一、What：
何为基本公共服务均等化？
“基本公共服务均等化”由“十一五”规划《纲要》提出，经十六届六中全会《决定》阐述，十七大报告中两次予以强调，已经成为当前理论和实践的热点
2006年3月，十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划《纲要》从共同财政体系建设的角度提出了“逐步推进基本公共服务均等化”的任务.
2006年10月，党的十六届六中全会《决定》将逐步实现基本公共服务均等化作为完善公共财政制度的目标：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。
2007年10月，党的十七大从缩小发展差距和完善公共财政体系的角度进一步强调了基本公共服务均等化的重要作用：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”；“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”
2010年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建
议.》
（八）、加强社会建设，建立健全基本公共服务体系
着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定。 公共服务包括基本公共服务和一般公共服务。 基本公共服务均等化原则
建立基本公共服务均等化原则是根据美国学者罗尔斯基于公平的正义理论，在自由、平等和幸福之间的统筹协调原则有两条，即第一正义原则(平等自由原则)和第二正义原则(机会均等原则和差别原则)，根据这两条正义原则可以推断基本公共服务的三大原则①(对应关系见表1.1)。
表1.1基本公共服务均等化三原则
（三）近年来我国基本公共服务均等化的具体成就
一、基本生存权方面
这里阐述的成就主要是社会保障体系中与基本生存权相关的最低生活保障、基本养老、住房保障和社会救济等。
（一）最低生活保障
我国的基本社会保障制度主要由社会救助、社会保险和社会福利三部分构成。其中，社会救助制度的核心是最低生活保障制度。最低生活保障制度关系到群众的基本生存，着力于解决群众直接面临的现实困难问题，
近年来，政府用于城乡居民最低生活保障的资金不断增加，最低生活保障的受益范围不断扩大，尤其是农村居民享受最低生活保障的人数急剧增加（见表2-8）。
1.城市最低生活保障制度的建立和完善
20世纪90年代初开始，我国部分城市开始实行最低生活保障制度。1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度，开始了城市社会救济制度改革。到1997年8月底，已有206个城市建立了最低生活保障制度，约占当时全国城市总数的三分之一。1997年9月2日，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。到1999年9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立了城市居民最低生活保障制度。为了规范城市居民最低生活保障制度，保障城市居民基本生活，1999年9月28日，国务院通过了《城市居民最低生活保障条例》并予公布，自1999年10月1日起实施。2000年国务院印发《关于完善城镇社会保障体系试点方案》的通知（国发［2000］42号）。在落实该方案的过程中，城镇低保制度进一步实现了“应保尽保”政策。2003年，中国废除了城市生活无着的流浪乞讨人员的“收
容遣返”制度，建立了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。在推进城市居民最低生活保障制度的同时，进一步建立与完善救灾制度、农村五保供养制度、农村特困户救助制度和流浪乞讨人员救助制度。
2004年，我国政府继续做好城市“低保”工作，从2004年7月1日起，许多地方适时提高“低保标准”。具体统计，到1997年3月，除了北京、上海等个别城市外，全国各城市的最低生活保障标准多处在100－150元之间，只有少数城市达到了200元；而10年后的2007年，36个中心城市低保标准均得到了不同程度的提高（见表2-9）。
保障城乡困难群众基本生活，搞好城乡最低生活保障是一项维护底线公平的基本制度建设。“中国的基尼系数已经突破了警戒线，城乡差距为世界之最，流动就业人数在1亿左右。但是，中国却一直保持了社会的整体稳定。这是为什么？显然，这里起作用的原因很多，但其中社会保障特别是最低生活保障制度有一份功劳。因为，它能够最明显地起到缩小社会不公平程度的效果。”
最低生活保障制度关系到群众的基本生存，着力于解决群众直接面临的现实困难问题，这项制度建设好了，就能够较好的消除民怨，把矛盾化解在基层。
（二）基本养老保险
基本养老保险是社会保险制度中最重要的项目制度之一，它能够增强劳动者 抵御老年风险的能力，弥补家庭养老模式的不足。城镇养老保险改革探索得比较
早，可以从1984年的企业劳动制度配套改革试点算起。1993年，党的十四届三
中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确
了城镇职工养老保险金实行“社会统筹与个人账户相结合”的原则；1997年国
务院下发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，使“社会统
筹与个人账户相结合”的职工养老保险制度基本确立。2007年，党的十七大报
告提出了“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”，“以基本养老、
基本医疗、最低生活保障制度为重点”，指出了基本养老保险是社会保障体系的
三大重点之一。在推进城镇养老保险改革的同时，我们党也在逐步探索农村养老
保险制度建设。党的十六大报告、十七大报告都提出了要“探索建立农村养老保
险制度”，把农民纳入基本养老保险的受益范围，这既是我们党下一步的重要工
作与任务，也是贯彻城乡基本公共服务均等化的思想指导。
近些年来，享受基本养老保险的人数在逐年增长（参见图2－1）。1998年基本养老保险参保人数约为11203万人，2007年已达20137万人，1997－2007年，全国参加基本养老保险人数年均增长近6％，城镇参加企业基本养老保险的覆盖率为81％。2008年3月，温家宝在政府工作报告中指出，国家“城镇职工基本养老保险制度不断完善，2007年参保人数突破2亿人，比2002年增加5400多万人；做实基本养老保险个人账户试点扩大到11个省份”。通过多年的积极努力，越来越多的退休人员享受到基本养老保险待遇。在增加城市基本养老保险供给的同时，也开始关注农村的基本养老保险问题，增加农村基本养老保险供给，农村养老保险制度建设正在积极探索之中。据《2007年劳动和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2007年底，全国参加农村养老保险人数为5171万人全年共有392万农民领取了养老金，比上年增加37万人。全年共支付养老金4亿元。年末农村养老保险基金累计结存412亿元。农村基本养老保险的制度建立能够大大缩小城乡基本公共服务的差距，使农村居民和城市居民一样“老有所养”。
近些年来，由于多渠道筹资机制形成，基金管理逐步加强，基本养老保险金的结余情况良好，这样就确保了国家进一步发展农村基本养老保险的资金，使农村基本养老保险制度建立成为可能，有利于推进城乡基本养老保险的均等化。1997－2007年，企业职工基本养老保险基金征缴收入年均增长17％，养老金支出年平均增长15％。据《2007年劳动和社会保障事业发展统计公报》显示，2007年全年城镇基本养老保险基金总收入7834亿元，比上年增长24.2%，其中征缴收入6494亿元，比上年增长24.5%。各级财政补贴基本养老保险基金1157亿元。全年基金总支出5965亿元，比上年增长21.8%。年末基本养老保险基金累计结存7391亿元（参见表2-10和图2-2）。
（三）住房保障
“住有所居”，就是要将解决住房问题作为保障和改善民生的重要工作，始终把改善群众居住条件作为城市住房改革和房地产发展业的根本目的。①中国的住房问题，需要与我国城乡二元的经济社会结构联系来看。在农村，主要采取的是自建自住的住房政策，农村的住房问题，主要是农村经济的发展程度影响住房质量的提高。目前最突出的是城镇居民（包括从农村进入城镇居住的居民）的住房问题。因此，中国的住房制度和政策的改革也主要集中在对城镇住房问题的解决上。
1998年7月3日发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）。通知明确提出1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。它宣告了福利分房制度的终结和新的住房制度的开始。
2003年国发[2003]18号文发布（《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》），国发[2003]18号文对国发[1998]23号文进行了修正，将国发[1998]23号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，同时将经济适用房的性质重新定位为“是具有保障性质的政策性商品住房”。18号文的出台将大多数家庭的住房推向了市场，实现了我国住房市场化的根本转变。由于近年来房价过快上涨，许多普通百姓出现住房困难的问题。2005年3月26日，针对老百姓买房难和房价上涨过快问题，国务院办公厅发出《关于切实稳定住房价格的通知》，明确了地方政府对房地产市场调控和低收入家庭住房保障的责任。
2006年8月，建设部出台《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》，严厉要求各地建立廉租房制度并制定中长期发展规划。
2007年8月7日国务院进一步出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文），要求进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，逐步改善其他住房困难群体的居住条件，完善配套政策和工作机制。24号文首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能，标志着政府住宅调控思路的转变，其关键是要建立多层次住房保障体系建设，加快住房分类供应体制的实施。2007年十月，在中国共产党第十七次全国代表大会上，胡锦涛总书记在关于“加快推进以改善民生为重点的社会建设”中提出，要努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。完善廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难，使“居者有其屋”。这是党代会报告中第一次专门提及住房保障制度，更是第一次谈到保障方式和保障对象。将住房保障作为社会建设的内容提出，这并不只是一种文本的安排，它反映出的是对于住房问题的性质和定位的深刻认识，是对于住房在社会功能上的认识回归，是对于政府公共职能的明确规定，也是将来进行住房制度改革所应该遵循的认识基础和基本原则。
（四）社会救济
这里所讲的社会救济是指非常态下特殊救济，具有临时性、偶然性救济的特点，区别于常态下的最低社会保障、基本医疗制度，主要包括自然灾害救济、城市生活无着流浪乞讨人员救助制度和法律援助制度。
自然灾害救济。为了建立健全应对突发重大自然灾害紧急救助体系和运行机制，规范紧急救助行为，提高紧急救助能力，迅速、有序、高效地实施紧急救助，最大程度地减少人民群众的生命和财产损失，维护灾区社会稳定，2006年，国家颁布了《国家自然灾害救助应急预案》，规定“中央财政每年根据上年度实际支出安排特大自然灾害救济补助资金，专项用于帮助解决严重受灾地区群众的基
本生活困难”。5.12汶川大地震后，民政部颁布了《关于规范特大自然灾害救济补助费分配管理的通知》，规范特大自然灾害救济补助费分配管理。通过多年的自然灾害应急救济制度建设，全国所以的省（自治区、直辖市）都建立省级应急预案，310个地市和2347个县（市、区）出台了应急预案。初步实现了大灾3天内中央资金到位、24小时内救灾物质到位。
城市生活无着流浪乞讨人员救助。2003年6月20日，国务院总理温家宝签署国务院第381号令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，《管理办法》自2003年8月1日起施行，1982年5月国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。《管理办法》对流浪乞讨人员进行临时救济，更加注重人性关怀，把过去的收容遣送转变为主动救济，对城市生活无着的流浪乞讨人员救助逐步实现了规范化和人性化救助。“截止2006年底，全国共有救济单位1239个（其中救助管理站1189个，流浪儿童救主保护中心50个），床位
4.6万张，全年救助城市生活无着的流浪乞讨人员129.6万人次。”
法律援助制度。司法部于2003年发布《关于开展法律援助工作的通知》，要求在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助。社会救济体现了一种国家的人文关怀，能够解决群众的临时性、突发性困难，帮助他们度过临时的难关，保障这些特殊群体的基本生活，并在一定程度上纠正了社会的不公平，它有利于实现基本公共服务的均等化，促进了社会的和谐稳定。
二、基本健康权方面
基本健康权的实现主要涉及到基本医疗卫生等基本公共服务的均等化。享受基本医疗，拥有健康的体魄，既是公民的基本健康权利，又是公民进一步发展的前提和基础。党的十七大报告指出，要“建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、廉价的医疗卫生服务”。并且把“人人享有基本医疗卫生服务”作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。
“病有所医”，就是要建立基本医疗制度，提高全民的健康水平。我国城镇居民的基本医疗制度经历了由公费医疗和劳保医疗制度到社会保险制度的历史性转变。1998年，在“两江”（江苏省镇江市、江西省九江市）和扩大试点的基础上，国务院于1998年11月颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，决定在全国范围内进行“统账结合”的城镇职工医疗保险制度改革。2000年7月，国务院提出了“三改并举”的改革思路，要求同步推进城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品流通体制三项改革。同年9月，全国已经有257个地市出台了医疗保险改革实施方案。2007年8月，国务院下发《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，城镇居民基本医疗保险在79个城市推开试点，根据该意见，2008年将进一步扩大试点，2009年试点城市达到80%以上，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。随着全国城镇职工基本医疗保险制度的基本医疗的覆盖范围不断扩大，覆盖人口不断增加见图2-3）。从图中可以看出，基本医疗保险的参保人数呈现较快的增速，截止
2007年末，全国参加城镇基本医疗保险人数为22311万人，比2006年末增加6579万人。
在城镇居民喜迎“及时雨”的同时，农村居民也看到“新农合”的全线飘红党的十六届三中全会决定“积极建立新型农村合作医疗制度”，确立了从2003年开始试点，到2010年实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民健康水平。“十一五”规划也指出，要“加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，基本建立农村合作医疗制度”。中央决定，从2007年开始新农合制度建设由试点阶段转入全面推进阶段，2007年新农合覆盖的县（市、区）要达到全国县（市、区）总数的80%2008年基本覆盖全国所有县（市、区）。全国约有7亿农民参加，占农村总人口的81%。2008年3月，温家宝在在政府报告中指出：“全国财政用于医疗卫生支出五年累计6294亿元，比前五年增长1.27倍。”国家新增卫生投入重点用于加强公共卫生、医疗服务和城乡居民基本医疗保障体系建设。“国家安排资金改造和新建1.88万所乡镇卫生院、786所县医院、285所县中医院和534所县妇幼保健院，为1.17万个乡镇卫生院配备了医疗设备，农村医疗卫生条件明显改善。2007年12月26日，卫生部部长陈竺在勾勒未来基本医疗体制的轮廓时指出，到2010年在全国初步建立基本医疗卫生制度框架；到2020年建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。着眼于全国与城乡的基本卫生医疗制度能够缓解区域之间、城乡之间基本医疗服务差距的扩大趋势，解决农民群众的看病难问题，实现基本医疗服务的均等化。
在2009年的《政府工作报告》中，医疗卫生成为重头戏。新医改方案更是牵动千家万户。温家宝总理指出：“医疗体制改革要实现人人享有基本医疗卫生服务。”报告中，一个数字格外引人注目，那就是，今后3年各级政府拟在医疗卫生领域投入8500亿元。按照政府的目标，从2009年开始，在3年内，要让90％的城乡居民加入到不同的医保体系中，从而使他们病有所医。这些医保体系主要包括新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险和城镇职工基本医疗保险。随着医保体系的逐步完善，老百姓“看病难、看病贵”的问题也将得到逐步缓解。
三、基础性发展权方面
（一）教育
教育，尤其是义务教育是人们获得基本能力的途径和手段，属于公民最基础的发展权。诺贝尔经济学奖得主阿马迪亚?森曾在其名著《以自由看待发展》中提出，贫困的一个重要原因在于贫困者缺乏“可行能力”。而教育是培养这种可行能力的最重要途径。我国宪法第46条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”,就是从宪法角度对公民受教育权的肯定和保障。均等地享受义务教育既是宪法精神的体现，也是政府的责任。过去，我国城乡“基本公共服务”供给不均衡，城乡义务教育差距很大,但是国家有关部门正在积极实施基本公共服务均等化的政策目标。近些年来,“国家不断加大了对财力薄弱地方政府的财政转移支付规模和力度,1994年－2005年,中央对地方转移支付总额增量为
26288亿元,其中,东、中、西部分别占10%、44%、46%。同时,转移支付资金的分
配方式日益改进,均等化效果明显。”①由于我国政府重点加强了义务教育特别是农村义务教育，城乡义务教育在数量上大体实现了均等，义务教育均等化与其他基本公共服务均等化相比，进展最为明显。
2003年，国务院作出了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，明确了农村教育在教育工作中的重要战略地位，作出了新增教育经费主要用于农村的重大决策，重点加强农村义务教育，深化农村教育改革，发展农村教育事业。这是实现城乡义务教育均等化的重大举措，有利于统筹城乡发展。
2004年，西部“两基”攻坚计划开始实施，为中西部地区农村义务教育阶段2400多万贫困家庭学生免费提供教科书，有力地促进了西部地区农村义务教育的发展。2005年，国家对农村义务教育阶段的贫困学生实行“两免一补”（免除学杂费、免费提供教科书和补助寄宿生生活费，该政策首先在592个国家贫困县实施），惠及4880万农村中小学生（2006年）。
2005年5月，教育部下发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，正视和着手解决义务教育存在的严重问题。《意见》指出，义务教育在区域、城乡、学校之间的原有差距在新的形势下仍有进一步拉大的趋势，突出表现在办学条件、经费投入、师资水平和教育质量等方面。要求各级教育行政部门有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间的教育差距扩大的势头，要采取有效措施遏制义务教育阶段的择校之风，要制定义务教育阶段办学条件基本要求，缩小学校之间的差距；统筹教师资源，加强农村和乡镇薄弱学校师资队伍建设；落实各项政策，切实保障弱势群体学生接受义务教育；坚持义务教育阶段公办学校免试就近入学，不得举办或变相举办重点学校，推进义务教育均衡发展。各地落实这一文件，出台了各种规定，形成了促进义务教育均衡化的气候。
2007年新春伊始，继西部地区实行“两免一补”之后，这项教育补助政策，开始惠及中东部农村地区。东中部地区全面启动农村义务教育经费保障新机制改革，对义务教育阶段学生全部免除学杂费，对贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费。中央财政为此安排“两免一补”资金181亿元，免除了全国近
1.5亿义务教育阶段学生的学杂费。仅免除学杂费一项，西部地区平均每个小学生年减负140元、初中生年减负180元；中部小学生年减负180元，初中生减负230元。在“两免一补”政策大幅减轻农民负担的同时，非义务教育阶段家庭经济困难学生的全面资助工作也紧锣密鼓展开。
2008年3月，温家宝在政府报告中指出：“全国财政用于教育支出五年累计2.43万亿元，比前五年增长1.26倍。农村义务教育已全面纳入财政保障范围，对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费、全部免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生提供生活补助，使1.5亿学生和780万名家庭经济困难寄宿生受益。西部地区基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲攻坚计划如期完成。国家安排专项资金支持2.2万多所农村中小学改造危房、建设7000多所寄宿制学校远程教育已覆盖36万所农村中小学，更多的农村学生享受到优质教育资源。”由于近些年中央不断加大农村教育投入，在实行“两免一补”，大大推动了城乡义务教育均等化的实现。通过政府的不断努力，学龄儿童入学率和普通学校毕业生升学率有了很大的提高（见表2－11）。学龄儿童的入学率的在2006年之所
以能够达到了99.3％，与农村的“两免一补”政策是分不开的，这个政策使得许多辍学儿童有机会重新回到学校接受正常的义务教育。
义务教育均等化在立法上的成就主要体现在新的《中华人民共和国义务教育法》的颁布实施。2006年，新修订的《义务教育法》进一步明确了各级政府举办义务教育的责任，《义务教育法》第2条、第5条分别规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”
（二）就业服务
就业是民生之本，也社会和谐的基础，实现充分就业就是保住老百姓现实的“饭碗”，就是满足群众的基本公共需求。我们党始终重视群众的就业问题，在不同时期作出了一系列重大的决策，以保障群众的就业。尤其是党的十六大以来，党中央始终把做好就业再就业工作摆在突出位置，不断扩大就业领域，稳定了就业形势。2008年3月，温家宝在政府工作报告中指出，政府“坚持实施和完善积极的就业政策，从财税、金融等方面加大支持力度，中央财政安排就业补助资金五年累计666亿元。城乡公共就业服务体系建设进一步加强。统筹做好就业再就业工作，全面加强职业技能培训，平均每年城镇新增就业1000多万人、农村劳动力转移就业800万人。基本解决国有企业下岗职工再就业问题，完成下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。在劳动力总量增加较多、就业压力很大的情况下，保持了就业形势的基本稳定”①。
2003年－2007年，我国城镇新增就业人数逐年增长，2003年城镇新增就业人数为859万人，2007年城镇新增就业人数达到1204万人（见图2－4）；
2003-2007年每年有500万左右的城镇下岗失业人员实现再就业（见图2－5）。
与此同时，年城镇登记失业人数保持相对稳定，登记失业率则有所下降，2003年失业登记人数为800万，登记失业率为4.3％，到2007年失业登记人数为830万，登记失业率为4.0％（分别见图2－6和图2－7）。从这些数据可知，尽管近些年来我国就业压力较大，但是由于党和政府高度重视就业问题，千方百计为群众创造更多的就业机会，保持了就业形势的稳定。
我们党和政府还特别注重就业中的公平问题，努力创造机会均等的就业政策环境。改革开放以来，我国政府适时调整政策，逐步放宽农民进城就业和居住的限制。1993年十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要“鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和在地区间有序流动”。
2000年以后，关于农村劳动力转移的政策导向发生了更积极的变化。“十五”规划纲要提出，改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区之间有序流动。十六届三中全会明确提出了建立城乡劳动者平等就业制度。
2002年中央2号文件进一步提出对进城农民要“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”。2004年中央1号文件要求公正的对待农村工，提出要进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，并且要求城市政府要切实把农民工职业培训、子女教育等服务和管理的经费，纳入正常的财政预算。
2006年3月，国务院颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》以“公平对待，一视同仁”为原则解决农民工问题，这对于统筹城乡发展，实现城乡就业均等具有重要意义。2006年10月十六届六中全会召开，会议决定把社会就业比较充分、覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，作为到2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一，并就实施积极的就业政策、发展和谐劳动关系作出了一系列重大部署。
2008年1月1日起正式施行的新《劳动合同法》中，对容易引发争议的诸如劳动者的劳动报酬和劳动条件、试用期的长短、怎样解除劳动合同、企业裁减人员、单位侵害劳动者劳动报酬权益等方面都作出了明确规定，有利于保障劳动者的就业权利。与此同时，2008年1月1日起正式施行的《中华人民共和国就业促进法》高举公平就业的旗帜，创造公平的就业环境。它规范的对象是各级人民政府、用人单位、职业中介机构，它涵盖了政府责任、政策支持、公平就业、就业服务和管理、职业教育和培训、法律责任。这部法律是我国就业领域的第一部基本法律，立法上注重就业的公平与机会均等，在法律上为劳动就业的均等化提供了保障。《就业促进法》第25、26条规定：“各级人民政府创造公平就业的环境，消除就业歧视，制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。”“用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，不得实施就业歧视。”第31条规定：“农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。”这些法律规定对于建立城乡一体就业机制，实现公平就业，促进基本公共服务均等化有着重要意义。
随着农村劳动力流动就业的政策法规发生的积极变化，许多城市逐步重视改善农民工子女教育、公共卫生和社会保障，将农民工纳入公共财政，甚至把进城农民工视为城市居民的一部分，使他们享受“市民待遇”。这些积极的变化都将大大促进城乡一体就业机制的建立，实现城乡就业方面的均等。
二、Why：
为何需要基本公共服务均等化?
• 社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推进基本公共服务均等化,是实现人
人共享社会发展成果的必然选择。
• 换句话说,基本公共服务均等化是过程,共享社会发展成果是结果,它们在本质上是一
致的,都是要维护社会公平。
二、“十二五”推进基本公共服务均等化面临挑战
虽然“十一五”时期基本公共服务均等化取得重大进展，但要根据十七届三中全会提出“城乡基本公共服务均等化明显推进”的目标，在2020年初步实现城乡基本公共服务均等化，仍然面临许多严峻挑战。
1、城乡、区域及不同群体间的基本公共服务差距仍然过大
公共教育差距。以义务教育办学条件城乡差距为例，在小学自然仪器达标学校比例、建网学校比例、百名学生拥有计算机台数，初中理科实验仪器达标学校比例、建网学校比例等方面，城乡差距呈现继续扩大趋势。2008年小学高学历教师比例城市为87.96%，农村为62.82%，城乡差距25.14%；初中高学历教师比例城市为75.93%，农村为42.33%，城乡差距33.6%；城乡中学高级教师占比差距13.26%，小学高级教师占比差距为8.07%⑥。
医疗卫生服务差距。县乡村卫生基础设施仍比较落后，城乡卫生差距仍在继续扩大。2007年农村地区孕产妇死亡率是城市的1.63倍，婴儿死亡率是城市的2.42倍⑦。2006年5岁以下儿童死亡率城乡差距为14‰，2008年上升到14.8‰。2009年每千农村农业人口医生和卫生员，全国平均为1.28人，中东部最高达到1.50人，西部仅为1.04人，西部仅为东部的65.8%⑧。
养老参保率城乡差距。2009年，城镇养老保险参保人数累计为23550万，而7亿多农村人口养老保险参保人数累计只有8691万。如把统计为城镇常住人口的2.2亿农民工仍然计为农村人口，全国城镇户籍人口为4亿左右，包括农民工在内的农村户籍人口为9.33亿。从城镇养老保险参保的23550万中扣除2647万参保的农民工，城镇户籍人口养老保险参保人数相当于城镇户籍总人口的52%，而参加城镇养老保险的2647万农民工加上参加农村养老保险的8691万农民，只覆盖农村户籍总人口的12%，城乡养老保险覆盖率差距高达5:1。
最低生活保障城乡差距。2009年，全国城市低保平均标准227.75元，月人均保障水平172元；农村低保平均标准100.84元/人、月人均保障水平68元。农村低保标准仅为城市的44.28%；月人均保障水平仅为城市的39.54%。即使把城镇生活成本比农村高的因素考虑在内，这个差距仍显过大。
2．基本公共服务财政支出占比仍然偏低
“十一五”基本公共服务财政支出规模不断增加，但基本公共服务财政支出比重仍然明显偏低。
公共教育支出。我国的财政性教育投入总量仍然不足。根据世界银行的数据统计，2003年公共教育经费占GDP的平均比重，经合组织国家为5.5%，发展中国家为4.2%，世界平均水平为4.7%，我国2008年仅为3.4%⑨。
卫生医疗投入。尽管政府预算卫生支出占卫生总费用的比例逐年增加，政府开始承担越来越大的卫生医疗支出责任，但政府的卫生支出仍然不足。政府卫生支出占政府总支出的比重，2006年我国为9.9%，在世界排名第107位；世界上这一比重超过20%的有四个国家；介于10%～20%的有101个国家，美国占比为19.3%，德国占比17.9%，坦桑尼亚占比为13.7%。人均政府卫生支出，2006年我国为38美元；在世界排名第133位，不仅与欧洲一
些国家，如卢森堡（5912美元）、挪威（5241美元）、丹麦（4677美元）相去甚远，甚至低于一些非洲国家，如赤道几内亚（353美元）、南非（163美元）⑩。基本社会保障支出。2006～2009年，我国社会保障支出占中央财政支出比重保持稳定上升态势，但上升速度有限，四年累计增长仅为1.5个百分点，2009年仅为21.61%，而波兰、乌克兰、俄罗斯等转轨国家的社会保障支出占比分别为44.82%、44.08%和31.13%，都远远超过我国。
公共就业服务支出。我国公共就业支出2009年为506亿元，占当年GDP的0.15%。与国际水平相比远远偏低。200年，在经合组织26个成员国中，劳动力市场公共支出占GDP比重超过3%的国家有个，包括丹麦（4.42%），德国（3.46%）、比利时（3.75%）、芬兰（3.01%）和荷兰（3.89%）；占GDP比例在1%-3%之间的国家有11个，包括法国（2.75%）、瑞典（2.51%）、西班牙（2.19%）和澳大利亚（1.13%）；占GDP比例在0.5～1%之间的国家有5个，包括美国（0.68%）、日本（0.79%）和英国（0.93%）。
基本住房保障支出。2009年，我国内地基本保障住房财政支出550.56亿，占GDP比重0.16%，而我国香港2006/07财年保障性住房财政支出为147亿港元，占财政支出比重高达6%。
3．基本公共服务制度缺失、不统一和不衔接等问题仍然突出
农民工基本公共服务制度在相当大的程度上仍然处于缺失状态。保障农民工公平分享城镇基本公共服务，根本出路是将其全面纳入城市基本公共服务体系。但农民工的基本公共服务供给问题既涉及地区协调，又涉及城乡对接，迫切需要一个整体性制度安排。2006年国务院《关于解决农民工问题的若干意见》，在政策层面有明显成效，但没有触及农民工难以享受城镇基本公共服务的制度根源。
农村工伤、生育、失业保险和住房保障等基本公共服务基本缺失。就养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险和社会救助而言，城市社会保障体系已相当齐全，而农村社会保障体系总体不健全，保障项目较少，工伤、生育和失业保险制度至今尚未在农村建立，住房保障也仅限于危房改造。
医疗保险体制城乡对接难。当前城镇职工、城镇居民和农村居民不同社会群体的医疗保障制度，都是过渡性的制度安排。新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险、城镇职工医疗保险性质不相同、标准不统一、费率不统一、缺乏对接口等矛盾，将成为制约医保制度效率最大化不可逾越的制度性障碍。养老保险制度的“城乡对接”将成为难以回避的难题。到2015年，农村养老保险有可能基本实现全覆盖。随着城市化进程的加快，农村养老保险与城镇职工养老保险之间对接将逐步成为一个难以回避的问题。目前已有一些地方开始探索农村养老保险与城镇养老保险的对接（如江苏吴江市），但全国范围内的试点仍需要加强研究、尽快推出。
基本公共服务统筹层次不高，无障碍转续困难重重。社会保障社会化水平的标志是统筹层次。统筹层次越高，可进行余缺调剂的空间越大，社会保障的覆盖面也就越大，风险也就分散到更大范围。但全国只有北京、上海等少数省市实现了真正意义上的省级统筹，大部分省份仍是市县统筹。随着“未富先老”的人口老龄化问题日趋紧迫，逐步提高社会保障统筹次、建立开放性、可“升级”的社会保障筹资模式，成为基本公共服务均等化面临的严峻挑战。
推进基本公共服务均等化的必要性：
1、加快基本公共服务均等化对“十二五”调整国民收入分配格局有重要作用。
“十二五”转变经济发展方式的重要路径之一，是调整国民收入分配格局、提高劳动者报酬和居民收入占比，缩小收入差距，由此扩大内需，实现经济增长从“投资-出口”驱动向主要靠内需驱动的转变。但是，多年来我国国民收入分配格局严重失衡、劳动者报酬和居民收入占比不断下降，成为我国转变经济发展方式最突出的矛盾之一。改革开放30多年来，我国GDP以年均10%左右的速度增长，财政收入以年均20%的速度增长，但劳动者报酬占GDP的比重却在持续下降，“九五”期间（1996-2000年）从53.4%下降到51.4%，“十五”期间（2001-2005）从51.5%下降到41.4%。进入“十一五”后，这种下降趋势仍在持续，2007年时就已下降到39.7%。
与此同时，我国城乡、区域、行业和不同群体间的收入差距长期持续扩大，作为消费主力军的中等收入群体规模偏小，高收入者消费饱和甚至出现畸形消费，而中低收入者有消费需求而无消费能力，或有消费能力而不敢消费。1978年我国城乡人均年收入①分别为343.3元和133.6元，城乡差距为2.6:1。2009年，城乡居民人均收入分别为17174.7元和5153.2元，城乡差距超过3.33:1。2008年上海最低工资标准为1120元，宁夏仅为350元，相差3.2倍;上海城镇家庭居民人均可支配收入为26674.9元，甘肃为10969.41元，相差2.43倍；上海农村居民家庭人均纯收入为11440.26元，甘肃为2723.79元，相差4.2倍。全国收入最高的20%人口的平均收入和收入最低的20%人口的平均收入差距高达10.7倍，而美国、俄罗斯、印度和日本分别只有8.4倍、4.5倍、4.9倍和3.4倍。平均工资最高的证券业的平均工资172123元，金融业为87670元，航空运输业为75769元，分别是全国平均水平的5.9倍、3.0倍和2.6倍。平均工资最低的纺织业平均工资为16222元。最高与最低行业平均工资之比为11:1②。
基本公共服务具有社会财富再分配功能，是分配公共资源的主要渠道。如果把基本公共服务差距考虑在内，城乡、区域和不同社会群体间的收入差距将比目前的统计数据要大得多。所以，加快基本公共服务均等化，使全社会成员更加公平地分享基本公共服务，是调整收入分配格局、缩小收入差距，提高最广大社会成员的消费能力，实现以国民收入和人的自发展为导向的重要路径。
2.加快基本公共服务均等化，是提振全社会最广大社会成员消费信心的前提条件。 转变经济发展方式的重要目标是实现经济增长从投资、出口主导向消费主导的转变，促进我国从投资出口大国转变为消费大国。走向消费大国的最基本条件，是广大社会成员既有钱消费、也有信心消费。
由于我国基本公共服务供给不足而且差距较大，广大社会成员的未来生活存在诸多不确定或不可知因素，如失业、养老、医疗、教育等个人支出预期，城乡社会保障发展不平衡，广大农村地区社会保障事业发展严重滞后,基本保障制度覆盖面比较窄，基金统筹层次低，保障水平不高，尤其是农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等群体的社会保障问题比较突出。这些与现代社会安全网密切相关的种种因素，使人们对未来生活保障信心不足，消费意愿降低，储蓄意愿增强。我国2009年消费率仅为48.6%，其中居民消费率仅为35.6%，远低于国际平均水平。巴西、印度和俄罗斯联邦2009年消费率分别达到80.9%、67.1%和63.7%，均高出我国消费率15～20个百分点③。如果能够在覆盖13亿人的公共服务体制建设上取得重大突破，政府在基本公共服务领域的投入完全到位，社会安全网初步建立，将对稳定居民的消费预期起到重要的作用，居民消费率有望在“十二五”提高10～15个百分点，达到60%左右，成为真正拉动经济增长的内生动力。因此，加快推进基本公共服务均等化进程，形成刺激消费、尤其是居民消费，将是“十二五”期间推进我国从
投资出口大国向消费大国转变的重要目标。
3.加快基本公共服务均等化进程，是加快服务业发展、优化产业结构的客观要求。 近年来，我国城市化进展迅速，从2004年的41.76%快速提高到2009年的46.59%，年均提高近1个百分点；而服务业比重没有实现同步增长，同期仅从40.4%增长到42.6%，年均增长不足0.5个百分点。城市化与服务业发展的发展差距，使我国经济增长过度依赖于第二产业，产业结构调整滞后。
服务业是国民经济的重要组成部分。加大对基本公共服务的投资，加快教育、卫生、社会保障、社会福利、文化体育娱乐、公共管理和社会组织等服务行业，是优化产业结构的必由之路。如果未来5年以基本公共服务均等化为目标，把服务业比重提高10～15个百分点，达到55%～60%，对于进一步优化产业结构、促进国民经济又好又快发展和社会全面进步，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
4.加快基本公共服务均等化进程，是提高自主创新能力的必由之路。
要提高人力资本投入在经济增长中的贡献率，必须全面提高我国的人口素质。教育、医疗卫生等基本公共服务，是提高人口素质、提高人的创新能力、培育人力资本的基本途径。所以，建立完善能更好地保障基本公共服务供给水平和均等化程度的体制机制，提高人的综合素质，促进人的自身发展，逐步提高人力资本在经济增长中的贡献率，改变我国长期以来人力资本投入贡献偏弱的格局，促进我国从人力资源大国走向人力资本强国，是“十二五”转变经济发展方式的根本途径。
5.加快基本公共服务均等化，是全面小康与和谐社会建设的主要路径。
早在5年前，胡锦涛总书记就在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上指出：“公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调”④。所以，推进基本公共服务均等化的根本目标，在于保障全体社会成员在分享发展成果上的权利公平、机会公平、规则公平和分配公平。通过基本公共服务均等化，促进社会财富在城乡、区域和不同社会群体间的公平分配，有助于化解利益矛盾，平衡利益关系。
6.加快基本公共服务均等化，是避免“中等收入陷阱”的重要措施。
国际发展经验表明，当新兴市场国家突破人均GDP1000美元的“贫困陷阱”后，很快会走向1000美元至3000美元的“起飞阶段”。在人均GDP3000美元左右时，传统发展方式很难调整，快速发展中积聚的矛盾集中爆发，很容易陷入“中等收入陷阱”⑤。遭遇中等收入陷阱的国家，大都具有以下特点：一是收入差距过大，中间阶层“夹心化”，造成内需增长不振；二是城市化进程中形成新的二元结构，贫富差距和社会安全的缺失激化社会矛盾；三是教育和人力资本投入不足造成产业结构失衡和粗放型经济增长。
“十二五”期间我国将进入到人均GDP4000～6000美元的关键时期，能否避免“中等收入陷阱”，市场潜力不是问题，庞大的人口基数使我国市场潜力巨大。关键在于能否通过有效保障基本公共服务供给、加快推进基本公共服务均等化进程来扩大内需。日本在人均3000美元左右实施的“国民收入倍增计划”，加大了收入再分配力度，提高了基本公共服务均等化程度，很快成为世界第二大经济体。所以，加快推进基本公共服务均等化，是防范“中等收入陷阱”的重大举措。
三、How：
如何推进基本公共服务均等化?
推进基本公共服务均等化的路径选择：
二、加快推进基本公共服务均等化的基本思路
“十二五”时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，是全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要时期。因此，应当加快建立基本公共服务制度并作为公共产品向全民提供，加快建立覆盖城乡居民的基本公共服务体系，全面提升均等化水平。
（一）路径选择。基于我国人口众多、发展很不平衡、长期处于社会主义初级阶段的基本国情，推进基本公共服务均等化是一项长期艰巨的任务，不可能一蹴而就，必须坚持“保基本、广覆盖、可持续”的基本原则，既尽力而为又量力而行，依循“保基本、强基层、建机制”的基本路径向前推进。
1.保基本，就是要明确“十二五”基本公共服务的标准和范围，做到覆盖全体居民。按照责任与能力对称、需求与可能结合的要求，特别是针对群众最为关注的现实利益需要，通过征询有关部门意见，并参考已有研究成果的基本共识，建议“十二五”时期促进城乡基本公共服务均等化的重点，应优先确定在底线生存服务和基本发展服务两个方面，具体包括公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务等7个领域。在这些领域内，优先考虑制度覆盖城乡全体居民，满足基本需求，再随着经济社会发展逐步提高统筹层次和保障水平，推进均等化程度。
2.强基层，就是要加强基层公共服务机构的设施和能力建设，形成提供基本公共服务的平台和网络。县、乡、村和社区基层公共服务机构是提供基本公共服务的网底和基础，长期以来由于投入不足，普遍面临设施条件差、人员水平低、服务能力弱等困境，一直是公共服务体系的短板和薄弱环节。强基层，就要把重心下移，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实增强基层的服务能力。
3.建机制，就是要保障基本公共服务体系规范有效运转，实现可持续发展。把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，核心在保障供给，关键在形成机制。必须处理好政府与市场、公平与效率、激励与约束等关系，建立起有利于保障供给、服务优良、提高效率的长效机制。具体来讲，要形成以基本公共服务项目为基础、平稳增长的财政保障机制；激励与约束并行、动力与压力并举、效率与效益并重的管理运行机制；面向基层、服务基层的专业人才培养机制；范围广泛、上下联动的分工协作机制；主体多元、竞争有序的服务供给机制。
根据上述路径考虑，在指导方针和目标的设立上，应当全面贯彻落实科学发展观，充分体现以人为本，以大幅提升公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务供给和均等化水平等为主要任务，切实加大财政投入和政策支持力度，优化资源配置，深化体制改革，加强制度创新，初步建立起统筹城乡区域、覆盖全民、方便可及、高效低廉的基本公共服务制度体系，分阶段、有重点地推进基本公共服务均等化。应当充分认识到，今后一个时期推进基本公共服务均等化的需求支撑、财力支撑、体制支撑等远比以往雄厚有力，经过努力，以上目标是完全可以实现的。
推进基本公共服务均等化的策略、措施：
（二）主要任务。按照目标明确、重点突出、措施有力的要求，基本公共服务领域的主要任务具体如下。
1.不断增强公共就业服务能力。要加快建立统一规范的城乡人力资源市场，为城乡劳动者免费提供就业信息、就业咨询、职业介绍等服务，形成全国联通共享的就业信息网。依托职业教育学校和就业培训机构，大力开展多层次、多形式的职业技能培训，重点扩大农民工和未考入大、中专院校的高中、初中毕业生就业技能培训规模。加强对城镇就业困难人员和农民工群体的帮扶力度，特别是开发公益性岗位帮助零就业家庭实现就业。加大就业服务和就业援助的财政支持力度，逐步实行中等职业教育免费制度。
2.加快健全多层次的社会保障体系。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。要加大社会保
障投入，重点向农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等特殊困难群体倾斜；同时，要加快制度整合，逐步实现基本社会保障制度的统一和城乡衔接，实现社会保障关系跨地区转移接续，使每个老百姓的社会保障权益得到有效保护。
3.稳步推进保障性住房建设。要着力解决城镇低收入和中低收入家庭的住房困难问题，建立健全以廉租住房、公共租赁住房为主体的住房保障体系。加快廉租住房建设，增加廉租房房源，完善租赁补贴制度，并扩大覆盖范围。发展公共租赁住房，完善经济适用住房政策，加强棚户区、危旧房改造，稳步推进农村危房改造试点。加快制定《住宅法》、《住房保障法》，依法保障居民住有所居。
4.着力推进义务教育均衡发展。在基本普及九年义务教育目标已全面实现的前提下，要把工作重心放到巩固提高和促进均衡发展上来。进一步完善城乡义务教育经费保障机制，推进义务教育学校建设标准化，实行县（区）域内教师、校长交流制度，基本消除薄弱学校，取消重点学校和重点班。坚持以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，同时，解决好农村留守儿童的教育问题。即将颁布实施的国家中长期教育改革与发展纲要提出了基本公共教育的概念，不仅包括义务教育，还包括属于基本公共服务范畴的其他教育，政府对后者也应当承担最终责任。
5.加快建立基本医疗卫生制度。要把医疗卫生的重点转向保障人的健康为中心，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务。进一步完善城乡疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、计划生育、精神卫生、卫生监督等专业公共卫生服务网络，逐步扩大国家基本公共卫生服务项目范围，提高经费标准，让人民群众少得病。进一步健全农村县、乡、村三级医疗卫生服务网络和以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系，大力加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，让人民群众看病方便可及。在基层医疗卫生机构全面实施国家基本药物制度，保障群众基本用药，让人民群众看病少花钱。加快实现医疗保障覆盖全民，进一步扩大城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新农合的覆盖面，鼓励有条件的地区实行统一的城乡居民基本医疗保险制度，逐步提高医疗保障制度筹资标准和保障水平，让人民群众看得起病。初步实现全体居民病有所医。
6.大力发展公共文化体育事业。要加快完善公共文化体育服务体系，以基层为重点，统筹国家级重大文化体育设施、地市级文化体育场馆和城乡基层公共文化体育服务网络建设。在普遍改善设施条件的同时，健全财政对公益性文化体育活动的资助政策，着力丰富文化活动内容，增强文化单位服务能力。进一步推动公共博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆、图书馆、青少年宫、科技馆、群众艺术馆以及基层文化体育活动中心向社会免费开放，广泛开展文化惠民活动和全民健身运动。
7.进一步强化福利救助服务。要以基层社区为平台，积极推进城乡社区服务体系建设，实现服务贴近群众、寓管理于服务之中。完善城乡社会救助体系，加强城乡低保与失业保险、最低工资、再就业政策和扶贫等政策的衔接，推进建立与经济发展、物价波动相协调的低保标准和补助水平的动态调整机制。以扶老、助残、救孤、济困为重点，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变。加快残疾人社会保障和服务体系建设，将残疾人全部纳入社会保障。加快建立以家庭为主导、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，逐步将养老服务从基本生活照料向医疗健康、精神慰藉、法律服务、紧急援助等方面延伸。建立健全救灾应急体系和全国救灾物资储备网络体系，提高救灾应急处置能力。
问题讨论
基本公共服务的均等化，包括标准的均等化，也包括结果的均等化。
（一）基本公共服务均等化：范围和优先顺序 公共服务的阶段性特征决定政府提供基本公共服务的范围也将是阶段性的。由于受政府财力、能力和市场发育程度等综合因素的限制，政府不可能对所有类别的公共服务和各类公
共服务的所有项目都全面实施均等化，而是需要在均等化推进过程中区分出轻重缓急，确立
行动的优先顺序。
根据人类需求层次理论，从个体角度看，人类需求可以分为生理需求、安全需求、社交的需求、尊重的需求、自我实现的需求五个层次，一般而言在前一个层次需求得到满足后，后层次的需求将上升为主要需求，依次类推。其实，从集体角度看，人类对公共服务的需求同样具有层次性，对各类公共服务需求的紧迫性和对其均等化的重要性并非完全一样，其将
（二）均等化的标准选择
从国际经验和操作性看，均等化并不等于绝对平均，并不是强调所有国人都享有完全一致基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下，保障所有国民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是强调“底线均等”。均等化的主体是地区、城乡和个人，客体是以上分层次和分阶段的各类（各项）基本公共服务，目的要使地区间、城乡间和
个体间享有大致一样的基本公共服务。。
按照国际经验，实现基本公共服务均等化大致有三种模式；我国比较适合采用基本公共服务最低公平模式
实现基本公共服务均等化，大体有“人均财力的均等化”、“公共服务标准化”和“基本公共服务最低公平”三种模式，应结合我国实际情况，综合考虑我国均等化的实现方案。人均财力的均等化是指中央政府按每个地区人口以及每万人应达到的公共支出标准来计算向地方政府补贴的制度。该模式被欧盟和加拿大采用。公共服务的标准化指中央和上级政府对公共服务颁布设备、设施和服务标准，并以此为依据建立专项转移支付模式。该模式比较适用于地域不大、经济发展水平差异较小的国家。基本公共服务最低公平也称基本公共服务最低供应，由英国学者布朗和杰克逊于1978年提出。该模式将政府间职能分工与经费保障结合起来，包括多样性、等价性、集中再分配、位置中性、集中稳定、溢出效应纠正、基本公共服务最低供应、财政地位平等等原则。由于该模式注重财政公平与效率的统一，解决了财政资金转移支付中的一些难题，因而需要重点关注。
具体来说，基本公共服务最低公平模式的主要特点包括：第一，确立基本公共服务最低公平原则。国家应让每个居民确信，无论他居住在哪个市或县，都会获得基本公共服务的最低保证，诸如安全、健康、福利和教育。为此，国家应按这一原则确定具体的基本公共服务项目，制定出最低的提供标准，并通过多级政府分担经费来保障各地政府
有能力提供这类服务。第二，公共服务标准可根据行业特点，采用实物标准、经费标准和服务质量标准等，但最重要的是确保服务质量，并通过绩效评价来促使其达到标准。第三，确立“谁受益、谁出钱”的等价性原则。国家允许并鼓励有财政能力的地方政府提供更多的、质量更高的公共服务，但其经费应当由提供服务的政府来承担。
基本公共服务最低公平模式比较适合于我国。主要理由是：第一，它符合中央的政策目标。我国处于社会主义初级阶段，人均财力水平较低，加上经济建设的巨大支出需求，尚无力达到全部公共服务均等化。国家有选择地将部分重要的公共服务列为基本公共服务，并以国家的名义保证最低供给水平，这既有必要性，又有可能性。第二，它为解决发达地区与欠发达地区在公共服务水平上的矛盾，提供了可行方案。该模式将基本公共服务最低公平原则与等价性原则结合起来，既保证了欠发达地区居民获得必要的公共服务，又不妨碍发达地区政府提供更多的质量更高的公共服务。第三，它符合公共财政改革渐进性的要求。在我国，任何一项公共服务的全国性改革都需要上百亿元支出，基本公共服务均等化应考虑国家财力可能，采用渐进策略，其标准、范围应随着国家财力提高而逐步提高。基本公共服务最低公平模式适应了这一点，既顾及了现实财力的可能性，也为国家提高最低标准留下了政策空间。第四，它符合我国公共政策走向。近年来，我国在公共服务上出台的一些重大政策，如农村义务教育经费保障机制、新型农村合作医疗制度等，都是按最低公平的思路制定的。这说明，最低公平模式是实践证明了的可行模式。