澳大利亚整体政府改革与跨部门协同机制

澳大利亚整体政府改革与跨部门协同机制

2014年06月12日 15:12 来源：《中国行政管理》(京)2013年11期 作者：孙迎春 字号

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【专题名称】中国行政管理》(京)2013年11期第94～98页

【专 题 号】C3

【复印期号】2014年01期

【原文出处】《

【作者简介】孙迎春，国家行政学院译审，管理学博士

推进制度化、经常化和有效“跨界”合作以增进公共价值，是世纪之交发达国家政府改革的新趋势，整体政府和跨部门协同相应成为发达国家政府改革的热门实践和国际行政学研究的前沿领域。面对政府管理的新形态和我国行政管理体制改革的迫切要求和现实需要，中共十七大报告提出要“健全部门间协调配合机制”，十七届二中全会明确指出要“完善行政运行机制”，而新一届政府着力推行的行政体制改革也强调要“紧紧围绕转变职能和理顺职责关系”。为此，适时借鉴国外跨部门协同的理论和有效经验，对构建适合国情且具有中国特色的跨部门协同机制，规范、高效而有序地完成向机构改革与运行机制和管理方式改革并举的重大转变，具有突出的理论探索和实践指导意义。

一、整体政府改革的国际背景

整体政府是在全球化进程中，伴随着科技的进步、风险社会的出现以及民众对好政府的期待，在理论和实践的频繁互动中逐渐形成发展的。其内容非常广泛，既包含不同层级政府之间的“上下”协作，也包含同一层级不同政府之间以及同一政府不同部门之间的“左右”协同，还包含政府与企业和非赢利组织之间的“内外”合作。在结构上既包括部际委员会、专项任务小组等正式结构，也包括辅助和网络等非正式结构。程序上不仅推出了“黑箱论”、“循环论”、“巧匠论”、“协作论”和“动态论”等过程研究框架，在发展阶段和影响因素方面也有宽泛多样的研究视角和翔实具体的划分标准，比方说，“维度论”、“权变论”以及诸多成功要素论。尽管研究的结果异彩纷呈，但总体上认为，整体政府跨部门协同机制需要依据工作任务的性质，紧急、重要和难易程度以及资源的可利用性进行灵活搭配，协同的过程也不是各发展阶段的线性组合，而是一个循环往复的动态发展过程，需要借助领导力、文化、财政、绩效、问责等工具，在各阶段要素之间按照环境变化灵活互动，在不断建设和持续学习的过程中予以完善。

发端于1997年英国行政现代化进程的整体政府跨部门协同改革，顺应了经济全球化和政治民主化潮流，认为公共行政的最佳目标不是“小政府”，而是“好政府”。改革的方式已经不是政府从各领域的全面撤退，而是选择适当的作用领域，不仅要肯定新公共管理改革所倡导的效率价值，也要关注民主价值和公共利益，希望通过协调、整合等手段促进公共服务主体之间的协同合作，在广泛应用信息和网络技术的基础上，建立起跨组织、跨部门、跨机构的治理结构，最大可能地避免职能交叉或利益冲突，以便进一步发挥中央政府在整体战略协作中的纽带作用，提高各部门应对复杂问题的综合能力，通过打造合力来实现协同各方的“共赢”。作为政府管理碎片化和空心化的根治之道以及社会综合性和复杂性问题的应对逻辑，英国的整体政府跨部门协同改革超越了传统的官僚体制和新公共管理模式，在政府管理上既发挥了新自由主义的竞争机制和市场机制，也提倡通过协调整合的方式实现社会公平、正义等民主价值，推行政府行政业务与流程的透明化、整合化，提高政府整体运作的效率和效力。

继英国之后，以跨部门协同为核心价值的整体政府改革迅速在世界范围兴起与发展，已然成为西方国家行政改革的普遍实践。尽管强调组织整合、跨界合作、网络化运作和多元主体共治是西方整体政府改革的共性，但不同国家在实际操作过程中选择了不同的改革路径，相继创生出英国的协同政府(Joined-up Government) 、加拿大的横向治理(Horizontal Governance)、澳大利亚的整体政府(Whole—of —

Government) 和美国的协作治理(Collaborative Governance)等实践模式。本文重点介绍澳大利亚整体政府跨部门协同机制的发展历程与最新实践。

二、澳大利亚的整体政府发展历程

澳大利亚管理咨询委员会(Management Advisory Committee)在报告中将整体政府定义为：“公共服务机构为了共同目标而采取跨越组织界限的合作方式，以整体政府的姿态回应所面对的特殊问题。采取的形式可以是正式的，也可以是非正式的，主要关注政策开发、项目管理和服务供应。”

实际上，整体政府对于澳大利亚来说并不是新鲜事物，因为改善政策咨询和服务供应项目的协调，一直都是澳大利亚公共服务的重点工作，其特点就是重视跨组织界限的共同目标，反对在组织内孤立作战。澳总理霍华德曾经说过：“超越每个部长权限运行的任务就是整体政府面对的问题，该问题的解决办法要求长期的战略关注，愿意通过与社会磋商制定政策，并用灵活的方式提供符合当地需求和条件的服务。”在澳大利亚的概念中，整体政府强调宽度(整体) 和政府(特别是内阁和部委) ，强调公共部门机构所关注的政府政策和操作议程，主要的工作内容包括设计与提供不同的跨组织政策、项目和服务。在机构调整上主要分三种跨组织协调类型：政府机构之间，各级政府之间，以及公共、私人、非盈利和社会部门之间。 澳大利亚整体政府协调工作迈出的第一步，也许是联邦制建立不久就成立了总理办公室，而皇家政府行政委员会(Royal Commission on Australian Government Administration)发表的《促进整体政府新模式》的报告可以算其整体政府建设的一个里程碑。1987年的政府改革将28个部委减少至18个，每个部委都由一个具有跨部门职能的内阁部长负责，这又进一步加大了部门之间的协调力度。这次改革不仅将相关职能整合进更大的部门，而且还增强了内阁在横跨整个政府领域的战略政策方面的决策能力，对于跨越联邦机构进行政策、项目和服务供应等方面的协调整合非常有利。尽管政府在此之后还进行了多次改革，但减少部门机构并由内阁成员直接领导的基本理念被保留了下来。1997年成立的联络中心(Centrelink)可以说是澳大利亚整体政府努力的又一次成功典范，该中心不仅将收入支持和就业领域的两个政府部门的所有服务供应网络进行了整合，同时还囊括了大量由其他联邦和州政府机构出资提供的服务项目。而2011年重新组建的人类服务部(Department of Human Services，DHS) ，则将政府提供的所有公民服务进行了全方位整合，是政府深入推进行政体制改革、最大限度满足民众服务需求的重要尝试。它不仅可以在体制建构上做到目标集中，结构清晰，有利于中央政府集中整合全国的服务功能，也能够按照公民的生活轨迹和实际需要重新设计服务路线，配置服务资源，提高“整体”服务效力。

在发挥中央政府作用方面，20世纪70年代弗雷瑟政府提出了“合作性联邦主义”(Co—operative Federalism) 概念，目的是寻找避免联邦政府不必要的工作以及与州政府事务的交叉重叠。1990年霍克政府提出的“新联邦主义”(New Federalism)政策也很重视合作，建议联邦政府从某些地区撤出直接的服务供应。在结构上，80年代开始流行灵活集中的专项工作小组形式，将政府机构和合适的人员汇集到一起工作。直到90年代，许多整体政府的活动都是按照自上而下的途径设计，主要关注政策的连贯一致性，但随后的改革开始逐渐关注服务提供的连贯一致性，重视社会的协商和参与机制。例如，霍华德政府通过伙伴关系形式在政府、企业和社会组织之间开发的“社会联盟”(Social Coalition)，2002年末所确认的一系列整体政府重点工作，都在很大程度上要求建设磋商和伙伴机制。2003年，澳政府通过成立内阁执行局(Cabinet Implementation Unit)，加强了总理内阁部(Department of Prime Minister and Cabinet)的协调职能，其中一项功能就是支持主要的整体政府工作。实际上，继1992年成立澳大利亚政府理事会

(Council of Australian Governemnts，COAG) 之后，三级政府(联邦、州与地方政府) 之间的整体政府协调模式已经得到进一步加强。

尽管整体政府不是澳大利亚公共行政的新任务，但社会对整体政府模式的关注却在与日俱增，要求在整个政府服务和机构层面上提供更加齐心协力的整体方案。为此，澳大利亚政府管理咨询委员会对各国整体政府实践模式进行总结提升后，形成了一种整体政府最佳实践模式(如图1) ，主要包括以下四个方面：(1)文化与哲学，即建立一种支持性文化和技能基础，鼓励价值多元化的观点、看法和跨界的交互行为。此种交互行为不仅存在于合作、协作和交叉的公共服务机构，还存在于社会团体、学界、商界等各种组织的双向沟通中。在建立支持性文化的同时，还要开发相应的技能和行为，例如协作、信任和增加团队灵活性和有效性的能力。(2)新的工作方式，内容包括共享的领导关系或一个机构内明确的领导职责，有效地参与其他机构的工作；侧重于专业知识和体系而不是个人或组织的地位；更加注重灵活的团队建设与发展过程和成果而不是团队的结构和规则；在需要的时候进行资源的筹措与合作。(3)新的责任和激励机制，可以通过治理、预算与责任框架予以实现。治理结构必须与特定的整体政府目标相协调，可能包括创建新的结构，或通过工作团队和项目小组跨界实现更好的管理。责任框架既要改善机构间的协调与合作，保持垂直问责机制，也要在横向协作和纵向问责之间保持平衡。(4)新的制定政策、设计方案和提供服务方式，这不仅包括建立政府和非政府部门间亲密的伙伴关系和信息网络，促使更多的公民及其代表参与政策咨询，协助政策项目设计和提供相应的服务，同时也包括公共服务模式的重点开始从合同管理转向合作关系与联盟的建立。

图1 整体政府的最佳实践

资料来源：The Australian Management Advisory Committee. Connecting Government: Whole of Government Response to Australia's Prioriyt Challenges, 2004-04-20(13).

三、澳大利亚整体政府最新实践

随着整体政府模式的发展演进，跨部门协同已然成为澳大利亚政府管理与服务工作的核心机制，在不断的探索与实践中，按照决策协同、政策协调和服务供应或政策执行功能，逐渐形成了宏观、中观和微观三个运行层次。

1. 宏观决策协同层

宏观决策协同层是针对国家所有政策领域设计的跨部门协同运行机制，强调顶层、综合、系统和政策的一致性，以澳大利亚政府理事会(COAG)为典型实例。

澳大利亚政府理事会是由澳总理、各州州长、地区首席部长和地方政府理事会主席共同组成的最高级别的跨部门协同框架，由总理亲自担任理事会主席，是澳政府最重要的决策机构，为国家重大发展政策的协商制定提供了一个整体政府的操作平台，其跨部门协同机制中包含常任委员会、专门委员会、内阁秘书处、法律和治理论坛以及条约委员会，其整体政府运行实践是在一种制度下借助两种运行机制不断向前推进的。

一种制度指的是澳大利亚政府理事会自1992年以来一直秉承的政府间协议制度

(Intergeovernmental Agreement，IGA) 。该制度下的大量政府间协议在许多情况下就是法律的前身，均须得到各级政府首脑的同意和支持，也包含有详尽的政策和/或操作事宜。其中最具代表性的是联邦财政关系部长委员会的政府间协议和政府理事会改革委员会签订的政府间协议。联邦财政关系部长委员会的政府间协议是一个新的具有历史意义的政府间协议，代表了几十年来澳大利亚联邦财政关系的最重大改革，它不仅重新确认了跨部门合作的工作机制，还提供出一个联邦政府和州与地区政府财政关系的跨部门协作框架，目的是减少联邦政府对州政府的硬性规定，加大州政府提供服务的灵活性，在便民服务的过程中改进政府的服务质量和效力。国家协议不仅包含服务目标、成果、产出和绩效指标，同时还明确说明各部门相应的职责与作用，指导联邦政府和州政府跨界提供服务。政府理事会改革委员会是推行国家改革议程的重要责任机构，主要依靠5个国家协议、14个国家伙伴关系、1个水管理伙伴关系以及其它政府间协议，贯彻落实国家的改革方针与政策，负责监控和评估各级政府所实现的相关国家协议中明确说明的成果和绩效标准，每年对外公开报告评估结果。报告框架重视结果的实现、服务的有效供应和公共绩效信息的及时提供。绩效评审必须得出下列结果，即社会不仅需要了解哪一级政府负责哪一项特殊的服务供应，而且还要看那一级政府所制定的政策和项目：(1)是否有效实现了所希望的成果；(2)是否有效实施了政策和项目；(3)预期的服务对象是否接收到了相应服务。

两个运行机制分别指的是澳大利亚政府理事会的委员会运行机制和评估监管机制。(1)委员会运行机制。澳大利亚政府理事会共建有40多个部长委员会，负责推动理事会改革日程和合作联邦主义，制定和协调政策，处理相关问题并在联邦体制中为按照司法权限进行的联合行动提供相应的部级论坛，每个委员会的工作范围都在协议的参考附录中明确列出。部长委员会设有委员会会议和高级官员会议两级会议制度，每年一般不超过两次会议，但可自行决定召开会议的频次、时间以及方式。各委员会可自行决定设置秘书处，但须遵从理事会制定的一般管理原则，并在互联网上建立网页，负责定期更新相关的关键信息。(2)评估监管机制。澳大利亚政府理事会负责批准同意各委员会的内容范围和工作重点。各委员会每年向理事会

提交一份报告，说明其行动和决定，每三年接受一次总体评估。为了保证国家层面的监管过程，澳政府理事会要求委员会为所有可能影响商业或竞争的监管提议准备《监管影响说明》，同时还设计了最佳实践监管指南，要求所有政府遵循相应的最佳实践监管原则。

从澳大利亚政府理事会的案例可以看出，宏观决策协同层更加重视全面顶层设计，是一个宏观设计、战略决策、整体运行和全面监督的集合过程。其跨部门协同属于中央集权的等级制度，在内容上更加强调中央政府的核心作用，强调中央政府部门之间的横向协调以及中央与地方政府之间的纵向整合，不太关注与企业和非盈利部门的内外合作，其决策协同的过程和阶段也并不很明显，决策的内容和原则基本上是相关部长委员会根据改革需要事先酝酿产生，经由政府理事会讨论通过并形成公报后，再利用政府间协议等法律手段予以固定，继而在全国范围内统一推行。但在运行程序上注重制度建设、成本收益和依法行政，不仅利用委员会制度、政府间协议制度明确各级政府协同合作的职责作用，还通过详细的问责制度监督各级政府遵守协议的实际效率，保证整体政府跨部门协同各要素环节的整体效力。中央政府除了在决策问题上强调集权控制之外，在监督和评估各级政府政策执行方面也采取宏观调控，坚持公开透明、严格规范。这一层次的政府管理与服务会按照国家发展和改革的总体要求，搭建目标一致、上下联动的决策网络，既可以根据环境的变化未雨绸缪、统筹兼顾，也可以根据具体的改革战略和目标方向灵活出击、协同作战，具有前瞻性、全局性、系统性和权变性等特征。

2. 中观政策协调层

中观政策协调层是针对国家某一政策领域内的政府跨部门协同机制，强调依法规划、协调、合作、监督，以澳大利亚卫生与医院改革委员会(NHHRC)为典型实例。

澳大利亚工党政府上台伊始，为了给国人的今天和明天建立一个不断持续、质量上乘且反应高效的卫生体制，也为了解决当前碎片化的卫生服务系统问题，遵照政府理事会2008年的《国家卫生保健协定》，启动了针对卫生领域12项挑战的改革进程。改革的第一个标志就是在政府理事会的督促领导下，于同年2月成立了国家卫生与医院改革委员会。作为国家卫生领域跨部门协同的管理协调组织，澳大利亚国家卫生与医院改革委员会由联邦政府和各州与地区政府的卫生部长共同组成，重视卫生经费筹措、尽最大努力建设公私部门间高效伙伴关系以及改善农村卫生状况等跨部门协同运行事务。委员会内部设定一名专职主席和4—6名兼职委员，所有成员均需丰富的工作和专业经验，但不代表任何单独的利益集团，负责解决联邦和州之间包括法律规定在内的各种交叉重复的问题，定期向联邦卫生与老龄化部部长提供进度报告，并经其向澳总理、政府理事会和卫生部长大会提交绩效报告。

通过对外组织广泛的调研、磋商和沟通，委员会在2008年4月和12月分别提交了两份报告——《跨越责任推诿障碍》和《为国人创建更健康的未来：中期报告》，并于2009年6月30日提交了《为国人创建更健康的未来：终期报告》。这些文件不仅为澳大利亚的卫生体制改革描绘了宏大的规划蓝图，提出了详尽的改革愿景、目标、任务和绩效考核标准，同时还在以国人和家庭为中心、公平、透明、综合、节俭、强调预防和健康等15条改革原则下，围绕共担责任、链接关爱、直面不平等和驱动质量绩效这四个话题，提供出123条具体的改革行动方案。不仅如此，为了提高卫生服务效率、改善卫生服务效果，委员会还通过将绩效指标、目标任务和标杆设定相结合的方式，建立了一套整体政府政策协调运行的绩效评估和问责机制，提出了针对卫生改革方案开发使用的指导规范。同时在卫生服务供应方面，为了能够更好地体现公平透明，还投资进行了全方位的电子卫生系统建设，通过20项具体措施逐一落实“更加安全、更有效率、更可持续、更有品质、更为公平和更好进入”的政府卫生保健服务提供政策。

为了更好地调整和巩固政府跨部门协同治理机制，在2010年的《国家卫生和医院网络协定》基础上，澳大利亚国家卫生与医院改革委员会又在2011年7月与政府理事会签订了一个《国家卫生改革协定》，

进一步明确了“全国统一、地方控制型卫生体制”的建设目标，明确了联邦政府和州与地区政府在卫生管理与服务领域跨界协同治理的伙伴关系，规定了央地共同的职能责任以及各自分别的职能责任，搭建了具体的央地政府协同运行机制、公立医院的治理和融资结构，制定了推进改革的五项原则和六个关键里程碑，建立了跨部门协同运行的资金筹措程序和争端处理机制等。

作为国家某个政策领域的跨部门协同机制，澳大利亚国家卫生与医院改革委员会内容丰富、结构完整。在这一层次上，协作各方是按照同一领域政策的发展建设要求协同作战，除在中央层级建立国家卫生与医院改革委员会负责政策的制定与协调外，在整体运行程序上注重联邦政府相关部门与地方各级政府以及社会组织的紧密合作，并在现有治理结构基础上建立各种正式的工作机制或磋商过程，赋予参与实体一定的法定义务或准监管性质，在卫生体制改革的管理和监管中发挥作用。国家卫生与医院改革委员会负责依法建立各种国家目标、阶段性任务和卫生改革政策开发与使用的指导规范，促进国家卫生改革蓝图实施中的政策一致性，同时还负责开发国家绩效措施和标杆，评估、监控和报告实施国家规划目标的进度。

与决策协同层次不同的是，政策协调层次属于中央集权和分权管理的结合体，针对的是同一个政策领域，涉及跨部门协同的决策、执行和监督的全过程，特别重视政策开发与执行过程中的相关要素和具体计划，强调发展计划的多元磋商与协调以及计划执行的强制义务性，强调政策执行过程中与国际国内相关政策以及其它政策之间的协调一致。同时，这一层次还建有非常系统先进的整体政府信息管理机制，拥有翔实的政策执行规划、计划和实施阶段，具有很强的目的性、协调性、一致性、阶段性、可操作性和监管性。

3. 微观服务供应层

微观服务供应或政策执行层指的是某个具体部门内的管理政策或服务项目执行过程中的跨部门协同运行机制，以澳大利亚人类服务部(DHS)为典型案例。

按照国家整体改革需要，澳大利亚将涉及公民服务的所有职能进行了统一归口，建立了由本部、联络中心、医疗保健中心和听证部这四个部分组成的超大部委，为的是整合优质资源、减少协调成本、提高服务供应的效率和效能。在本部除了部委机关外，还包括儿童服务项目(CSP)和澳大利亚就业服务公司(CRS Australia) ，负责指导、协调和代理境内所有服务供应的提高改进工作，并向政府提供有关服务供应方面的政策建议，保证政府服务供应的有效运行。联络中心(Centrelink)负责政府向退休人员、失业人员、家庭成员、护理人员、家长、残疾人员、土著人以及具有不同文化和语言背景的人提供各项支付和服务工作，同时还提供各种危机服务和应急服务。医疗保健中心(Medicare Australia)负责通过医疗保健、医药福利计划、澳大利亚儿童免疫注册和澳大利亚器官捐献注册等服务和偿付工作，关爱国人的健康。听证服务部

(Australian Hearing)是一家法定机构，负责向儿童和21岁以下的年轻人、领取福利的成年人、上了年纪的退休人员以及大部分退伍军人提供各种类型的听证服务。

为了更好地协调运行，作为一个更为综合的大部委，其整体的治理结构又被进一步细分为内、外两个部分。内部治理结构包括1个国务秘书和首席执行官委员会和6个跨部门专业委员会(人事、财务、经营、顾客、安全、信息) ，外部治理结构中包含1个首席执行官论坛(卫生与人类服务) 和2个跨部门委员会(战略伙伴关系、服务供应改革) ，这种结构形式不仅可以保证各机构服务政策的一致性，还可以通过加强与政府外界的沟通交流，及时有效地回应民众的服务诉求，按照人民的生活轨迹整体设计服务供应路径。

该部委的协同程序主要包括两个阶段：第一阶段注重规划和设计，在一年中开发出各种详细的商业案例和建议供政府考虑，跨部门协同的整体政府也会在部分基础性改革动议的过程中注重实现几个里程碑。

第二阶段注重在实践中逐渐推行改革，并相应提出了大量的创新措施。例如：在改革创新运行工具方面，改进公共服务关系和公共服务手段，降低整体政府服务门槛，改善服务入口和服务的跨部门工作机制，积

极立法，开展各种创新活动和网站服务评价等；在改革服务供应沟通机制方面，建立重要的沟通活动和包括战略规划、项目组支持、项目辅助在内的建议项目；在改革服务运行绩效方面，建议部长制定服务供应政策和项目计划，协调和开发与改革、欺诈和违法相关的特殊动议，管理和设计跨部门协作的服务供应治理结构和商业协定；在改善服务入口与公平性方面，促进文化多元性、社会包容性，改善土著澳人的生活质量，并为此举办了各种服务展示活动。

与宏观决策协同和中观政策协调所不同的是，跨部门协同在微观层次上的目标简单明确，属于国家整体行政改革战略的一部分，基本上就是具体的政策执行或服务供应，所以多是以执行功能和服务供应为协调整合的标准，将政府相近或相邻的职能和资源集中合并，致力于政府服务效率和效力的提高改进。在运行过程中注重以人为本，按照人的生命活动设计服务供应项目和服务方式。重视以活动促宣传、以宣传推服务，强调具体服务方式和方法的创新与改进，具有很强的目标性、技术性、实操性、协作性、灵活性和创新性。^