校园安全管理的问题及对策研究

校园安全管理的问题及对策研究

专业方向：教育管理

中文摘要：

随着我国改革开放的不断深化，经济与社会的不断发展，教育正越来越受到高度关注。

在2l世纪的今天，我国已经以法律的形式赋予教育以“培养具有创新精神和实践能力的高级 专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设”的历史使命。学校是这‘艰巨任 务的主要执行者和承担者，因此，保证校园的安全，提高学校的教学水平具有强烈的时代意 义。随着各种社会矛盾的不断涌现，校园这一向被认为是少年儿童、青年学生最为安全的生 活场所，其安全问题却日益增多，性质日趋严重，涉及的范围也越来越广，这些方面的新闻 报道经常令人触目惊心。青少年学生是祖国的未来，给他们创造一个健康而安全的成长环境， 是全社会的共同责任。本文从校园安全管理的相关理论及其现状出发，进而对其在实践中存 在的一些焦点及难点问题进行了充分的论述，并归纳总结和提出了若干对策及建议。

关键词：校园安全管理问题对策

刖吾

没有什么东西比生命更重要，频频发生的校园安全事故，向我们敲响了警钟：目前的校 园安全状况如何?学生们的安全到底该由谁来保护?随着社会的发展与进步，校园中的各类 矛盾、各类安全隐患及安全问题也呈现出多样化、复杂化的趋势，而且一旦发生校园安全事 故，其所涉及的广度和深度往往又是无法估量的。不但会影响到学校的正常教育教学秩序， 而且严重损害了学生及家长的利益，甚至会危及社会的稳定及党和政府的良好形象。因此， 对中小学校园安全管理问题进行研究探讨很有现实意义。

一、校园安全管理研究的概述

安全是人类生存发展活动中永恒的主题，也是当今乃至未来人类社会重点关注的主要问

题之一。安全，顾名思义，“无危则安，无缺则全”，即安全意味着没有危险尽善尽美，然而， 校园这一向来被认为是少年儿童、青年学生最为安全的生活场所，却频频发生着体罚、暴力、 建筑物坍塌、食物中毒、打架、自杀等诸多安全事故，这些事故的发生都将直接影响着学生 的身心健康，因此对校园安全问题实施管理至关重要。

(一)相关概念及定义

1、管理的概念及重要性

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管理是为实现预定目标而组织和使用人力、物力、财力等各种物质资源的过程。当今社 会，管理的地位显得越来越重要，它与科学、技术成为现代文明的三大支柱。向管理要效率、

向管理要速度、向管理要质量已成为各行各业追求的目标。管理不善造成的后果，不仅仅是 工作效率低、人力财力物力的浪费，还将会造成种种严重事故。任何集体活动都需要管理， 若没有管理活动进行协调，则集体中每个成员的行动方向就会不同，难以形成合力，甚至互 相抵触，最终无法实现既定目标。

2、安全的概念及重要性

“安全”一词其字面解释应为没有危险且尽善尽美，然而随着对安全问题研究的逐步深

入，人类对安全的概念也有了更深的认识，并从不同的角度给它下了定义：第一种解释是指 客观事物的危险程度能够为人们普遍接受的状态，即当系统的危险性降低至某种程度时，该 系统是安全的，而且这种程度是为人们所普遍接受的状态。第二种解释是指没有引起死亡、

伤害、职业病或财产、设备的损坏或损失或环境危害的一种客观条件。第三种解释是指不因 人、机、媒介的相互作用而导致系统损失、人员伤害、任务受影响或造成时间上的浪费，这 一概念已包含了间接损失的内容。而事故恰恰是安全问题最主要的表现形式，一旦发生安全 事故往往会带来巨大的经济损失、严重的社会负面影响，而且这些影响都是长期的，因此在

社会的不断发展中，安全问题也越来越显得重要。

3．校园安全管理的概念及重要性

校园安全管理是以保护学校财产和师生安全为目的，进行有关决策、计划、组织和控制

方面的活动。校园安全管理是学校管理的一项重要内容，它是通过管理的手段，实现控制事 故、消除隐患、减少损失的目的，使整个学校达到最佳的安全水平，为师生创造一个安全的 学习、生活环境。学校是学生求知的场所，但随着社会经济的发展和体制改革的深入，各类 矛盾不断产生，安全隐患和安全问题也以不同形式呈现在校园中，一旦发生安全事故，不但

影响学校的正常教育教学秩序，而且严重损害了学生及家长的利益，严重危及社会的稳定及

党和政府的良好形象，失去了“安全”这～前提，更谈不上教育目标的实现和人才培养任务 的完成，因此校园安全管理非常重要。

(二)校园安全事故的分类

校园安全事故从不同的角度可以有不同的分法。按事故发生的地点，可分为校外事故、

校内事故：从学校对事故所负的责任大小来看，又可分为学校直接责任事故、学校连带责任 事故和学校无责任事故：从事故性质来看，有刑事、民事之分；从事故内容来看，可分为交 通事故、消防事故、饮食卫生事故、集体活动事故、社会治安事故、校舍建设事故等等。下 面笔者就校园安全事故按照校外事故和校内事故两方面进行分析论述。

1，来自校外的伤害

(1)不法侵害

9．1l事件结束了后冷战时代，恐怖主义己成为国际社会的一大公害，对全世界爱好和平

人民的根本利益构成威胁，有些甚至有“教化”作用和“榜样”作用，特别是恐怖暴力犯罪 手段的传播。据有关资料报道，2002年全球发生100多起恐怖事件中，约有19％是以学校、 幼儿园或学生班车作为真接侵害对象的。学生、少年儿童的安全受到威胁，最容易造成社会

的恐慌、混乱和害怕，这也是恐怖分子之所以选择学校作为袭击目标，借助学生生命安危作 2

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为筹码。达到他们某种目的的原因。我国政府、教育主管部门、学校管理部门都应该充分认 识到国际恐怖主义犯罪对我国的影响，对我国校园安全的影响。在防范、打击恐怖主义犯罪

的过程中把维护校园安全作为一个重要方面来考虑„。

另外我国正处于社会转型时期，由于经济增长和社会发展不平衡，必然会涉及到人们的利

益关系，产生一些新的社会矛盾和问题，可能引起各种各样的纠纷，如果这些矛盾纠纷得不到 及时化解，极有可能发生转变，变成对抗性的，不可调和的矛盾，使得一部分人对社会产生不 满，将魔爪伸向了花季少年，对社会阶层中的最弱势群体实施伤害，导致行凶杀人等恶性案 件在校园内发生。2004年发生在山东省莒县实验小学的伤害案，犯罪嫌疑人是因在工作中遇 到挫折后，将不满和仇恨发泄到这些无辜的孩子身上；同期江苏省吴江市一幼儿园多名幼儿

被砍伤，犯罪嫌疑人是迸城务工的农民，园找不到工作生活无着落，对社会产生了报复心理。 类似校园伤害案件数量日益增多、性质日益严重、后果更加惨烈，令人痛心。据资料显示： 41．2％的学生遭受过别人威胁和打骂，其中西部城市，如西安、重庆高达49％；31．4％的学 生遭受过被勒索钱财的侵害，其中西部城市高达37．9％：36，2％的学生遭受到被盗窃的侵害， 中小城市达到39．8％；遭受过威胁、勒索、盗窃侵害的一般高达40％”1。

(2)交通事故

当前，交通事故死亡率呈逐年上升趋势，而发生于校园周围的交通事故比比皆是，是

学校安全工作的拦路虎，令社会关注、令家长忧虑。2002年1月26日，江西省婆源县溪头 乡中心、小学期末考试结束后，学生搭乘三轮车回家，途中翻车，致使3名学生死亡，伤14

人。7月17日下午，高安市黄沙镇湖田村幼儿园(未经批准，私办)在包车接送学生上学途中

不慎翻车，当场死亡5人，轻伤2人。2005年4月，宿迁一小学女教师殷雪梅在校门护送孩

子放学，被飞驰而来的汽车撞上当场身亡，用自己的生命护卫了孩子们的生命。

(3)食物中毒

随着下岗工人的增多，市场经济的发展，人们的经商意识日渐浓厚。不少人看中了在校

学生这一庞大的消费群体，于是，校园周边的小吃铺、小摊点、流动摊位应运而生，而这些 饮食摊位，食品卫生条件往往无法过关，正值发育年龄的孩子们抵抗力又差，食物中毒事故 屡屡发生，并且动辄十几人，多则几十、上百人，严重影响学生的身心健康。以大连市中小

学为例，我市中小学生在校期间的饮食主要集中在午餐上，学生的午餐一般靠食堂、营养午 餐和校外小饭店解决。据市卫生监督所在去年一次突击检查公布的黑名单来看，不少学校的

食品安全依然存在“卫生不合格”、“食品过期”等问题。

2，来自校园内部的伤害

以引起伤害事故的法律事实是否以当事人的意志转移为标准，可分两大类。一类是意外 事故，一类是责任事故。

(1)意外事故

意外事故是由于不可抗力造成的，任何人都没有过错。常见的有由于自然灾害(洪水、 台风、地震)引起的意外事故，学生的特殊体质(如先天性心脏病、周身无汗腺、青霉素针

剂过敏史)引起的意外事故，以及其他无法预料和不可避免并不能克服的不可抗力所引起的

意外事故。比如某中学上体育课，教师组织同学们踢足球，一学生守门员扑救时，由于用力

过猛，不幸头部重重地撞在了球门柱上，当即昏迷不醒，尽管学校及时将他送医院救治，但

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仍抢救无效不幸死亡。这一事故中，学校、教师、学生都没有任何过错，纯属意外。由于不 可抗力引发的学校意外伤害事故，尽管由于其具备偶然性且受人类科学技术的限制，目前无 法预见，不可避免并不能克服，但学校应采取相应的措施使其损害减少到最低限度。针对自

然灾害，在事故多发地区，学校应组织学生进行灾难自救方法演习，在灾难发生后，学校应 积极组织救援，使其事故的损失降低到最低点。针对学生的特殊体质，学校应建立学生的健

康档案制度，根据条件定期给学生进行体格检查，建立学生体质健康卡片，纳入学生档案。

(2)责任事故

学生伤害的责任事故应具备以下几个条件：第一，损害事实的存在；第二，加害行为的

违法性：第三，违法行为与损害事实之间的因果关系；第四，行为人主观上有过错。按责任 人的不同，可将责任事故分为三类：

第一类，与学校、教师有关的责任事故。这类事故中学校和教师应负连带责任，学校应 承担损害赔偿责任。其具体表现有以下十种：

一是学校使用的教育教学和生活设施、设备不符合国家和当地的安全标准的。例如，江

西省某县一所小学厕所倒塌68名学生落入粪池，其中28名学生窒息死亡，¨名学生中毒受 伤。事后调查得知，该厕所5年前由校长和副校长商议建造，建造时既未报上级部门批准， 又未经设计部门设计，整个设计过程一无设计图纸，二无施工合同，三无验收手续。厕所交 付使用后，曾有教师反映楼板不牢，有塌落危险，但校领导熟视无睹，最终铸成大祸p1。

二是学校的场地、房屋和设备等维护、管理不当的。学校的房屋、设施、设备和体育设

施、供电线路、煤气管道若使用时间过长，也会构成事故隐患。如学校双杠年久失修，学生 玩双杠断裂，致使学生摔伤；学校的电线因陈旧被风刮断而低垂致使学生触电受伤等都属于

此类事故。

三是学校组织教育教学活动，未按规定对学生进行必要的安全教育的。例如，1990年lO 月5日下午，某校初三年级某班上化学实验课，学生柴某手中盛有硝酸的烧杯被同组同学魏 某无意碰落，一滴硝酸溅在柴某的左眼上，实验教师和部分学生trap将柴某送往医院抢救。 虽经多方治疗，但终因角膜损坏造成左眼失明。此案例中，实验教师未讲明实验要领，对事 故负有过失责任。

四是学校组织教育教学活动，未采取必要的安全防护措施的。例如，陕西省某县城关小

学1989年12月28日清晨举行周会，教学楼上千名学生争先恐后奔往学校操场集合，由于学 校副校长杨某未将教学楼西边楼梯栅门打开，使得700多名学生只得全部拥向东楼楼梯1：3。 由于楼梯口电灯未开，跑在前面的学生摸黑与少数上楼放书包的学生相遇，造成双方拥挤，

个别身材小的学生跌倒后酿成特大伤亡事故，死亡28人，伤59人。事后副校长杨某因未采

取必要防护措施，玩忽职守罪被判处有期徒刑2年。此外，学校组织学生外出春游、秋游、 爬山、游泳，参观时如不采取必要的防护措施，也容易引发学生伤亡事故。

五是学校向学生提供的食品、饮用水以及玩具、文具或者其他物品不符合国家和本地卫 生、安全标准的。例如，1996年9月14日，辽宁省沈阳市某校发生一起严重食物中毒事件。

学校200名师生和往常一样在食堂就餐，午饭是芸豆炒肉和米饭。到14日晚和15日早晨，

不少学生和几位教师不同程度地发高烧、呕吐，出现中毒现象。中毒者被及时送往医院。医

院很快判断出是发生了集体食物中毒，经全力组织抢救，除1名女生昏迷外，其余师生都脱 4

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离了危险。经专家对剩余食物进行检验和分析，认定是芸豆受到了污染和学校食堂卫生管理

不善而造成食物中毒。此案中学校承担了赔偿责任。并接受了卫生行政部门的处罚，有关责

任人员受到了行政处分。

六是学校知道或应当知道有不适应某种场合或者某种活动的特异体质，未予以必要照顾

的。比如某中学一体育教师，由于忽略而忘记一男生患有先天性心脏病，在体育考试时未予 必要照顾，致使该生在跑400米时心脏病突发而猝死，此案中教师未尽注意义务。学校与教 师应承担赔偿责任。

七是学校组织安排的实习、劳动、体育运动等体力活动，超出学生一般生理承受能力的。 例如某小学二年级教师，在大扫除中要求二年级学生擦三楼窗户，由于窗户没有护栏，一女 生在擦窗户时坠楼身亡。很显然，此案中教师对学生的要求超出了二年级小学生的生理承受 能力。

八是教职员侮辱、殴打、体罚或变相体罚学生的。由于教职员侮辱、殴打、体罚或变相

体罚学生而引起学生致伤、致残甚至致死的事件在我国时有发生。比如黑龙江省某女教师放

学后将一学生锁在教室，罚其做作业。后来由于该教师晚上去跳舞，把学生忘记了，第二天

早晨，学生被发现冻死在教室。该教师因过失致人死亡罪而承担了刑事责任，学校则负连带

赔偿责任。

九是学生伤害事故发生后，学校未采取相应的救护措施致使损害扩大的。如李某是某校

高二寄宿生，一日下午自习课时感到头痛，便向班主任张某请假休息。张某以为李某是累了， 未准假。晚自习后。李某依然头痛，张某在带其到校医务室没找着校医的情况下，拿了几颗 感冒药让李某服下。第二天早上，同学发现李某躺在床上不说话，便报告了张某。张某叫来

校医，其时李某处于昏迷状态，浑身抽搐，口吐白沫。校医认为是癫痫病，便给打了镇静剂。 这时张某才打电话通知了李某父亲，李某父亲将李某送往县医院后诊断为突发病毒性脑炎， 由于耽误了最佳治疗时间，李某留下了后遗症，成为痴呆。此案学校显然没有尽到救护义务， 对李某延误最佳抢救时机有不可推卸的责任14l。

十是教职员擅离工作岗位但未履行职责。例如某中学上体育课，老师擅离操场，一学生

爬上围墙去捡足球，结果头朝下颅内出血引发脑疝，留下了双腿及上肢的终生残废。该案中， 学校制度不严，老师擅离职守有不可推卸的责任。

第二类，与学生、监护人有关的责任事故。这类事故由学生自身，学生的监护人或其他 学生的过错所造成，不应当由学校承担责任，应根据情况由学生、学生的父母或者其他监护

人承担责任。这类人身伤害事故常见的表现形式有：

一是学生自行上学、放学途中发生的。比如上学、放学途中经常发生的交通事故和其他 人身伤害事故。

二是学生擅自离校发生的，学校管理并无不当的。如某小学一名男生经常叫同班另一名

女生侮辱性绰号，该女生告诉了班主任，班主任在课堂上批评这名男生不讲文明礼貌，并说 要打电话告诉学生的家长。放学后，该学生怕班主任向父母告状而不敢回家，与几名邻居小

孩剑公园玩，结果在公园爬树时一条腿捧成骨折。家长将学校告上法院，法院认为该案中， 教师批评学生是履行自己的教育管理职责，并且在批评学生过程中并不存在失当行为，因此 判令学校不承担任何责任。

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三是学生自行到校活动或者放学后滞留学校期间发生的，学校管理并无不当的。比如某

校四年级陈某提前剑校后与三位同学玩耍，陈某打了～位同学一下转身就跑，他以为这位同

学会追他，边跑边回头张望，回头时一头撞在走廊尽头的栏杆上，顿时嘴唇开裂，血流满面。 班主任和教导主任闻讯，抱起陈某打车直奔医院，并及时通知了陈某的父母，但陈某出院后，

嘴唇还是留下疤痕。事后的陈某父母向法院起诉要求学校承担责任。但由于此事故中学校已 尽到了自己的义务，最后法院判令学校不承担责任。

四是学生突发疾病，学校及时采取救护措施的。

五是学生自杀、自伤，学校管理并无不当的。比如某中学一个班上两名学生早恋。老师

知道情况后找两人分别谈话，希望两人结束恋爱关系，把心思放在学习上。没想到两名学生

因此而相约殉情。吞食农药后虽被救起，但其中的男生留下了后遗症，成了痴呆。此案中学 校、老师履行正常的教育职责，不存在过错。

六是学生与学生之间造成的，更多是指校园暴力。2001年呼和浩特市某中专学校一名16

岁的男生为了一个小小的误会，用刀捅死了自己的同学。《京华时报》2003年7月11日--N

报道说，北京一所中学初三学生李某为了成为所谓的飚车少年，谎称自己与“黑社会”有关

系，先后敲诈一同学2万美金用来购买心仪的摩托车，行为人后来因事发被捕。2003年，云 南大学大四学生马加爵用极其残忍的手段杀死了同室的三名室友，制造震惊全国的“马加爵

事件”等等。由在校学生实施的恶性事件，诸如打斗、勒索、威胁、大欺小、强欺弱等典型 校园暴力事件更是难以计数，不胜枚举。

第三类，与学生和学校以外的第三人有关的责任事故。这类事故的责任由有过错的第三

人承担。比如某学校组织学生参观纪念馆的活动，租用了公共汽车公司的汽车，由于司机违 章超车造成交通事故。引起1名学生受伤，此事故中司机和公交公司应承担连带责任，由公 交公司赔偿受伤学生损失。

(三)校园安全事故的成因

综上所述，影响校园安全的因素众多，既有人们认识上的原因，也有客观条件的限制；

既有体制上的问题，也有具体工作中的漏洞；既有不能杜绝的客观原因，也有完全可以避免 的人为事故。很多校园安全问题的存在不是由单一因素造成的，而是多种因素相互作用的结 果，这就使得校园安全的成因极其复杂。综合各类影响校园安全的因素，剖析其深层次的原 因，笔者认为有以下几个方面：一是社会原因，二是家庭原因，三是学校方面原因。

1、社会原因

自新中国成立至今的58年中，我国的刑事发案经历了“两个阶段与四次高峰”。第四次

犯罪高峰产生于1978年，并一直延续至今吼改革开放以来，中国社会的基本结构从前28

年封闭式的传统的计划经济模式转向开放的、逐步向市场经济过渡的模式。在改革的巨变中， 各种社会动荡源源不断涌现，社会矛盾、道德冲突、价值变异不断产生。同时，社会生态进

一步失衡，基层政权组织、基层党组织不能适应社会的巨变，家庭、学校、社区等社会基层 细胞的作用减弱。这一切均诱发了第四次犯罪高峰。我国的刑事犯罪进入风暴式猛增阶段，

犯罪率从第一阶段的年平均5件／万人的比例上升到今天的28件／万人，而且犯罪上升的趋

势没有得到遏制。特别是近几年，各类社会矛盾日益凸显，各种不法分子将罪恶投向了防范 能力最弱的在校青少年学生，学校成了这部分人泄愤的场所。因为校园是人群最密集的地方， 6

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也是防范最薄弱的环节，所以犯罪目的能够轻易得逞，结果是群死群伤，便于制造犯罪的轰

动效应。另外，来自社会的原因还有一种是忽视。大部分人往往把学校与在校学生排除在犯

罪侵害的危险区之外。围绕在我们孩子四周的是鲜花、阳光。没有意识到还有“大灰狼”，还 有暗礁与风暴。校园是“被警察遗忘的角落”。

2，家庭原因

家庭是社会的基本“细胞”，是未成年人的启蒙学校。家庭是对未成年人道德品质进行培

养的主要园地，一个未成年人的意志、情操、理想和信念，主要是在家庭中培养。父母是未

成年人第一任老师，也是相处时间最长、关系最密切，影响最大的老师。未成年人的道德品

质、思想意识、习惯、行为等与家庭有着密切的关系。以未成年人为行为主体的校园暴力， 往往受到未成年人家庭方面的一些因素的影响”’。

一是不良家庭教育。主要表现为溺爱有加，骄纵无度：任意打骂，棍棒教育；无暇教育， 放任自流：期望过高，难成其愿。

二是家庭经济状况。以经济状况好差，可将家庭分成富裕型、贫困型、一般型。不同类型 的家庭导致孩子的性格差异，如富裕型容易导致孩子形成金钱至上观；贫困型家庭由于无力 治家、无力教子，子女无人过问，容易受社会上不良人员的影响。

三是家长的不良行为。这往往是影响未成年人不良习气的首要原因。

四是家长素质和职业。往往脑力劳动者家庭比体力劳动者家庭对子女的生活良性影响大一 些。

五是父母离异。随着社会的发展，目前过高的离婚率导致单亲子女的增多，这些孩子往往

易形成非健全人格，容易走上歧途。

3，学校方面原因

教育者承担着教育和管理学生的责任，大量的校园安全事故和学校的管理等有着密切的 关系。其中涉及安全问题主要有以下几个方面：

(1)安全防范教育缺乏

让社会特别是教育界人士感到忧虑的是，在升学率为中心的绝大多数中小学校园中，校 内安全、校外活动安全、卫生防病饮食安全、交通安全、自然灾害防范等教育在中小学课堂

上至今仍然是一片空白。据调查，我国目前规定了“校园安全Et”，但对此的了解，不仅是学 生，包括教师乃至教育主管部门对此知道的都微乎其微，更别说以此为载体开展相关的安全

教育和活动了。中小学几乎都有法制副校长，但大部分只是挂名而己，真正发挥作用的很少，

即使有的一年搞几次法制讲座，也是宣讲形势的多，把安全防范和教育作为专门一讲的却没 有。许多学校之所以出现治安问题，学校治安漏洞固然是主要原因，但学生对陌生人缺乏警 惕性也是其遭受侵害的原因。长期以来，我们对孩子的教育大都是正面的，很少教育孩子如

何识别坏人的骗术和遇到坏人如何脱身等，以致孩子们缺乏防范犯罪侵害的意识和知识。严 峻的治安现实警示我们，该给孩子们补上这一课了。交通事故、防火安全也应成为青少年防 范教育的必修课。据报道，日本等发达国家对孩子从小进行防火安全教育，而在我们国家， 针对自然灾害的安全教育课程几乎是～片空白。除此之外，在家庭方面，虽然家长十分关心

子女的在外安全，但缺乏科学的理论指导。家中没有像法制版、犯罪学版的《十万个为什么》，

家长又拿什么来教育学生昵I”据统计，我国14岁以下人El约占总人口的36％，这样，我国 7

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中小学生的总数将会在4亿左右pJ。对象众多，工作滞后。就教师方面而言，“教师是传递和

传播人类文明的专职人员，是学校教育职能的主要实施者”口l。我国中小学教师缺乏足够的 法律观念与防范对策的知识。只有1％的教师知道《刑法》中有少年儿童保护方面的法律规 定，14％的人知道《预防未成年人犯罪法》。教师在预防犯罪与预防被害方面的知识欠缺，不 能不引起整个社会的关注与思考。

(2)安全管理不到位

一是制度不严，管理不善，这是导致学生伤害事故发生的重要原因之～。首先是门卫制 度不健全，一方面校外犯罪分子很容易混进学校，另一方面一些学生在上课期间私自离校外

出，甚至逃学也无人管理。如2000年3月中旬，河南省安阳县许家沟乡岗西村小学一年级学 生刘辉，在学校上课时，被歹徒用斧头连砍七下身亡。凶手从闯入学校到行凶后扬长而去， 竞如入无人之境[10I。其次学校的食堂管理混乱，卫生条件差，也容易引起大面积食物中毒事 件。2000年9月19日，江西省南昌县某学校发生一起46名学生食用了农药残留超标的蔬菜 引发的中毒案„J。此外，校内交通管理混乱，外来车辆太多，宿舍管理制度执行不严等也容 易导致事故。

二是校舍、设备陈旧老化或设计不符合安全要求，这是引发学生伤害事故的又一重要原

因。如前面所举江西某小学厕所倒塌，28人死亡的案例，事后调查中得知，该厕所五年前建

造时，既未报上级部门批准，又未经设计部门设计，承担施工的是校长和副校长的亲戚。整

个施工过程一无图纸，二无施工合同，三无验收手续。厕所交付使用后，曾有教师反映楼板 不牢，有倒塌危险，但校领导熟视无睹，最终铸成大祸。设备陈旧老化，又未能及时修复或 拆除，这也为学校带来事故隐患。如某校操场上有一陈旧锈蚀的单杠，离旧单杠不远又竖起 了新单杠，尽管教师多次教育学生不要去玩旧单杠，但一学生仍在下课时爬上旧单杠，结果 单杠断裂，摔成重伤”“。

三是玩忽职守，工作责任心不强，这也是学校发生事故不可忽视的原因。如某小学早晨

举行周会，教学楼西头铁栅门未开，先下来的学生出不来，后面的学生在集合铃的催促下拼 命往下挤，导致多名学生被踩死踩伤。直接导致事故发生的原因是管理教学楼钥匙的值日副 校长杨某未按时将门打开，杨某被以玩忽职守罪判处有期徒刑。当然，类似事故是少数，更 多的是教师工作责任心不强造成的事故ll„。

四是安全保护措施不力。体育课、课问活动以及学校组织的校外活动，常常因为保护措 施不力而引发事故。如体育课教师超出大纲对学生提出过高的要求，学生活动前准备不足，

课堂上让学生自由活动而疏于管理等都会导致事故的发生。1995年4月lO目上午，某镇中

心小学的学生毕某、夏某上体育课时，和另三名同学未经老师许可，就一起投掷散乱在地上 无人看管的标枪，结果毕某捡标抢时，被夏某扔出的另一支标枪击中头部造成重伤‘“】。

(3)教育工作者素质参差不齐

教师一直被称为阳光下最光辉的职业，被称为“人类灵魂的工程师”。但近几年来，由于

各级政府对义务教育投入的不足，导致中小学教师待遇偏低，有的地方一宣仅发“国标”，政 府欠发教师工资现象严重，中小学教育经费又严重不足，制约着教育的发展，同时社会、民

众对教育的期望值又越来越高，国家对教育部门的管理越来越严格，所以，办教育的大环境 和大形势不是太和谐，导致当前办教育极其艰难，这种情况在中西部落后地区表现得尤为严 8

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重。种种因素导致不少人不愿意从事这个职业，特别是成绩优秀，综合素质好的学生，不愿

意选择这个专业：其次，当前各地的入学高峰导致教师资源相对匮乏，各级教育部门、学校

从社会上找一些l临时代课教师，这部分人基本技能无法保障，更不用谈什么高尚、无私奉献 的师德了；第三，受市场经济大潮的冲击，不少老师纷纷跳槽，不愿干这份苦差事，包括一 些优秀、骨干的教师。上述种种原因，导致体罚学生、侵害学生的事件屡有发生。1997年4 月的一天，扶风县致富乡谷家小学四年级学生史某未按时完成作业，该校代课教师高某令史 某与另三名同学站在讲台上，又令20余名学生排队逐一向史某等三人脸上吐唾沫，史某因羞

于上学而逃课，该校未采取有效措施，史某于4月21日喝农药自杀，抢救无效死亡。还有的 教师师德败坏，蓄意伤害学生身心健康。据2003年5月7日《北京晚报》报道，沈阳市苏家 屯区某小学一名年轻教师在课堂内疯狂强奸猥亵女学生长达两年多之久，班内仅有的6名女

学生无一幸免，被害学生中案发初始时最小的年仅7岁。类似的来自校内教师的侵害的案例 不胜枚举，令人发指。教育工作者这支队伍的素质亟待加强，需引起政府和社会及教育主管

部门的高度关注。

二、校园安全管理过程中存在的焦点及难点问题

(一)我国立法存在的问题

法治化是现代社会发展的必然进程。由于我国法制建设时间较短，法治化程度还不完善， 反映在校园安全问题上就是有关校园安全的法律处于相对缺位的状况，校园安全方面的很多 问题还无法可依、无章可循。当前，我国已经建立起以《教育法》为“教育母法”，以《学位 条例》、《教师法》、《义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等为基本法律，并辅以一 系列教育行政法规、地方性教育法规和教育规章的相对完善的教育法律体系。

尽管我国目前已建立起了相对完善的教育法律体系，但关于校园安全的法律规定散见于 教育法、未成年人保护法等法律、法规和规章中，尚没有单行的校园安全法律法规，导致现

有的关于校园安全的规定缺乏整体性和系统性。在法律这个层次上，虽有教育法等多部法律 涉及校园安全，但对校园安全方面的规定过于笼统，缺乏可操作性。在法规、规章这一层面

上，关于校园安全的规定政策性较强，但科学性和严密性相对欠缺。在地方规范性文件这一

层面上，多属于应急性规定，且往往容易出现部门立法的倾向。另外，前文所述的关于校园 安全的政策法规大部分是根据当时具体实际提出的，基本是“头痛医头、脚痛医脚”，具有针 对性，但缺乏系统性，比较零散，也就不能发挥其整体效能，并且不能涵盖校园安全的方方 面面，解决不了根本性问题。

2002年8月21日，教育部出台的《学生伤害事故处理办法》(以下简称《办法》)，为教

育行政主管部门和学校处理学生伤害事故纠纷提供了指导，为司法机关审理此类诉讼案件提

供了参考，为学生家长维护合法权益提供了帮助，有着积极的意义。但目前该《办法》只是 教育部的一部行政规章，层次还不够高，并且对该《办法》的意见社会各界大多数表明了不 认同的观点。

1、法律界的不同意见归纳起来有以下六个观点l”1：

(1)《办法》规定学校不承担临时责任有违法律原则；

(2)《办法》条款过于笼统，忽略了具体情况；

9

校园安全管理的问题及研究对策

(3)教育部无权规定民事责任：

(4)行政约束过多会对司法造成不合理引导；

(5)法律制度不完善使得对行政部门缺乏约束：

(6)《办法》只能作为法官办案的参考。

2、家长的观点是“这个办法是在帮助学校找借口”．

3．社会民众也不认同．

许多民众也认为《办法》存在一些明显缺陷。首先是未区分年龄层次，适应对象过于宽

泛：其次，寄宿制学校和私立学校未规定在内，显然也不符合时代发展、教育投入多元化形 势的需求。

(二)安全事故责任难以划定

随着现代学校制度的建立，学校应该作为公务法人承担权利和义务。但对于校园安全问

题，我国目前仍然走的是“行政指导——行政监督——行政处分(处罚)”的老路，强调教育 的公益性，对学校责任的分配和承担更倾向于在公共行政体系内部解决。目前，我国尚没有 一部专门法律来规范学校管理下学校与其保护之下的师生员工之间的权利义务关系。校园安

全中各主体责任不分，各主体的权利义务范围、未成年人学生监护人的法定责任、学校的法

定职责界限、学校事故的责任认定和处理等，均无明确规定。在责任性质上，行政责任、民 事责任和刑事责任经常纠缠在一起，有时甚至以其中一种责任代替其他责任。在责任主体上， 教育主管部门、学校、校长、教师、学生、家长各主体的责任并没有明确有效的界定和区分。 现在一旦发生事故，涉及的单位有学校，青保办、保险公司，他们都不可避免地从各自

的利益出发，将事敌的损失降低到最低限度，这使学生和家长对事故处理公正与否产生怀疑

或担心，因此亟待能确立一个专门的机构来判断事故的伤害程度，缓和并调解各方可能产生

的矛盾。

发达国家大多设有儿童福利局。这是一种政府机构，专门负责维护儿童、青少年的基本

权益，在儿童、青少年遭遇各种伤害时为他们提供直接保护和帮助。作为社会中的一个弱势 群体，少年儿童自身缺乏维护自身权益的能力，遭遇人身伤害时，他们往往处于无力反抗和 无法摆脱的境地。为此，国家或各级政府有必要设立维护青少年权益的专门机构，从制度上

保护少年儿童的合法权益。对学校发生的学生伤害事故的责任认定无疑是该机构的一项重要 职责，这样就摆脱了学校，保险公司自己为自己鉴定责任，既当运动员又当裁判员的尴尬，

有利于保证事故处理的公正性、权威性，家长和学生会更放心、更满意，有利于协商解决，

减少事故纠纷。

(三)赔偿经费难以落实

学生伤害事故即使划清了责任，名方也同意按责任大小对受害方进行赔偿．但赔偿经费

往往难以落实。主要原因有两点：

1．侵害方经济拮据

我国《民法通则》对民事损害赔偿的处理、范围、条件等作了详细的规定，有些案件并

不复杂，致害方和受害方对人民法院的判决并无异议，但因侵害方经济拮据，无力承担经济 上豹赔偿责任，使受害人得不到相应的补偿，法律判决成了一纸空文，法律制度受到了损害， 2，学校赔偿经费无源

校园安全管理的问题及研究对策

中小学是实施义务教育的公益性社会组织，其经费主要由政府筹措划拨。乡村中小学则 主要依靠征收教育费附加和农民集资来支持。由于我国许多地区经济还不发达，地方政府财

力有限，农民收入偏低，地方发展教育事业的经费十分短缺。有的地方甚至发生了长期拖欠

教师工资的现象。在这样的现实情况下，大多数学校的赔偿能力都极其有限，即使法院判决

学校赔偿，学校也无力偿付，判决往往难以执行。

另外，让实施义务教育的中小学承担过重的责任，也造成主体权利义务失衡。让一所学 校因一个赔偿案件受到严重影响，这样的社会效果是荒谬的。

(四)社会保障不很充分

许多专家都认为在事故赔偿中引入保险机制是可行而又必要的。但保险在现实中也遭遇 到一些问题：

1，投保“校方责任险”的学校不多

近来，伴随着2002年9月1日《学生伤害事故处理办法》的实施，不少学校都关注到

了“校方责任险”。所谓的“校方责任险”，实际上是一种第三者责任险，被保险人是学校， 即由学校出资投保。保障范围包括学生在校园内和由学校统一组织、带领的校外活动中发生 的意外伤害事故，一旦学校在这些事故中依法需要承担经济赔偿责任的，将由保险公司负责。 目前，广东省劳动保障厅属下的拥有23000多学生的36所职业技工学校，己投保了该险种，

另外还有不少学校已和保险公司达成投保意向。己投保的技工学校先后发生了十几起赔偿案， 尽管数额不大，但保险公司“埋单”让学校省了不少麻烦。

尽管“校方责任险”令各方都看好，但笔者通过走访从保险公司得到的消息却是“咨询

者众，购买者少”。保险业务员道出原委，一是部分学校负责人的保险意识不强，不愿意为此 额外支付保费。二是保费来源问题难以解决。大多数学校是非营利单位，日常开支靠财政拨

款，但在财政预算中也没有购买保险这一项，学校投保只能自想办法，而校方责任险的受益 人是学校，因此，向学生收费既不合理也不允许，在教育经费比较紧张的情况下，学校又不 便挪用其他项目的经费，因此，校方购买“校方责任险”心有余而力不足。

2，没有买保险的家长仍不少

根据规定，学佼和任何单位都不能强迫学生及家长购买保险，一些家长因为贫困或缺乏

安全意识，不能或不愿购买保险。据不完全统计，大连市中小学学生购买保险的比较多，只 有个别特困学生没有买。而外县区的一些村小购买保险的学生大约为80％，其他贫困地区购

买保险的学生就更少。保险界的业内人士表示，由于经济困难，某些地区城乡中小学参加意

外伤害保险的学生在逐渐减少，现状尴尬。他们呼吁，社会各界应以维护学生合法权益为出 发点，尽量创造便利条件，让学生最大限度受惠。

3，社会保险的现有险种难以真正保障受害学生的利益

据笔者对大连市部分中小学的调查，家长为子女购买意外保险，都是在每学期报到交费

时由学校代收50元的中国人寿保险公司的“学生幼儿平安保险”或“学生健康保险”，保险 条目并未专门就学生在校伤害作具体规定，只笼统地有一条：“因意外伤害事故治疗支出的、 符合社会医疗保险主管部门规定可报销的医疗费用，按80％tE例给付，最高以5000元为限。” 并规定殴斗、醉酒等故意伤害，自杀自伤而导致的意外，高风险运动等均不在赔偿之列。

(五)重处理轻防范

校园安全管理的问题及研究对策

在校园安全问题己经成为社会关注焦点的今天，事故引发的经济纠纷往往数额不菲，事

故的责任各方都将面临巨大的社会与经济压力。事故发生后，人们十分关注案件的处理是否

公道、赔偿是否合理，而对引发事故的原因、应从事故中吸取的教训、采取整改措施防患于 未然、平时加强对应负责任的注意等却未引起足够的重视。

2000年10月16日上午，湖北省随州市浙河镇沙河庙村小学9岁学生钦小涛在教学楼二 楼与同学玩捉迷藏游戏时，攀登阳台内侧花格，身体重一tl,发生偏移坠下楼来，当场昏迷。随 后被随州市第一人民医院诊断为“持重型大脑损伤、脑挫裂伤、颅底骨折、右手腕骨折、头

皮血肿”，成为“植物人”，司法技术鉴定为一级伤残。2002年4月8日，此案的赔偿纠纷在 湖北省高院开庭后不到半个月，又一起相似的悲剧在同一所沙河庙村小学发生，该校三年级

学生罗小宝从教学楼二楼楼梯栏杆上摔下，当场昏迷，臂骨、腿骨骨折。人命关天，在同一

学校因同一原因致两名小学生重伤，令人惊讶。另据媒体报道，近两年湖北省随州市曾都区 中小学生坠楼事故频繁发生。除沙河庙村小学的钦小涛、罗小宝外，2000年3月11日，文 井村小学12岁的刘兰兰在与同学玩耍时，从教学楼三楼走廊栏杆的宽缝中跌落，摔成重伤， 头骨挫裂：2001年11月27日，镍咀小学12岁的刘磊在与同学捉迷藏时，从楼上摔一F；2001 年11月13日，曹洼村小学学生张科从楼h摔下：2001年11月，城区东关小学学生顾文博

从四楼捧下；同1个月，厉山镇文庙小学学生杨坤也在玩耍时从四楼摔下„令人不解的是，

几乎所有坠楼事故的原因都是因设计缺陷而引起的栏杆过低、易攀爬等因素所致。外廊护栏 这一原本保护学生活动安全的坚实臂膀，反而成为一只只伸向学生、攫取和吞噬他们生命健

康的“魔．爪”。而我们的社会、教育主管部门、学校、家长也就眼睁睁地看着一个个鲜活的 生命在面前消失、天折、遭受摧残。可见，我们一些部门、学校、家长的安全防范意识是多 么的薄弱。

从以上例子不难看出．目前许多学校一个普遍性的问题是，尚未认识到校园安全问题的

极端重要性，不少学校保卫机构受到削弱，有的甚至被撤消，安全工作权力、责任不明确。

全国每年有上万名学生非正常死亡，而其中的安全事故大多是可以预防、能够避免的。诸如

上述学生坠落事件，若及时检查改建护栏，就不会接二连三的发生惨案，改建护栏其实是很

简单的一件事，却无人过问，或者形式主义地看一眼、查一下，这样隐患怎么能够排除?事

故发生之后，大大小小领导都立即赶来了，迅速开展抢救工作了，事故伤员抢救领导小组、

事故调查领导小组和事故善后处理领导小组等若干小组也成立起来了，但是死去的学生却不 能复生了。

从以上例子我们还可以看出，中国的家长缺乏参与学校管理、对学校教育进行监督的意

识。学生家长参与学校管理的权利主要包括：学校教育知情权、选择(专业、课程)权、学校

教育决策权、教育过程参与权、学校教育监督权和评价权等。但就我国的现状而言，学生家 长参与学校管理的权利仍十分薄弱、有限。其实，在国外，对父母教育权在行政规则或判例 法中都有了明确规定。比如美国在1989年颁布实施的“亲友一卡”中就指出，“当儿童受到 过度的或者是不合理的物理上的强制性惩戒时，有对教职员采取法律行动的权利。”061这就

在法律上明确了学生家长作为学校监督者的法律地位。而本着权利义务对等的原则，学生家

长也必将因此而承担对学校事故必要的注意义务，也应因自身注意义务履行过失而承担监督

过失责任。

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校园安全管理的问题及研究对策

再者，教育行政部f J安全监督乏力也是轻防范的一种表现，大多数教育行政机关没有校

园安全管理的专门机构和管理人员。对学校的危房、旧膀改造重视不够，资金投入太少，制

定防范政策和相关规范性文件不及时，或虽有文件但对各校的执行情况缺乏定期和不定期的

检查，督促不力，使防范措施停留在纸上。如某些社会影响较大的学校超规模招生，而校舍 和师资不足，致使班级超员严重，一个教室里坐上了六、七十个，八、九十个，甚至达到一

百多个，有的教师上课需要用扩音器，师生比例的急剧扩大，使得教师管理难以到位，楼道 走廊狭窄拥挤，校舍维修困难，极易引发事故。对此，教育行政部门疏于管理，视而不见就 实在是难辞其咎。

(六)重赔偿轻追究

根据法律规定，学生伤害事故发生后，有关责任主体应依不同情况承担不同的法律责任。 法律责任包括三种：民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。在具体的教育司法实践 中，往往比较注重民事法律责任即民事赔偿问题，而对行政责任和刑事责任却追究不够。 随着学校事务边界的逐步扩大，学校与外界的接触日益增多，且关系日益复杂化，给学

校安全带来了极大隐患。而类似这种因学校管理的开放性所；f发的学校事故，监督者一般无 法做出具体的结果预见，因此事发后往往是由学校赔偿了事，没有追究当事人的责任。毫无 疑问，如果仅因无具体的预见性、可能性而不追究有关人员的行政责任、刑事责任，将不能

教育、惩戒责任人。预防和减少责任事故的发生，显然不利于学校安全的维护、学生权益的 保障。因为，行为人对结果的具体发生虽无预见可能性，但对其活动足以致人的生命、身体

健康发生某种危险，应当有一般的不安感、危惧感，并应积极地探求未知的危险，采取避免

危险结果发生的措施。

有一个观念我们必须树立，学生伤害事故损害赔偿社会化，不等于责任事故中侵权责任

的社会化，也就是说责任事故中责任人必须承担相应的侵权责任。江西省的作法值得我们借 鉴，他们对出现事故的单位采取“四不放过”的办法处理，即事故原因没有查清不放过。事 故隐患没有得到有效整改不放过，有关责任人没有处理不放过，单位全体人员没有受到教育 不放过。

(七)为求安全限制课外活动

不少学校校长认为，安全因素己成为学校实施素质教育的一大障碍。许多学校为了不发 生意外，该组织的活动不组织了，一放学就关门大吉，节假日宁愿让学校的各种设施睡大觉

也不会开放。春暖花开，秋高气爽，任你美景如画也不去春游秋游。有的学校甚至将数千元 的转椅、滑梯当破烂卖掉，有的学校让学生踢一种用布包的“海绵足球”，有的学校取消了校 运会、取消了社会实践等一切课外活动，为的都是安全起见。安全因素捆住了学校的手脚，

为了安全学校舍弃了许多，大有因噎废食的趋向。学校d3“安全问题”变成了“安全禁锢”： 不准随便跑、不准随便跳、不准随便„„这种做法严重束缚了师生的手脚，扭杀了孩子们活

泼好动、异想天开的天性，把一个充满生机的校园窒息得死气沉沉。

我们一方面提倡学校要加强素质教育，多让学生接触自然、接触社会，学会生存、学会 健体、学会求知、学会做人。一方面又受“安全”制约，取消活动、限制活动。学生Ph于不 能参加活动会发展到不敢参加活动，以致于不想参加任何活动，这样的“安全”只能造成学

生视野狭窄，无实践能力，好奇心淡漠，丧失挑战勇气，等等。培养跨世纪人才又何从谈起? 校园安全管理的问题及研究对策

三、校园安全管理的对策及建议

结合前文对当前校园安全管理的现状及原因分析，校园安全管理中存在的焦点及难点问 题的论述，笔者认为，解决校园安全管理问题，一要完善立法体制，二要完善社会保障体系， 三要加大教育投入，四要重视安全教育。以下仅从这四个方面简述加强校园安全管理工作的

对策及建议。

(一)完善立法体系，加强法律、法规方面的保障

“有法可依、有法必依，执法必严、违法必究”，这是我国依法治国的基本要求，也是我

国社会主义法制建设的基本方针。学校的安全管理工作也不应例外，除了要有安全防范教育， 行政层面的安全管理，重要的核心内容是法制的健全。本文在前面已经论述，校园安全堪忧

的现状和处理校园安全问题的无法可依的尴尬，窘迫的现状以及现行教育法律明显暴露出的

立法不系统、质量不够高的问题，决定了我们应提高教育立法质量，完善教育法律体系。制 定一部专门法律《校园安全法》来规范学校管理。

1．社会的呼吁

早在2002年全国两会期间，就有700余名代表提出了21份关于校园安全立法的议案I”J。 李华代表说，教育事业出现了一系列新情况，己向校园安全提出了严峻挑战，可与之形成鲜

明对比的是，对学校与学生关系的约束体系还是学校以前的一些规章制度。“这样的现状导致 一旦发生纠纷或事故，只能依靠规章制度来解决，显然无法满足现实需要”。孙鹤娟代表认为，

制定校园安全法应该包括各级各类学校，我国制定的《未成年人保护法》，尚不能涵盖对校园 所有不安全因素的治理、防范以及各类不安全事件的处理方式。校园安全法的制定，不应仅 限于师生，还包括校外人员，校园安全法不仅要涵盖校园暴力，还要包括失火失窃、食物中 毒等全部危及学校成员人身安全的事件，这一法律不仅要明确责任，还要明确对责任者的处 罚方式。

2．理论的支持

马克思主义基本原理和党中央的科教兴国战略以及依法治国的思想是校园安全法制定的 根本理论依据。此外，最近几年，中国的教育界，法学界的许多理论工作者发表了许多意见， 进行了许多有益的探讨。许多刊物如《教学与管理》、《中国教育报》、《法制日报》、《外国中 小学教育》等刊物都对校园安全法相关理论进行了积极的探讨。上海市在2001年还专门召开

了校园安全理论研讨会。这些理论研究，分析了制定校园安全法的必要性，提出了制定校园 安全法的各种建议，这些理论见解对于国家制定校园安全法提供了重要的参考和支持。

3．实践的经验

最近几年，各地法学界、司法界、教育界在参与校园安全事故的处理过程中积累了一些

经验，进行了一些专题调研，并已采取了一些防止事故发生、妥善处理事故的措施。上海市 还于2001年市十一届人大常委会第29次全体会议审议通过了《上海市中小学校学生伤害事

故处理条例》，并于2001年9月1日起施行。该《条例》是我国第一部有关校园安全法的专

项地方性法规，有力推动了全国性校园安全立法工作的进行。2004年2月，《深圳市校园安 全条例》经修改后出台。2006年8月《辽宁省学校安全条例》也正式实施。

4、其他法律的指导与支持

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校园安全管理的问题及研究对策

宪法是我国根本法。在整个法律体系中起着统帅和指导作用，因此它为校园安全立法提 供最根本的立法依据。我国教育法中有许多条款都为校园安全法提供了原则性的指导。比如

教育法第二十九条规定：学校及其他教育机构应当履行维护受教育者、教师及其他职工的合 法权益。第四十四条规定：教育、体育、卫生行政部门和学校及其他教育机构应当完善体系、

卫生保健设施、保护学生的身心健康等。我国《民法通则》第五条规定：公民、法人的合法 民事权益受到法律保护。任何组织和个人不得侵犯。第九十八条：公民享有生命健康权。还

有关于民事责任的一些相关规定，也为《校园安全法》的制定提供了法律依据和指导。此外 《刑法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《义务教育法》、《教师法》等法律也

为校园安全法的制定创造了和谐统一的法制环境。

5，可供借鉴的国际立法经验

就世界范围而言，学校事故己成为世界各国教育发展中的一个共性问题．对其处理也己 成为学校法律活动的一个重要方面。美国早在20世纪60年代就由各州立法建立了校园警察， 后来又由联邦制定了《校园安全法》。而日本、加拿大等国同样也建立了一套以保护校园安全

为内容的法律法规体系。这些国家的立法经验和教训将是我国制定校园安全法宝贵的资源。

(1)日本校园安全立法

以教育法最为发达的日本为例，日本素以重视教育立法而著称于世。其现行的教育法规

体系无论从纵向还是从横向上看，都是完善而严谨的。从纵向上看，国家颁布的教育法规形 式有母法、子法、施行令、府令和省令、人事院和委员会等颁布的规则以及由文部大臣、各 种委员会和各厅长官所发生的告示、训l令、通知、通达等六个层次；地方又有议会制定的条

例，地方行政长官制定的规则、地方教育委员会制定的规则等三个层次。在横向上看，从基 础教育法到一般教育法，从学校教育法到社会、家庭教育方面的法规，从教育行政法到教育

财政方面的法规，从国立、公立学校法到私立学校方面的的法规，从教科书法到课程、课时 标准、课外活动和修学旅行等方面的法规，可谓应有尽有，面面俱到。据统计，日本现行的 各种直接和间接的教育法规约二干项，若再加上重要的教育判例和习惯法等，就多得数不胜

数了。正是在这样一张纵横交错，完善而严谨的教育法规网络下，才使日本的教育事业有法 可依，从而形成一种高效运作的规范化管理体系。

(2)美国校园安全立法

以美国为例，在价值和文化等多元观念的冲击下，美国的校园不时地受．NJ'I-界的影响，

为此美国校园安全保护的重点更加侧重于外部环境对校园安全带来的不良影响，美国政府认 为学校暴力与教育任务是不相容的，因此把学校安全作为学区的一项重要任务。同时这一提

议也得到了学校董事会和学区法院的支持，他们认为如果学区的任务不包括学校安全的话，

那么学校的工作就很难保证学区的安全。美国同时认为学校董事会和学校行政人员不可能独 自维护学校的安全。学校要对法律实施机关、青少年案件负责部门，社会、健康、福利部门 等形成联盟，指定“参加力量协议”或者“了解备忘录”，建立这样的联盟和协议仅需很少的 或不需要额外的花销就能给教育、社会带来新的资源，促进学校的安全，学校公务人员要注 意学校或学校附近的危险性的人员，同时要注意危险性的学生转入或在学区内就学。此外，

联盟允许各州通过地方法规支持学校公务人员中公布有历史违纪的学生信息，但公布这些信 息的目的不是对学生产生什么样的印象，只是一种保障有利于不对他人构成危害的督导和政 校园安全管理的问题及研究对鬣

府教育权力的运用。

反观这些国家的校园安全立法，呈现出以下几个方面特点；一是有完备的校园安全法律、

法规体系。二是明确了校园安全事故中相关主体的法律责任和义务。三是由特设的处理机构

和严格的法定程序。四是具备了完善的事故赔偿责任社会化机制。综上所述，我们期待我国

未来的《校园安全法》能够在原有教育法律体系的基础上，充分考虑现实情况，很好地借鉴 国内外先进的立法经验，真正成为一部更具科学性、正义性、统一性和可操作性强的法律， 真正使得校园安全管理工作实现有法可依，有法必依，执法必严，违法不究。

(二)完善社会保障制度

在学校经济赔偿问题上，应立足我国实际和借鉴国外有益经验，通过保险，实现学校事

故的风险分担，转移学校事故赔偿责任，从而使学校放下心理包袱，积极主动地组织学生进 行各种活动，更好地达到我们的教育目的，同时也更好地保护未成年学生的合法权益。对于 保险的具体方式，各国又有不同。我国可以考虑的主要有如下几类：

l、校方责任险

它主要是对在校园内进行的各种教育教学活动中，由于意外事故而造成第三人，人身伤 害或财产损失的保险。投保方式又有几种：

第一，以县、区为单位由政府组织学校为其责任投保。投保人是学校，被保险人为学校

和教师。发生了责任事故，造成他人的人身伤害或财产损失，责任方就必须承担经济赔偿责 任，如果责任方没有投保责任保险，就没有能力负担全部或部分经济赔偿，那么，受害方的 合法利益就无法得到保障，极易导致矛盾激化，影响社会秩序的稳定。即使学校能负担得起 这笔赔偿费用，那么，学校赔偿费用越高，也就意味着其他学生在校所能享有的教育权益受

损越大。况且，《教育法》第61条规定，国家对学校的财政拨款是不能用于学校承担民事责 任赔偿的，否则，就是违法的。若由保险公司来承担这种民事损害责任风险，则不仅可靠地 保障了受害人的经济利益。而且也保障了学校的利益，学校不仅使保险费得到了分担，而且

也将自己可能承担的民事赔偿责任转移给保险公司，化不确定风险为确定的少量费用支出。 这样在心理上、经济上的后顾之忧都能得到解除，使学校和教师能安心从事教育教学活动， 有利于维护社会秩序的稳定和教育事业的健康发展。

解决校方保费来源问题，上海方面的做法很值得我们借鉴。2001年9月1日，上海市

实施《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》后，上海市教委决定为全市近3000所中小学

校(共160多万学生)整体投保了“校方责任险”。根据保险条款，每个学生每学年保险费是3 元，保费由上海市教委和学校共同出资。保险公司承诺，保障每个学生每年累计可获赔偿限

额20万元。如学校发生学生重大集体伤害事故，每次可获得最高理赔额350万元。辽宁省《学

校安全条例》明确规定：鼓励学校参加学校责任保险，所需经费纳入年度经费预算，由政府 或民办学校举办者予以保障，并以学校为单位支付。大连市教育局在推行“校方责任险”时 规定，学校每个学生3元的保险费由市教育局统一支付。

2001年9月前的一份统计资料表明，中小学生伤害事故每年在上海要发生数百起。事发

后，由于责任不明确导致学校和家长纠缠不清，一半以上的案件不能在10日之内迅速处理， 2％的案件需要两年左右对间，最长的达6年之久。而自《条例》和“校方责任险”出台后，

由于明确了校方和家长在学生伤害事故中的责任，很多事故都能很快得到妥善解决。平安保

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校园安全管理的问题及研究对策

险公司营业部杨经理说，只要责任明确，而且医疗费用等单证齐全，一两个工作日就能给予

赔偿。所以，学校参加责任保险对于其风险转移是非常有利的。另外，保险公司根据大数法

则，当多数学生大面积投保时，保费就可以降得比较低，而保额仍然不变。

第二，由政府拿出专款投入保险公司以解决学校事故的赔偿资金问题，从而转嫁风险责

任，使损害赔偿社会化。

第三，政府建立一笔专项资金，专门用于学校事故的赔偿。

2．教师职业贵任险

这在国外也很普遍，如美国法律就要求学区为教师购买侵权责任险，以帮助那些将在学

校事故中负赔偿责任的教师。日本的大多数教师也都参加了学校健康会，一旦教师在学校事

故中负有责任并要赔偿时。就可以要求学佼健康会给予赔偿。

3、学生意外伤害险

在这方面，我国学者建议设立保期较长的未成年学生意外伤害险，并将其纳入商业强制

险的范畴。我国现今的一些险种，如中国人民保险公司的“学生团体平安保险”，平安保险公 司的“学生健康保险”，中国人寿保险公司的“学生幼儿平安保险”等普遍存在保期较短、保 险金较低的特点，因此所发挥的功能还相当有限。

(三)转变观念，重视教育，加大资金投入

发展义务教育，是各级政府的职责，所以必须转变观念，重视教育。《义务教育法》第八

条规定：义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。第十二条规定：实施义 务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。基 础教育是科教兴国的奠基工程，对提高民族素质、培养各级各类人才，促进社会主义现代化 建设具有全局性、基础性和先导性作用。保持教育适度超前发展，必须把基础教育摆在优先 地位并作为基础设施建设和教育事业发展的重点领域，切实予以保障。

只有转变了观念，重视了教育，才会加大资金的倾斜力度，也只有实现了这些，学校的

安全管理工作才会有充分的保障。谈到教育资金投入，一方面学校安全管理离不开“人”，也 离不开基本的办学条件“物”，而这都有赖于经费的支撑；另一方面按时足额发放教师工资， 可以调动广大教职工的积极性，增强教师的责任心；再者学校校舍建设经费，事业发展经费

和危房改造资金落实到位，会对校舍及配套设施建设、改善教育教学设施设备等办学条件， 提供可靠保证。只有有了以上几方面的经费保障，才能从根本上杜绝因“物”的方面不达标 而造成的校园安全事故。

(四)重视安全教育，防范为主，建立健全校园安全防范体系

1，学校切实履行教育管理保护责任

尽管从法律关系上说，学校不是学生的监护人，但由于未成年人在校接受教育期间，家 长无法履行监护职责，而未成年人又必须处于被监护状态，因此学校在对未成年人履行教育 义务的同时，还必须担负起照顾、保护、管理的职责。

(1)建立卫生保健制度

新生一入学，首先为学生建立卫生档案卡，特别注明其体质特征。1990年经国务院批准，

国家教委发布的《学校卫生工作条例》第14条规定：“学校应该建立学生健康管理制度，根 据条件定期对学生进行体格检查，建立学生体质健康卡片，纳入学生档案。”把学生特殊体质 校矧安全管理的问题及研究对簧