确实不行，这么大的贪污数额，说明这个问题确实非常严重，你让党的威信怎么树立？党的公信力怎么提升？不推进法治行吗？不行的，这是一个特点。

再一个就是级别高，不仅数额大，而且级别高。比如十八大以后，仅仅落马的省部级官员，包括副国级、正国级我们知道的就多达50多名。以前我们都认为，可能我们普通党员，我们这些基层党员，可能素质、党性还不够强，但领导干部、高级领导干部、省部级领导干部素质应该是很好的，后来发现这个德行也不比我们强，甚至还不如我们。长此以往，如果不解决的话，那问题肯定会极其严重啊。而这些问题都反映了对权力的监督制约机制不健全、不完善。这些问题实际上在一定程度上，反映了今天是权大于法。薄熙来事件我们都知道，他的话可能在重庆比法律更有效、更管用，他的话就是法律。再比如，周永康，政治局常委，你是主管政法工作的，你主管政法工作你还知法犯法啊？周永康事件以后，人民网曾经有一个评论就特别强调周永康落马凸显依法治国理政是治腐之本，这个评论讲的确实非常深刻。

古今中外，无数的事实证明，绝对的权力导致绝对的腐败。你不受监督不受制约啊，你完全靠自律，个别人可以，整体不行。周永康的落马，暴露出不受监督的公权为祸之烈，惟我独尊，顺我者昌，逆我者亡，以言代法、一言定江山、权大于法、徇私枉法。治国理政，私字为先，贪欲打底，到处编织关系网，盘根错节，组建利益集团， 6

阻挠改革，消融中央集权。一人得道，鸡犬升天，封妻荫子，家族利益急剧膨胀，大搞封建依附那一套。运动式反腐，暂时止血，只能治标，最终逃脱不出历史兴替的怪圈。反对腐败关系到党和国家生死存亡，而法治是防止权力腐败的利器。通过法治把权力机关以及领导干部个人权力的内容、责任规定清楚。权力是什么，包含什么内容啊，权力的边界是什么，责任是什么，都要规定清楚。只有权责明确了，才可以监督制约啊，权责不明确，怎么制约啊？所以，通过法治规范约束政府权力，明确公共权力的权力内容、权力边界、权力责任，对我们今天中国改革来说，尤其重要。这是我们讲的，要想有效地推进反腐倡廉，必须要进一步的加强法治。

（三）化解社会利益矛盾冲突，必须进一步健全法治

当前化解社会利益矛盾冲突，也必须进一步健全法治。为什么呢？因为我们都知道，在现代社会，化解利益矛盾冲突，什么是主渠道呢？法律。我有利益矛盾有利益冲突了，有利益纠纷了，我诉诸于司法和法律啊，打官司、维权等等。所以，在现代社会中，法律、法治应该是化解社会利益矛盾的主渠道。这个是主渠道啊，有问题你打官司去。但是现在我们法治不健全不完善，实际上无法有效地承担这种主渠道的作用，你既然法治作为一个主渠道，不健全、不完善，不能很好地发挥作用，会导致利益矛盾和利益冲突无法有效地通过制度来解决，会导致大量的极端的表达方式。

比如上访，如果我们的法治健全完善，很多问题能够在地方通过法治来解决，就没有必要再频繁上访了，就是因为我们的法治不健全、不完善，导致信访这个渠道超载、超负荷。这个状况确实是不可持续的，上访、截访这种成本，代价都很高。

再一个，即使你上访成功了，领导批示了，但领导批示是一种人治，而不是法治，领导批的越多，老百姓信访者对法律越不信任，就越是希望通过领导的批示，所以通过信访这种方式解决问题，实际上是长期不可持续的。信访我们都知道，了解民情民意，这个还可以，但你通过信访来化解利益矛盾，这不是一个主渠道。举一个例子，好比信访作为一个车，只能拉五吨，你现在放了五万吨，超载、超负荷了，这不行的，你要给它减负的，你要通过法治健全完善，化解利益矛盾和利益冲突啊。

除了上访以外，还有具体的刑事事件，还有自焚，当然，自焚是一种更为极端的表达方式了。实际上，对于自焚来说，没有赢家，自焚者可能是重伤或者烧死了，当地政府也不是赢家，政府的信誉和名誉受到很大的损害。所以，要避免这样一些极端的表达方式长期存在，有效地化解社会利益矛盾和冲突，健全法治确确实实是根本之策，你不可能长期通过信访来解决问题。我们都知道，绝大部分问题是信访不能解决的。比如说，一百个人来信访，最后有五个人的问题能解决就不错了。所以，健全法治是化解当前利益矛盾冲突的一个根本之策、治本之策，这个是我们指的是在政策方面。

另外，在社会方面，推进法治也尤其必要。完善公民在教育、收入分配、食品安全、社会保障等方面的法律法规，实现社会公平，推进改革成果共享迫在眉睫。公民的社会权利需要通过法治进一步保障、维护与落实，教育、收入分配、住房、医疗卫生，和我们的生活息息相关，都是我们作为公民的社会权利，社会权利的有效保障和落实，能够真正地提升公民的幸福感。如果你教育、住房医疗问题非常多，那我们怎么有幸福感？十八大以前，央视有一个采访，到处问，你幸福吗？你幸福吗？大家都有印象吧？生活温饱都没有问题了，也在逐步地全面小康，但你说感觉多幸福，也没感觉多幸福，很多的事情在影响我的幸福感，降低我的幸福指数，什么事情呢？举两个例子来说明。

第一，就是小孩的上学问题。小孩要上学、上幼儿园、上小学，我们都知道，好的小学、好的幼儿园、好的初中、好的高中，确实教育资源配置不公平，好的幼儿园、好的小学、好的中学，现在你想进去，不仅要有钱，还得有人。什么叫有钱呢？就是公开报道的，广州日报报道的，北京的小学，好的小学，择校费要25万，比较好的从十多万到二十万不等。当然，我们说，钱的问题好解决，我们可以想办法，关键还得有人。什么叫有人？北京一个著名高校的党委副书记，也是副局级，可以了吧，然后跟这个副书记讲，我的小孩想到咱们学校的附属幼儿园，你看看能不能给活动活动。中国社会嘛，这个是人之常情，副书记怎么讲？你不要找我啊，我搞不定，我们学校除了校 9

长和书记有一两个名额以外，其他的没有任何一个名额，大家想想，你是党委副书记，你都没有名额，可见想进去难度之大。

确确实实，教育资源非常好，很优质，但是也很难进啊。当然，你让孩子输在起跑线，这个罪名是很重的，对不对？你怎么办？你找人吧，找人还不一定能办成，你幸福得了吗？求人难啊！所以，现在什么时候教育资源公平化，比如说幼儿园，对公立幼儿园我们要投入更多，数量更多一些，然后教育资源公平化啊，普遍提高教育质量啊，这就叫民生，这就是我们的社会权利。从这个意义上，公民在社会方面的权利，和我们的生活确实是息息相关的，影响我们的幸福感。这个要通过法治的形式，进一步地确认保障和落实。改革的成果要共享啊，我们都是改革的参与者，都是改革的主体，每天辛苦工作，我们要改革成果共享，推进社会公平。

再一个，就是收入分配方面，工资待遇方面，为什么讲这一点呢？近几年工资也在增长，但是增长的幅度太慢，物价也在增长，涨的幅度太快，两者总是不成比例。什么时候工资跟GDP能够差不多持平也行，跟物价持平也行，不要增长速度太慢，而工资的正常增长，应该通过法律说话，通过法律来保障工资正常的增长机制，这样才行。不然的话，经济增速一年很快，物价增长也很快，工资增长很慢，这个不行，我们要改革成果共享的。

当然，我们应该有信心，为什么有信心呢？因为党的十八大报告讲了，到2020年，国民人均收入要翻一番，要倍增。现在离2020 10

年还有六年时间，我们拭目以待，看看六年以后，我们的人均收入能不能翻一番，这个物价又翻几番，党的许诺能否兑现很快就可以验证了。所以，这个社会建设，也需要通过法律的形式保障维护公民的社会权利。今天，对改革成果的共享来说尤其必要，尤其关键。我们可以看到，无论从经济、政治，还是社会各个方面，都需要进一步推进法治。所以，全面推进依法治国，确确实实是非常必要，也是非常关键的。

就像习近平总书记讲的，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。通过分析可以看到，确实如此，就是现实的发展，要求我们今天必须要进一步推进依法治国。这样，才会提高党的执政能力、领导水平，才会解决问题，才会更为有效地实现我们的改革目标。这是第一个问题，重大战略意义。问题很重要，需要推进，怎么推进呢？

二、全面推进依法治国的总体战略思路

第二个方面，全面推进依法治国的总体战略思路。所谓总体战略思路，也就是，中央对全面推进依法治国这个问题是怎么样一步一步进行分析的，怎么样一步一步进行考虑的，怎么样来统筹谋划、顶层设计的。四中全会按照十八大、三中全会以及习近平总书记系列讲话要求，明确提出了今后一个时期，全面推进依法治国的一系列指导方针，包括指导思想、目标要求、基本原则、主要任务等，对以上内容 11

进行分析，可以概括出全面深化改革阶段，中央全面推进依法治国的系统战略思路。

首先，我们来看一下，《决定》原文是怎么讲的，然后我们对这个原文进行一个分析概括和提炼，提炼出这个原文中所含括的中央的一种系统战略思路。

首先我们看看原文是怎么讲的。《决定》中提出了全面推进依法治国的指导思想，全面推进依法治国必须贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路等。

这个指导思想这一段，实际上内容很丰富，也需要进一步地具体分析，总目标就是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。基本原则五个，坚持党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。六大任务，就是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，加强法治工作队伍建设，加强和改进党对全面推进依法治国的领导。这个是《决定》原文的相关内容，我们对《决定》原文进行进一步分析提炼，可以概括出中央当前全面推进依法治国的总体战略思路。作 12

为一个总体的战略思路，包括战略起点、战略目标、战略价值、战略指导、战略道路、战略格局、战略手段、战略依托、战略保证。

（一）战略起点：改革已经破局但仍需要攻坚克难

总体战略思路首先需要明确战略起点，就是我们全面推进依法治国是在我们改革的哪一个阶段而展开的，而提出的。

战略起点是什么呢？战略起点是改革已经破局但仍需要攻坚克难，这样一个阶段，我们就是在这样一个阶段提出要全面推进依法治国，这个是我们战略的起点。我们都知道，十八大以后，中央推进改革，各项工作打开新局面，改革确实已经破局了，但是未来发展难题、问题仍然非常多，仍然需要进一步地攻坚克难，我们就是在改革已经破局，但是仍然需要攻坚克难的今天，在这样一个阶段，强调要全面推进依法治国，用我们进一步的改革来奠定一个法治的基础和保障。战略起点要明确，改革已经破局，但仍需要进一步攻坚克难，在这样一个阶段，提出全面推进依法治国，为我们攻坚克难提供法治保障，更好地推进我们的全面改革，战略起点明确了。

（二）战略目标：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家

在这样一个起点之上，推进依法治国，我们要实现什么目标呢？战略目标，从哪来到哪去？战略目标就是要建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，这就是我们在今天这样一个战略起 13

点之上，追求达到的战略目标。法治体系的概念，是第一次提出，法治体系按照《决定》的论述，包含以下五个方面的内容。一是完备的法律规范体系，进一步地科学立法使我们这个法律规范更加完备、更加系统。二是高效的法治实施体系，要严格执法、公正司法。三是严密的法治监督体系，通过党内监督、社会监督、舆论监督、行政监督、司法监督、审计监督来约束规范公共权力，保障维护公民权利，使这个法治能够真正地落实。四是有力的法治保障体系，比如说党的领导是推进依法治国的重要保障，领导干部、社会成员法治意识的增强，法治队伍的建设，都属于法治的保障体系。五是完善的党内法规体系。党内的规章，进一步加强完善和我们这个法律体系相衔接、相配套，更好地推进我们党依法治国、依法执政，这个是战略目标。在这样一个战略起点之上，我们实现这样一个战略目标，最终是为了什么？

（三）战略价值：保障人民权益，增进人民幸福

战略思路的第三个方面，就是战略价值，我们在这样一个战略起点之上，建立社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，最终是什么？最终在价值理念上要维护人民权利，增进人民幸福，建设社会主义法治国家是为了什么？最终为了保障公民权利，推进人民幸福啊。《决定》也指出，必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由，承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。建设社会主义法治体系、法治国家，推进法治最终是为了人 14

民的权利和幸福。战略起点清楚了，战略目标清楚了，战略价值清楚了，那么这样一个战略目标怎么实现？战略价值的达成需要什么？需要有战略指导，需要指导思想。

（四）战略指导：习近平总书记系列重要讲话精神

指导思想是什么？战略指导是总书记重要讲话精神。《决定》指出，全面推进依法治国必须以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神。前面几个，马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，肯定是作为指导思想。但是今天，全面推进依法治国，更重要的是要以总书记系列重要讲话精神为指导。实际上，深入贯彻实际上就是以这个为指导，并且我们都知道，十八大以后总书记多次重要讲话都谈到了法治问题，四中全会《决定》在很多方面，也都体现了总书记讲话精神，所以，今天实际上我们的战略指导就是总书记重要讲话精神。

（五）战略道路：中国特色社会主义法治道路

战略指导清楚了，在这样一个战略指导之下，我们推进依法治国要走什么路？我们要走中国特色社会主义法治道路。只有走这样一条中国特色社会主义法治道路，才能更加有效地实现我们的目标，更好地维护保障和落实人民的权利和幸福。《决定》指出，我们要坚持从中国实际出发，必须从我国基本国情出发，借鉴国外法治有益经验， 15

但决不照搬外国法治理念和模式。从自身的实际出发，建设法治国家，走有中国特色的法治道路。中国当前的法治建设，确实应该如此。西方的好的理论、好的实践当然要借鉴，但关键是从我们的自己的实际出发，我们有自己的国情。

比如西方法治模式一般强调多党制，这是西方法治模式的一个特点，一个内容，但这个肯定不适合我们中国。我们国情如此复杂，民族、地区问题比较多，社会利益分化、利益矛盾冲突也比较多，如果没有一个坚强的领导核心——党的领导，中国社会早就四分五裂了。所以说，西方的法治经验、法治理念要借鉴，但是照抄、照搬是不行的。

所以，要按照自己的国情出发，推进发展，这样才可以。就像总书记讲的，“鞋子合不合脚，自己穿了才知道”。讲的很形象，照抄、照搬是不行的，根据自己的国情，选择自己合适的发展道路这样才可以，所以我们强调，全面推进依法治国要走中国特色的社会主义法治道路。

（六）战略格局：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法那么，道路明确了，我们在哪几个方面重点建设和推进呢？战略格局。所谓战略格局就是我们在这样几个领域重点推进建设，要科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，在立法、执法、司法、守法领域全面推进，这个是重点。

（七）战略手段：依法治国和以德治国相结合

这样一种战略目标、战略格局怎么实现？怎么推进？需要有战略手段。所谓战略手段，就是以依法治国与以德治国相结合。今天全面推进依法治国，但是不能够仅仅就法治而谈法治，而必须把依法治国与以德治国相结合。《决定》也指出，国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。今天，尽管我们要全面推进依法治国，但是不能够就法治而谈法治，因为制度再健全、再完善，需要人来落实。

对于这个问题，王岐山有一段讲话，讲的非常好，解释的非常清楚。为什么今天强调法治还要讲德治？王岐山讲，我们这么大一个国家、13亿人，不可能仅仅靠法律来治理，需要法律和道德共同发挥作用。因为什么？因为法律法规再健全、体系再完备，最后还要靠人来执行。领导干部一旦在德上出问题，必然导致纲纪松驰、法令不行。制度规章再多，德上出问题，规章制度也落实不了。所以，今天讲法治同时还必须讲德治，提高领导干部的道德素养，这个是非常必要的。这是战略手段，依法治国以德治国相结合，再有更好地推进依法治国，让道德为依法治国提供一种道德层面的基础。

（八）战略依托：高素质的法治专门队伍

推进依法治国依靠什么？依靠法治队伍建设。在这一方面，四中全会也提到了，建设高素质法治专门队伍。专门的立法队伍、司法队伍、执法队伍素质要高，加强法律服务队伍建设，再一个创新法治人才培养机制，这个是战略依托，依靠这种高素质的法治队伍，更好地推进我们的依法治国。

（九）战略保证：坚持党的领导

战略依托明确了，总体战略思路的最后一个环节叫战略保证——坚持党的领导。《决定》指出，党的领导是社会主义法治最根本的保证。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。确实，今天中国全面推进依法治国，必须要坚持党的领导。这是毫无疑问的，为什么呢？正像王岐山在讲话中所指出的，中华民族的传统文化决定的，我们的国家和民族发展必须有一个主轴，中华民族要走向繁荣、富强和文明，必须有一个坚强的领导核心，这个领导核心无可替代，就是执政的中国共产党。如果没有党的领导，今天中国社会一旦四分五裂了，就谈不上推进依法治国的问题，今天，要有效地破解地方利益、部门利益、既得利益群体的问题，打破利益固化的藩篱，更好约束规范政府权力，保障公民权利，构建这样一个有效的法治秩序，也离不开党的领导。中央没有权威，地方利益、部门利益、既得利益群体怎么解决这个问题，这个法治秩序怎么形成啊？确实如此。

所以，今天党的领导，确确实实是全面推进依法治国的保证，没有这一点，不能打破既得利益问题。更退一步讲，没有党的领导，中国社会的这种稳定的局面，就无法保障，更谈不上推进依法治国的问题。所以，就今天中国社会的现实来讲，全面推进依法治国必须以党的领导作为政治保证，这个是毫无疑问的，现实就是这样。

我们根据《决定》的原文，进行进一步的归纳、概括和提炼，提炼出当前中央全面推进依法治国的总体战略思路。在这个问题上，中央怎么样一步一步进行分析的，一步一步进行考虑的，怎么样统筹谋划、顶层设计的。作为一个总体战略思路，包括战略起点，我们在哪一个阶段推进全面依法治国的，改革已经破局，但是仍然需要攻坚克难提供法治保障，在这样一个阶段起点上推进依法治国。战略起点明确了，在这个起点之上，我们要实现什么目标呢？建设社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。我们建设法治国家，最终是为了什么呢？在战略价值上，是为了人民的权利和幸福。那么，这种战略目标明确了，战略价值清晰了，战略目标怎么实现，战略目标怎么达成？需要有战略指导，战略指导就是十八大以后总书记重要讲话精神。战略指导明确了，走什么路？强调走中国特色社会主义法治道路，西方的法治理论、法治经验我们要借鉴，但是要从中国的实际出发，根据我们的国情去系统推进，鞋子合不合脚，穿了才知道，讲的很形象，也确实如此。在这样一条战略道路上，我们具体在哪些领域重点推进呢？战略格局。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，在这四个领域重点要推进的，这是我们的重点。战略格局清楚了，怎么样推 19

进？需要有战略手段，手段就是依法治国和以德治国相结合，不能仅仅就法治谈法治，为什么呢？因为制度毕竟还是要靠人来执行。战略手段明确了，我们依靠谁来推进呢？战略依托，还要有专业的高素质的这种法治队伍才行。最后战略保证，党的领导是我们全面推进依法治国的战略保证，这一点是毫无疑问的，是我们要深入理解的。所以全面确定依法治国，我们可以看到，这样一个总体战略思路，环环相扣、层层推进，非常明确，也并不复杂，通过这么一分析，我们就知道，原来中央今天是想按照这样一个战略思路全面推进依法治国。

三、全面推进依法治国的系统战略部署

总体战略思路明确了，那么各个领域具体怎么改革呢？就是各个具体领域怎么样深化改革的。四中全会的《决定》中，提出了六个方面的改革任务，涉及六个领域：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导。在这个六个方面进行了比较系统的任务部署。

战略部署一：科学立法

首先，我们来看第一点，就是在科学立法方面，有哪些具体的任务部署。《决定》强调法律是治国之重器，良法是善治之前提。确实如此，要想有效治理，这个法律必须是公正的，必须是规范的，必须是好的法律。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，我们的法律要进一步地规范化、完善化。要发挥立法的引领和推动作 20

用，抓住提高立法质量这个关键。所以，科学立法，要抓住提高立法质量这个关键。要怎么样提高立法质量呢？有两点。

《决定》指出，第一，立法应该反映人民意志，这个是立法的一个原则。如果立法不反映人民意志，没有人民性，肯定是没法提高立法质量，肯定也不是一个良法。同时法律不仅要反映人民意志。第二，还要完善立法的体制机制，通过这个保障科学立法。所以，一个良法，一方面要反映人民意志，同时在制定过程中要完善立法的体制和机制，保证制定的法律能够反映人民意志，是公正的，是良法。具体而言，在科学立法这个领域，有四项具体的任务。

第一，是健全宪法实施和监督制度；第二，完善立法体制；第三，深入推进科学立法、民主立法；第四，加强重点领域立法。在这四项具体任务中，我们重点讲一下第一和第四这两项具体任务。

第一，是健全宪法实施和监督机制。《决定》提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。为什么《决定》提出首先要坚持依宪治国、坚持依宪执政？难道我们现实的政治生活中、社会生活中没有真正地落实依宪治国、依宪执政吗？在某些方面确确实实是如此。我们都知道，我们的宪法规定，国家最高权力机关是什么？全国代表大会，是我们宪法规定的，但是对这一点，有一些领导干部认识也是不清楚的，就是基本的宪法知识就不是很具备。人民大学的高放老先生，曾经在书中讲过这样一个事。什么事情呢？就是有一个县委书记到一个省委党校学习，在一个班上进行交 21

流。县委书记就讲了，我们这个县里面有一些领导干部政治素质、法律素质都比较差，不行。为什么说不行呢？我们县宣传部长出了一套题，然后提供了标准答案，我一看有这样一道题，就是中国的最高权力机关是什么，标准答案提供的竟然是是全国人民代表大会，当时我一看就打了一个错，怎么是全国人民代表大会，应该是中央政治局。后来党校的常务副校长跟他讲，你说错了，不是中央政治局，就是全国人民代表大会。县委书记还不服，不可能啊，中央政治局要不下命令，全国人民代表大会敢发布指示吗？后来这个党校的常务副校长找到宪法给他看，你的宣传部长对了，你说错了，这个是宪法的明文规定，中国的国家最高权利机关是全国人民代表大会，这个县委书记看了之后就直挠头。你想想，宪法的基本原则你都不清楚，党组织不是政权机关，它需要通过人大法定程序，把党的主张转移为国家意志。如果你这个东西认识不清楚，你认为党的组织党的机构是政权机关，那是以党代政，对政府发布命令。而一旦这样的话，政府也没有自主性，党把精力放在发布命令方面，自身建设也搞不好。所以，我们强调依宪治国，确确实实因为很多方面我们并没有完全按照宪法的规定去做一些事情。

再比如说，我们宪法规定公民合法的私有财产不受侵犯，但是实际上很多情况下，公民的合法私有财产在征地拆迁过程中，都是受侵犯的。我们宪法还规定，司法机关要依法独立行使职权，现在实际上做不到，为什么呢？现在司法机关，检察院、法院，人财物受制于地方党委、地方政府，你财务受制于人，实际上很难做到依法独立地行 22

使职权，所以，如果说我们真正做到了依宪治国，真正做到了依宪执政，我们政治生活的规范化程度会大幅度提升，党的治理能力也会进一步提升。关键问题是，我们确确实实要进一步坚持依宪治国，坚持依宪执政，把宪法好的规定和原则落实。还有一点，就是要加强备案审查制度和能力建设，这指的全国人民代表大会及其常委会，把所有的规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。部门立法、地方立法，要备案全国人民代表大会，要审查。要依法撤销和纠正违宪违法的文件。难道我们的部门立法、地方立法有违宪的？部门地方、地方立法，确实有违宪的，可能我们不是很了解，有一些部门，有一些地方制定的法律确实是违宪的。

比如说，国务院1982年制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，这个就是违宪的。为什么说它是违宪的，有这样一个影响比较大的案例。就是2003年，在广州打工的一个湖北青年叫孙志刚，在去网吧的路上，因为没有暂住证被警察盘问，带到派出所，又被送到收容站，又被进一步送到收容人员救治站，在救治站被殴打致死。警察所依据的就是国务院颁布的1982年《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《办法》），这个《办法》就规定民政部门、公安部门有权对城市的流浪、乞讨的人进行收容遣送。2003年的五月份，三位法学博士上书全国人大常委会说1982年制定的这个《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》是违背宪法的，就是收容孙志刚的这个国务院颁布的《办法》本身就是违宪的。为什么这么讲呢？我们的宪法规定，“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人 23

民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”这个《办法》，允许公安人员不经过司法程序就限制公民的人身自由，这是和宪法的规定相违背的。没有经过司法程序，如果说法院规定的，你可以逮捕孙志刚，那也可以。但是没有经过司法程序，公安机关没有权力限制他的人身自由，并带到派出所然后收容，你没有权力做这个事情。所以这一部国务院颁布的《办法》就是违背宪法的，是应该予以撤销的。当然，2003年的8月份，就是孙志刚被打死后的五个月，这个《办法》就被国务院撤销了，因为它本身就是违宪的。部门和地方制定的法律，有时候并不是和宪法完全符合的，就需要全国人民代表大会对这种法律法规进行备案审查，哪一方面不符合法律规定，就要修改，或者撤销，这样才能够更好地维护和保障公民的基本权利。

通过这个例子我们也可以看到，可能很多情况下，包括我们自己，对宪法的权利认识都不是很清楚。比如说我们路上遇到一个警察，盘问我们，然后把我们带走了，关一两天，可能我们也没有认识到这是侵害我们的宪法权利，这个做法和宪法的规定不相符合，可能我们也认识不到，所以这个宪法教育也很重要，对领导干部对我们普通的社会成员也是很重要的。

科学立法还有一项重要任务也是我们要强调的，就是加强重点领域的立法。《决定》指出，要健全以公平为核心原则的产权保护制度， 24

加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。为什么出现这样一句话啊？这是什么意思？这个企业在这儿主要指的民营企业，国有企业相对来说，问题在这方面不是那么很严重，民营企业在这方面的问题表现的特别突出。企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求，之所以讲这句话，就是因为在现实生活中，有一些情况下，有一些组织和个人没有法律依据就对民营企业提出各种要求。不经过法定程序，财产说没收就没收了，说罚款就罚款了，人呢说逮捕就逮捕了。这种情况是有的，大家可以上网搜一下，确确实实是有的，对不对？正是由于很多的民营企业家，对自己的人身安全以及这种财产安全没有有效的这种信心，信心不足，所以很多的都移民了。当然我们说移民原因很多，但是法律制度不健全，对个人造成一种财产的保障没有有效地落实是重要原因之一。

网易曾经有一个评论谈的就是这个问题，企业家为何频频移民？企业家投资移民的实质反映出一国制度环境，尤其是营商环境和法治水平的好坏，与营商环境的恶化相比，现在的民营企业在经营方面，无法和国有企业公平竞争，这个毫无疑问的，但是更担心的是什么？更担心的法治水平和产权保护滞后，很担心这一点，自己合法的私人财产怎么样保障，法律怎么样进一步健全。特别是对于打黑之后的重庆，由于上千亿的民间财富被这场运动搜刮，民营企业老板均非常谨慎，着惊着寒，随时准备逃离。你说抓就抓了，说没收就没收了，说 25

罚款就罚款了，你法律上怎么保障啊？根据重庆私营个体经济协会常务副会长秋继烈称，“按照重庆话来说就是收摊了，不干了，我认识很多老板，基本上没有五年前发展期那种创富的野心和自信了。”

所以，对于民营企业来说，进一步推进法治建设，更为有效地保障民营企业家和这样一种财产权利是非常必要的，在一定意义上，这些民营企业家都是我们国内经济的精英啊，一旦移民之后，这个损失代价是非常大的。所以，要加强对各种所有制经济组织，不仅包括国有企业，也包括民营企业和自然人财产权的保护。企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求，这句话是有针对性的。

加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防反腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。现在是不敢腐了，王岐山讲现在我们基本能够做到不敢腐，下一步通过法治健全，推进立法做到不能腐、不想腐，如果做到不想腐就可以了。

加强互联网领域立法，现在互联网领域各种乱像比较多，比如说网上购物不满意，要退货，一般是没问题的，但有时候退不了。再比如说，互联网领域人肉搜索，那就非常厉害，违法不违法啊？很多时候是触及法律底线的。

比如影响比较大的北京人肉搜索第一案，就是如此。2007年12月份，北京一个姓姜的女白领跳楼自杀，原因就是她丈夫王某有婚外情，然后姜某就在自己的博客上，非常详细地把自己的经历、心路历 26

程都记录下来了，把丈夫的姓名、单位、住址也都公布了。她去世以后，她的博客被人打开了，打开以后相关的消息迅速被网络转载，很多网站都转载了，把她丈夫的信息全部都公之于众了。之后，有的网友就进一步人肉搜索，把她丈夫更多的信息全部都给挖出来了。有的网友就打电话，在电话里面辱骂他品德败坏。有的网友就上门，找到他丈夫住的地方，然后墙在写字，也是谩骂。后来这个事情发生以后，他丈夫王某就把这几家网站给告了，法院判决认为尽管王某的做法违背了社会的公序良俗，这毫无疑问的，违背了社会的道德，应该给予谴责，但是人肉搜索这种做法是违背法律的，也侵犯了公民的隐私权和人格权，你可以批评他，道德可以谴责他，但是你这种做法是违背法律的。所以这个人肉搜索怎么样通过立法的方式进一步规范，这个也很重要。因为互联网毕竟是一个新兴事物，互联网的立法确实应该作为一个重点领域立法进行规范和约束，这个是科学立法。

战略部署二：严格执法

第二个领域的改革任务就是要严格执法。《决定》指出各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。所以严格执法的关键就是在法治轨道上，政府开展工作，建设法治政府。严格执法有这样六个方面比较具体的改革任务：依法全面履行政府职能，健全依法决策机制，深化行政执法体制改革，坚持严格规范公正文明执法，强化对行政权力的制约和监督，全面推进政务公开。 27

在执法的这六个方面的具体任务中，我们重点解读一下第一、第二、第三、第五点。

第一点，依法全面履行政府职能。《决定》指出，要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。就是你这个政府机构，怎么设置，你职能、权限是什么，你的政府行为要经过什么程序，你的责任是什么，通过法律的方式明确化、规范化。这样就比较清楚了，以前权责不清，权力有多大也不清楚，责任是什么也不是很清楚，现在就法定化。行政机关要坚持法定职责必须为，法无授权不可为。这句话很关键的，你的职责、权限，法律都已经规定清楚了，你必须要去作为，你不作为不行啊，以前职责规定不清楚，你不作为还有一个理由，现在你的职权、责任法定化，非常明确了，你必须得做，不做不行。法无授权不可为，特别是要推行政府权力清单制度，你权力的内容列一个单子，很明确了吧。从这个意义上讲，对政府这样一种约束，确确实实是在加强的，不能够乱作为、不能够胡作为，必须勇于作为，敢于担当才行，这一点如果要是真正地推进建设法治政府，这个成效会非常明显。

第二，对严格执法来讲，就是要健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。作为合法性审查，就是这个决策的事项，在不在你的权力范围之内，你作出这个程序是不是符合规定，就是这个意思。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。如果你的决策出现重大 28

失误了，即使你调离现有岗位了，即使你都退休了，或者提拔了，依然要责任追究，一查到底。你比如说，这一届干五年，我退了，或者提拔了，但是你在任期间，你重大决策失误，要终身追究的，责任倒查。为什么讲这个问题呢？因为现在确确实实，很多的重大决策，这个失误是比较严重的。有人叫三拍决策，“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”，这个是不行的。现在很多地方城市建设过程中，城市化过快推进，城市化造成鬼城现象比较严重。建立一个新城恐怕要几百亿啊，责任谁来承担啊？所以，建立这种重大责任、重大决策、终身责任追究制度，责任倒查机制是非常必要的，在这样一种强大的压力面前，你必须要更好地来科学决策才行，你是要负责的。

第三，就是深化行政执法体制改革。《决定》提出，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推进综合执法。为什么强调综合执法？你比如说，食品安全问题，有这样一种说法，叫十几个部门管不好一头猪，就是监管的部门很多，但是我们还是不放心猪肉的问题，干净不干净啊，卫生不卫生啊，有没有瘦肉精啊？有很多部门都监管这个食品安全问题，但是食品依然不安全。为什么？监管部门太多，会导致这样一种对接不有效，很多的环节都有执法的，都有监管的，导致这种执法无法实现有效地对接，有空隙。有收费项目了，一拥而上了，有了责任、有了问题了，相互推诿。所以说，加强综合执法非常必要的，提高执法的效能，避免泡泡太多，最后还管不好这个问题。

你再比如，我们都知道的，北京市的非法一日游问题，有时候坐公交车时候会看到，公交服务专线、旅游服务专线，实际上是广告，非法一日游，长城、十三陵啊，很多，不是在站牌的上面就是在下面，非法一日游，这个问题时间很长了，对不对？治理效果呢，当然有，但是还需要进一步提高这种治理的效能。为什么这个问题不太好解决呢？是因为旅游、交通、公安、工商、城管、物价六龙治水，执法部门太多，监管部门太多，监管的环节无法实现无缝对接，所以，最后问题反而不好解决。比如，小广告的，我们都知道，一般交给城管解决，黑导游交给公安解决，黑车交给交通委、交通执法总队解决，各管一摊，这种综合执法的效力会降低，这个不行，必须要实行综合执法。

同时，还要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，因为行政执法部门有时候要罚款的，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。如果你作为一个行政执法部门，你既罚款，这个钱又自己用，那就很危险了，你总想多罚一点钱。单位里面福利多一点，好处多一些，总想多罚钱。现在不行，要严格执行罚缴分离，收支两条线管理。你尽管罚款，有收入，但是这个罚款不归你支配，弱化你罚款这样一种动力。

比如说我们知道的钓鱼执法，就是属于这种为了部门利益，增加收入。比如一个私家车，执法人员化装成一般老百姓，我要回家你能不能带我一段路，我顺路坐你的车，一般都会说可以啊，你来吧，我 30

送你一段。上车以后就说，你这个士黑车啊，我是执法的，我要罚款。你让这个车主怎么讲？你说不是吧，确实拉他了，你说是吧，确实很冤枉，最后只能被罚款，所以钓鱼执法，对于这个问题必须要解决，确确实实罚、然后支出两条线这样才可以，进一步地规范化，不要为了这个部门利益而去罚款。

第五，就是强化对行政权力的制约和监督。《决定》提出要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，增强监督的合力和实效，通过各方面的监督让我们这个法治落到实处，更好地约束规范行政权力。现在在各种监督形式中，今天更为大家更为熟知的可能是社会监督和舆论监督，对不对？我们都知道，这几年有一系列的腐败案件，问题官员，都是通过舆论，特别是网络这种监督方式监督出来的。所以，在今天这种网络监督、舆论监督作为一种重要的监督形式，应该引起高度关注。特别是现在中国的网民数量发展非常迅速，到今年中国的网民数量是六亿三千万，几乎占到人口的一半了，这么多的网民，这么迅速的网络发展速度，为我们的网络监督、社会监督、舆论监督提供了非常有利的基础。

我们都知道的，这几年有一些问题官员，实际上都是通过网络监督得以揭发的。比如南京周久耕事件，尽管这个事件比较早了，但是我们觉得还是具有典型意义的。一个局长，就是因为抽名烟、戴名表，被放在网上了，最后出现问题的。这个烟叫“九五至尊”，一条是1500， 31

到现在肯定达不到1500了，后来国家规定，这个烟的价格最高不超过一千，这个表叫“江诗丹顿”，十万元一块。

再一个就是杨达财这个事情，那是“表哥”啊，那么多表，也是被放在网上，网友估计他有问题，最后他果然有问题，所以这个概率太大了，对不对？都是通过这种网络监督，这样一种典型的案例。特别是现在我们也可以看到，现在我们在网络上，也有意地加以引导，利用这样一种监督力量，比如说中纪委、监察部，就专门设有举报网站。各大门户网站，像人民网、光明网等等都有专门的网络举报监督专区，我们也在利用这种网络更好地进行监督和制约。实际上，网络的发展已经深深地改变了中国的政治生态，我们对这些案例当然可以笑一笑，但实际上这么多案例的频繁出现，说明中国社会的政治生态因为有网络的发展，已经大为改变了，中国的政治发展，因为网络的出现，而推进到一个更高的阶段了，所以，我们讲的是网络监督在今天可能更为有效一些，这是执法领域。

战略部署三：公正司法

第三，就是在司法领域。《决定》指出公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。确实如此，一旦你的司法不公，司法判决出现问题，让老百姓对你这个法治体系就不信任了，对法治体系不信任，就可能通过其他的方式进行报复，解决问题。在司法领域，《决定》提出了以下六项具体的改革任务。第一，完善确保依法独立公正行使审判权和检 32

察权的制度；第二，优化司法职权配置；第三，推进严格司法；第四，保障人民群众参与司法；第五，加强人权司法保障；第六，加强对司法活动的监督。在这六项具体任务中，我们重点讲一下第一、二、三、六，这四项具体任务。

第一，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。在这一方面，《决定》指出，要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。为了保障司法机关依法独立地行使职权，要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。比如说有一个具体案件，县委书记、市委书记打电话给法院院长，这时候你的电话就要被记录，你批一个条子给司法机关，你的条子要被保留，也要被记录，一旦出现问题，就要追究你的责任。当然，我们说，这只是一种制度设想，怎么落实更为关键，现行体制下，恐怕这个司法体制如果不进一步改革，司法机关恐怕也很难去进行记录通报和责任追究制度。比如说我是一个法院院长，县委书记（我们领导）打电话给我说一个事情，你说我敢记录？对不对？所以，这种制度设想怎么样通过具体的这种制度设计进一步落实更为关键，一旦落实以后，我们说确确实实可以更为有效地来保障司法机关独立地行使职权，关键是怎么样在制度设计上进一步地有效化、落实化。

再一个，就是优化司法职权配置。在优化司法的职权配置方面，有两项重大的改革举措，都比较专业化。第一项就是最高人民法院设 33

立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。为什么要设立巡回法庭呢？总书记在《决定》的说明中，专门给予了解释。总书记讲，近年来，随着社会矛盾增多，全国法院受理案件数量不断增加，尤其是大量案件涌入最高人民法院，导致审判接访压力增大，息诉罢访难度增加，不利于最高人民法院发挥监督指导全国法院工作职能。不利于维护社会稳定，不利于方便当事人诉讼，（一定要跑到北京来打官司，成本很高、代价很高）全会决定提出，最高人民法院设立巡回法庭。比如说全国划分为几个区，在每个区设立巡回法庭。这样做，有利于审判机关重心下移，就地解决纠纷、方便当事人诉讼。不一定非要跑到北京去，你在一个地方，有巡回法庭，就可解决问题了。有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释，审理对统一法律适用重大指导意义的案件，其中对重大问题更好地进行思考和谋划。当然，这个巡回法庭，具体怎么样去落实这个事情，还需要进一步的制度设计，这只是一种现在的制度理念，一种想法。

再一个，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检查院，办理跨地区案件，为什么要有这样一种改革措施呢？总书记也在《决定》的说明中给予了解释。他说随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼出现，跨行政区划乃至跨境案件越来越多。你比如说山东的企业到河北从事贸易，从事经营，可能有利益纠纷要打官司，如果要是在河北打官司的话，可能河北的相关部门，会打招呼，会维护本地企业。这时候总书记讲，就造成相关诉讼出现“主客场”的现象，（在什么地方打官司，对什么地方的企业就有利）不利于平等地保护外地当事人合 34

法权益、保障法院独立审判。针对这样一个问题，要探索跨行政区划的法院和检察院。比如说山东、河南、河北建立一个跨行政区划的一个法院，审理这样一种跨地区的案件更为公正一些，因为摆脱了这种行政区划，地方政府、地方党委人、财、物的限制，就会更为客观、更为公正地处理问题。

在司法方面第三项改革措施，就是推进严格司法。《决定》特别提出，推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。全面贯彻证据裁判原则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据。为什么强调严格司法要推进以审判为中心的诉讼制度改革呢？只有这样做，强调证据原则，才能够有效地避免出现冤假错案，才能够提高司法的公信力。

你比如说公安机关把这个嫌疑人给逮捕了，逮捕之后要审判，如果你审判环节出现问题，有可能冤枉好人，也有可能放过坏人，如果审判环节客观公正、规范严格，就会避免出现冤假错案，在这一方面也是有教训的。什么教训？比如前一段时间，媒体报道的内蒙古呼格吉勒图事件就是这样，就是在证据不充分的情况下，制造的一起冤案。1996年，年仅18岁的呼格吉勒图，在工厂里面听到有女人在呼救，赶过去之后，这个女人在女厕所已经被害死了，他就报案了。报案以后当地的公安机关就认为他是嫌疑人，没有经过严格规范的审查、审讯，在两个月以后，就被判处死刑，并立即执行。结果到了2005年，有一个犯罪分子叫赵志红被抓住了，赵志红承认了十起案件，第一起 35

就是这个，说那个人是我杀的，具体的时间、地点说的非常清楚。你说这是不是冤案？最近说要启动复审程序，你再启动复审程序，这个人已经死了，1996年到现在已经18年了，你再复审，人也不可能复生了，当然，当时可能为了迅速结案或者其他什么原因。当时负责的很多的司法机关、公安机关的都升迁了，有的都退休了。迟到的正义是正义吗？那不是正义！所以这种冤假错案，这两年报道的比较多，都是因为在审判环节出现了问题，你可能这个人逮捕错了，但是审判环节在这个司法事件中，规范、公正，全面贯彻这种证据裁判规则，有证据也行，但关键这个环节出现问题，那问题就大了。

再一个，你比如说，前几年影响比较大的彭宇案件，南京一个老太太说彭宇把她给撞了，然后把他给告了，要赔偿。彭宇说我没有撞你，我就是扶你一下，（当然现在有人报道说，确实是撞了）不管撞和不撞，你法院必须依据证据啊，这样你判决才有效力才有公信力，但是彭宇案这个一审的判决书，我们现在来看没有严格地贯彻证据的原则，为什么这么讲呢？我们可以看一下这个判决书，很多话都是从常理分析，你这是一种推理、推测，你没有证据啊。你比如讲的，本案事发地点在人员较多的公交车站，是公共场所，事发时间在视线较好的上午，事故发生的过程非常短促，故撞倒原告人不可能轻易逃逸。根据被告自认，其是第一个下车之人，从常理分析，其与原告相撞的可能性较大。什么叫按常理分析？你得有证据，但是没有证据，如果我按常理分析，我这样也可以做法官，我也可以按常理分析。根据日常生活经验，原被告素不相识，一般不会冒然接触。你没有证据啊， 36

你靠经验不行啊，对不对，你这样的话，你这个判决怎么会有公信力啊？即使是彭宇确实是撞了，你得依据证据来说话，疑罪从无啊，你没有证据怎么判决啊，这样判决是不行的，贯彻证据的原则确实是非常必要的。

第六，加强对司法活动的监督。司法机关要依法独立公正地行使职权，这个毫无疑问，但是另外一个方面要加强对司法活动的监督制约才行，依法公正独立职权了，但没有监督也不行啊，由谁来监督司法机关、司法人员呢？《决定》指出，依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财务、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为，坚决惩治司法掮客行为，防止利益输送。特别是绝不允许办关系案、人情案、金钱案。针对当前一些问题，提出一些改革思路，当然，我们说想法非常好，理念很好，怎么样具体落实，还要更为进一步的制度设计才行。

战略部署四：全民守法

第四项改革领域里面的任务就是全民守法。增强全民法治观念，推进法治社会建设。制度再好，要靠人来落实啊，对不对？你没有这个法治观念，制度再好也要出问题。在守法这个改革领域，有四项具体的改革任务。第一，推动全社会树立法治意识；第二，推进多层次多领域依法治理；第三，建设完备的法律服务体系；第四，健全依法维权和化解纠纷机制。在这四项具体任务中，我们重点讲一下第一项， 37

推动全社会树立法治意识，这个很重要，有法律制度、法律规范，还要具有法治意识，仅有规章制度，没有那个意识，就是一个摆设。

《决定》指出，坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。特别是坚持把领导干部带头学法、模范守法作为法治意识的关键。这很重要，领导干部你要带头学法、模范守法，因为领导干部的行为具有导向作用和示范作用，领导干部本身都不学法、不守法，这种影响是比较坏的，比较恶劣的。尤其是把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识的课程。实际上，现在中小学，已经有一些课程是法治教育的这种课程了，比如法律常识，但是仍然需要进一步加强，现在的中小学，国民教育体系，一方面有政治教育，另一方面有法治教育，政治教育必须要推进，另一方面法治教育必须要进一步增强，不能过多地强调思想政治教育，同时也要更为重视这种法治教育。

再有一个就是牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务观念，加强社会诚信建设，树立法治意识的观念，同时具有诚信意识，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。这一点很重要，推动整个社会的成员，树立这样一种诚信意识，加强这种诚信建设。现在就整体社会成员来讲，公民权利意识比较突出，这个是我的权利，但是义务意识弱化，利益意识增强，但是责任意识相对比较缺失。针对这个问题，必须要强调既要有权利，又 38

要有义务，而这样一些问题比较集中地体现在我们的诚信问题上。比如生活中，我们遇到逃票的事情，地铁逃票，这个事情就比较典型地反映出当前我们的诚信建设存在很大的问题。比如说上海地铁逃票日均两万人次，这个不小啊。这就叫诚信意识不强，这种行为，如果放在国外，会相当严重的。为什么说严重呢？如果你有逃票记录的话，你办信用卡将会非常困难。因为咱们国内这种行为比较多一些，老百姓也习惯了，见怪不怪，但是国外比较少，所以，现在很多的留学生，出国留学，中介网站专门提醒，国外逃票记录一旦备案以后，你的信用卡将很难申请，所以不要逃票，专门有这个提醒。可见我们在国内这种行为和习惯，到国外之后很容易带过去。

而现在我们国内很多的城市，也开始针对逃票现象进行规范和约束了，你比如逃票之后，有记录之后，你报考公务员、报考教师，可能这个记录就有限制，查查你的诚信记录、诚信档案，如果逃过票，你公务员不能报。随着这样一项改革的推进，以后在各个方面的诚信记录，必然会进一步地加强和完善。你偷税、漏税、制假、造假，很多事情一旦纳入这样一种诚信档案记录系统，那会很麻烦。

战略部署五：加强法治工作队伍建设

第五项改革领域就是加强法治工作队伍建设。这里面有三项具体的改革任务，一是建设高素质的法治专门队伍，专门的立法队伍、司法队伍、执法队伍。二是加强法律服务队伍建设，你比如律师等等的。三是创新法治人才培养机制。

战略部署六：加强和改进党对全面推进依法治国的领导

第六，最后一个领域的改革，就是要加强和改进党对全面推进依法治国的领导，这里面重点讲两个方面。第一，坚持依法执政。第三，提高党员干部法治思维和依法办事能力，一共有七项改革任务，重点讲一下第一和第三。

第一，坚持依法执政。《决定》指出，各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。因为执政党只有依法执政，才能更好地推进依法治国，依法执政是依法治国的关键。这就要求对领导干部进行法治教育，从制度上来规范约束。这是坚持依法执政。

第三点，提高党员干部法治思维和依法办事能力。这一点，尤其重要，因为我们法治建设，不仅仅要制度推进、制度完善，同时还要提高领导干部的法治思维。要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。实际上关于这一点，党的十八大报告就已经讲了，总书记讲话也一再强调，领导干部要树立法治思维。为什么今天要特别强调领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力？这是因为，随着我们改革的推进，我们可以看到，老百姓法治思维不断增强，公民权利意识不断增强，我要维权，我要打官司，那是什么？那是法治思维，是公民权利思维，如果老百姓的法治思维、公民权利思维不断增强，而你领导干部的思维方式还是过去 40

的，权大于法的意识，等级意识、行政命令意识，你的思维方式，没有实现与时俱进，那我们说，这两种不同思维方式，导致的毛病和摩擦肯定很多啊。老百姓开始具有法治思维，领导干部还是过去的思维方式，那怎么行啊？思维方式不一样，肯定有矛盾、有摩擦，现实生活中很多所谓的官民矛盾，从思维方式上来讲，就是两种不同思维方式的不一样产生的矛盾和摩擦。

比如，现实生活中城市管理过程中，城管和商贩的利益矛盾和利益冲突，就比较明显地反映出，当前我们的很多领导干部，法治思维还需要进一步加强和完善。这两年，媒体报道比较多的，城管和商贩利益矛盾和利益冲突很多，不是城管把商贩给打了，就是商贩把城管给打了，这种冲突矛盾很多，这个问题怎么理解？为什么有利益矛盾和利益冲突？怎么认识？这个原因是什么啊？实际上，我们做进一步的分析就会发现，城管跟商贩的利益矛盾和利益冲突，就是一个现象而已，这个不是问题本身，不是原因本身。在城管和商贩利益冲突的背后，反映了当地的领导者，县长、县委书记、市长、市委书记法治思维的欠缺。为什么这么讲？大家可以考虑一下，如果这些小商小贩，有一份比较稳定的工作，有一份比较固定的收入，无论收入高低，还是比较稳定，比较固定，谁也不愿意冬天那么冷，街头摆摊，卖几双袜子、手套。为啥啊？他们没有稳定工作，没有固定收入啊，就是为了生存而已。你比如说有些卖菜的，从河南、山东到北京，小商贩卖菜，就是为了生活和生计而已。

从法律上讲，就是公民的基本生存权，我们不是讲法治思维嘛，叫公民基本的生存权。如果一个地方的领导，县长、县委书记、市长、市委书记，具有很强的法治思维，很强的公民权利思维，用这样一种公民权利思维和法治思维，约束规范城管，城管不敢这样。本身你作为主管领导，你都没有法治思维，没有公民权利思维，你怎么指望城管有很强的法治思维，这个不现实。当然我们说，城市需要管理，不管理不行，毫无疑问，但是这个城市管理，在市容市貌的整洁和公民基本的生存权利之间，你要有一个权衡啊。我之所以摆摊就是为了生存，我又不偷、又不抢，依靠我的双手，为什么不能在北京生存和生活，在这个城市里面生存和生活啊，对不对？从这个意义上讲，衡量一个城市的文明程度，衡量一个城市的领导者法治思维的程度，不是看这个城市的GDP增长20%或是10%，也不是看这个城市建设，有多少大广场、大绿地、大高楼，也不是看这个城市有多少的富人，中国的亿万富翁数量很多，而是看这个城市对于社会底层的包容能力，让社会的底层能够通过自己的劳动，通过自己的双手在这个城市里面比较有体面地活着，这就是这个城市的文明程度。就是从领导者法治思维的程度，一个城市再整洁，社会底层不能够生存，不能够立足，这个城市不文明，说明城市领导者也没有法治意识。所以，这个事情不仅仅是城管和商贩的利益矛盾和利益冲突，实际上反映了一个城市的领导者，尊重不尊重公民的基本生存权利，要生存比所谓的市容、市貌更重要，除非你社会保障极其完善，你可以让他（社会底层人员）在失业期间有这种保障。关键是我们这个社会保障也不完善， 42

只能靠自己的劳动来维持自己的生存，公民的基本的生存权利是最基本的人权。所以，在这个城市的管理和公民的基本生存权利之间，要进行一个权衡，当然管理是必要的，但是柔性管理更可取，这种粗暴的管理方式是不可取的。

实际上，法治思维体现在我们日常治理的方方面面，这只是一个方面，从这个意义上，要推进法治，首先要告诉领导干部什么叫法治思维，让他们明白。当然我们都知道贪污肯定不行，那是违法的，但是法治思维，具有比这个更为宽泛的含义，告诉领导干部到底什么叫法治思维，包含什么内容，让他明白了，他才能去依法去管理，依法去治理。所以，加强法治思维的教育也非常关键。再一个，比如说现在有一些地方，依然在游街示众，抓到了嫌疑人、抓到了犯罪分子游街示众，实际上这种做法欠缺法治思维，对不对？在没有经过司法机关审判以前，他仅仅是犯罪嫌疑人，你不能够游街示众，你没有这个权力，并且即使经过司法判决，司法判决是什么就是什么，你不要法外施刑，所以很多的做法实际上都反映出当前领导干部在这个法治思维方面还不是很明确，需要进一步对这个问题进行深化认识。

另外，《决定》还提出，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。你是不是依法办事，程序是不是公开透明，是不是行使了其它的没有规定的权力？把这个法治建设的成效，纳入政绩考核指标体系，也会比较有效地推动法治建设。

这是整个对六个领域具体的改革任务，做的一个分析，应该讲，现在我们中国的改革，确确实实问题非常多，如果能够全面推进依法治国，将会为我们全面建成小康社会奠定比较坚实的法治基础，也会有利于推进我们伟大复兴中国梦的实现。随着依法治国的逐步推进，中国的改革将会获得进一步的突破，祝愿我们的改革会获得进一步的突破，我们也相信我们的改革也会获得进一步的成功。

四中全会的内容是博大精深、亮点纷呈、思想深邃。总之，四中全会开启了我们法治中国建设的新征程，蓝图已经绘就，方向已经明确，号角已经吹响，所以现在我们要做的就是一分部署，九分落实。相信在党中央坚强领导下，全党全社会上下，按照四中全会的部署，我们一定能够实现我们期盼已久的法治中国梦。

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