2014年第6期（总第124期）福州大学学报（哲学社会科学版）
JOUＲNALOFFUZHOUUNIVEＲSITY（PhilosophyandSocialSciences）
No．62014
SerialNo．124
高等教育综合改革与地方高水平大学建设
孙
鋆
（福州大学党委办公室、校长办公室，福建福州350116）
摘
要：地方高校作为我国高等教育大众化的主要承担者，已进入以提升质量为核心的内涵式发展阶段，其高水
“规模、平大学建设面临或存在着财政性、结构性和体制性等难题。有效破解这些难题，应遵循质量、结构、效益、体制、机制协调发展”的高水平大学形成基本规律，进一步深化高等教育综合改革，健全投入机制，调整优化结构，加快体制改革，推进现代大学制度建设。
关键词：地方高校；高水平大学建设；高等教育综合改革中图分类号：G640
文献标识码：A
文章编号：1002－3321（2014）06－0095－05
《国家中长期教育改革和发展规划纲要随着
（2010－2020年）》（以下简称《纲要》）的颁布实施，我国高等教育进入了以提升质量为核心的内
：“到2020年，。《纲要》提出高等涵式发展新阶段
教育结构更加合理，特色更加鲜明，人才培养、科
学研究和社会服务整体水平全面提升，建成一批国际知名、有特色、高水平的高等学校，若干所大学达到或接近世界一流大学水平，高等教育国际
［1］
”竞争力显著增强。为落实《纲要》精神，各省
构、效益、体制、机制协调发展”的基本规律，通过
深化高等教育综合改革，协同破解瓶颈制约难题，推进地方高水平大学建设。
一、地方高水平大学建设面临瓶颈制约地方高水平大学是区域综合实力和科学技术文化水平的标志，也是引领区域经济社会和高等教育发展的核心力量。大多数地方高校在建设高水平大学中，面临或存在着财政性、结构性和体制性难题。
（一）财政性难题长期以来，我国实行中央和省（自治区、直辖市）级政府两级管理，省级政府为主的高等教育管理体制。这种体制有利于加强各级政府部门对高等教育的统筹力度，促进高等院校与经济社会发展紧密结合。但也存在不足：原有的一大批部属院校下放给地方管理，增加了地方政府的财力负担；同时，两级管理体制使得地方高校获得中央财2012年全国共有普通高等力支持较少。据统计，学校2442所，其中部属高校113所，地方高校
（自治区、、“十二五”直辖市）政府编制了中长期
教育改革和发展规划纲要，把建成若干所高水平大学作为建设高等教育强省的引擎和龙头，相继启动新一轮地方高水平大学建设，以带动区域高等教育发展。作为高等教育办学主体和实现大众化实际承担者的地方高校
［2］
，纷纷编制学校事业
规划，把建成高水平大学发展中长期和“十二五”作为神圣使命。然而，建成高水平大学是一项高要求、高投入、高产出的系统建设工程，需要各级政府、地方高校和社会各界遵循“规模、质量、结
收稿日期：2014－10－20
）“福州大学高基金项目：福建省中青年教师教育科研项目（社科）（JB13015S）；福州大学科技发展基金资助项目（社科类
（13SKZ10）、“福州大学‘211工程’（13SKZ11）。水平大学建设研究”四期建设研究”
作者简介：孙
鋆，男，福建宁德人，福州大学党委办公室、校长办公室助理研究员，硕士。
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［3］
1623所，706所民办高校也归地方管理。高等院
校不同的行政隶属关系和因举办主体形成的财政拨款体制，产生了部属院校和地方高校在高水平大学建设经费拥有量上的不平衡。占全国普通高校总数4．63%的部属院校可直接获取国家财政拨，“九款，高水平大学建设经费相对充足。例如
，”、“十五”和三期“211工程”中央专项资金投五
入187．55亿元，其中“211工程”部属院校获得
85%左右的专项资金，“211工程”省属高校只获。“985工程”得15%左右专项资金一期34所部属高校获得中央专项资金145亿元，二期、三期39所部属院校获得中央专项资金189亿元和264．9亿元。同时，部属高校建设高水平大学还得到地方政府和主管部门配套投入资金536．33亿元以［4］［5］
此外，上。占全国普通高校总数66．46%的地“一省一校”方高校中，只有中西部地区14所高校
在2013－2017年将得到60亿元高水平大学建设经费，其余地方高校建设高水平大学基本没有得到中央专项资金支持，主要依靠地方财政投入。因此，多数省（自治区、直辖市）政府在配套支持省部共建部属高校建设高水平大学后，对于高等教育经费的安排已捉襟见肘。高校建设经费短缺，难以大力推进高水平师资队伍建设，也限制了办学环境和条件的改善，对人才培养质量、科技创新能力和社会服务水平都会产生直接影响。
（二）结构性难题
地方高水平大学建设存在的结构性难题主要包括：办学规模层次结构、学科专业结构、人才培养结构、师资队伍结构和内外部治理结构等问题。
1．办学规模层次结构问题我国从1999年起进行的本专科生大扩招，实
2012年部属高际是地方高校的大扩招。据统计，
校在校本专科生总人数为178．89万人，地方高校
则高达1689．62万人。而在研究生扩招方面，2012年部属高校（机构）在校研究生总人数89．23万人，地方则为78．62万人；其中对于博士在校2012年部属高校（机构）为21．52万人，73所生，
400所具有博士教育部直属高校拥有17．9万人，
［6］
研究生培养资格的地方高校仅拥有5．3万人。
一所“985工程”高校的年度招生数是也就是说，
大学难度很大。
2．学科专业结构问题
地方高校大多致力于发展传统学科，对基础学科、新兴学科和交叉学科重视不够，学科布局不尽合理，层次结构单一，发展潜力有限。从作为衡量高水平大学重要指标之一的ESI学科和国家重2012年全国拥有ESI学科点学科分布结构上看，［7］
的地方高校只有44所；2007年共评选出国家重点学科一级学科286个和二级学科677个，其中一级学科分布在“211工程”省属高校的只有2个，分布在非“211工程”省属高校的只有10个；
211工程”二级学科分布在“省属高校的61个（不“211工程”省属高校的101个分布在非含自增），
（不含自增）。尽管国家已取消国家重点学科评选，但上述学科分布结构反映了地方高校建设高水平大学必须从根本上提高学科建设水平。此外，与学科密切相关的是专业结构，包括专业数量和种类。高校扩招期间，不少中专学校升格为大专院校，大专院校升格为本科院校。2001－2010年，地方高校以平均每年5．61%的增幅和新增65所学校的数量增长。虽然专业数量增多了，但专业种类却没有变化，专业重复设置现象严重，专业布局结构不尽合理，专业建设的自我约束、自我调整的机制尚未健全，很多地方高校设置专业容易、调整难的情况尚未改变。
3．人才培养结构和师资队伍结构问题学科专业结构不合理，直接反映在人才培养结构上，就是人才供求不平衡，供过于求和供不应求的状况同时存在；人才培养机制、人才培养模式单一，人才培养与社会需求、毕业就业存在一定程度的脱节等。同时，扩招使多数地方高校成了“巨型化大学”和多校区大学。生师比过高、办学层次偏低等问题，严重延缓了地方高水平大学建设。地方高校普遍存在着高层次人才短缺的情况：活跃在国家重大战略需求领域和国际学术前沿领域的领军人才稀缺，在国际国内学术界有影响力的学术大师、高层次拔尖人才、创新创业人才和学科带头人匮乏，进入国家各类人才计划以及各专门学术委员会的人数不多，高职称比例偏小、拥有博士学位人数少、师资队伍国际化水平偏低等。
4．内外部治理结构问题
2011年教育部颁布了《高等学校章程制定暂，行办法》要求全国所有高校在2012年内启动大
学章程制定或修订工作。由于内外部关系尚未完
一个或两个省全部地方高校博士生招生数的总和。因此，地方高校人才培养层次相对较低，博士研究生人数极少，本专科生规模过大，加上办学经费不足、生源质量和条件设施等较差，建设高水平·96·
全理顺，大多数地方高校尚未或正在完成大学章程的制定或认定工作，以大学章程为核心的依法治理机制尚未形成。
（三）体制性难题
高校管理体制是指各种与高校教育管理活动相关的组织制度体系。它体现为高等教育管理活动中中央与地方、政府与高校之间以及高校内部
［8］
管理层次、管理单元之间的责、权、利关系。地方高校建设高水平大学的体制性难题分为宏观和微观两个方面。宏观上，中央对地方高水平大学建设在管理体制上处于缺失状态，地方政府和地方高校在高水平大学建设上普遍存在权责不明确的情况，中央和地方教育主管部门未完全落实和扩大地方高校办学自主权，社会参与地方高水平大学建设的运行机制也尚未建立。微观上，地方高水平大学建设过程中，存在高校党委、行政和学术系统三者间的权力配置关系未理顺、各级党委和基层党组织不作为的现象，行政权力高度集中、缺乏约束，学术权力淡化、缺失，行政干预学术现象严重；校院两级责、权、利范围尚未明晰，管理重心难以下移；高校内设机构职能权限边际模糊和管理层级之间关系复杂，存在机构臃肿、人浮于事、效能低下等问题；人事管理体制仍处于一种半封闭状态，人才引进培养、师资培训、职称评定、考核晋级、薪酬、绩效等制度尚需进一步健全，人才流动、利用、培养、管理、考评和激励的相关政策制度和机制尚需完善；干部选拔任用、人事、分配制度难免受外力控制和影响；以大学章程为核心的内部治理结构规范、权力运行规则、各项管理制度、办事程序、内部机构组织规则和议事规则等尚需健全完善。为此，高校必须构建根本制度、基本制度和具体制度相互支撑的制度体系，夯实地方高校科学民主管理、依法治校的制度基础，为高水平大学建设提供制度保障和法律依据。
二、深化高等教育综合改革破解建设难题以上大多数问题是在高等教育大众化进程中产生、形成的，并对地方高水平大学建设产生影响、形成制约，需要各级政府、地方高校和社会各
。《中共中界协同采取切实有效的措施给予解决
央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了关于深化高等教育综合改革的新部署和新要
求，为地方高水平大学建设有效化解这些瓶颈问题指明了方向，提供了思路。各级政府、地方高校和社会各界加强协同，深化改革促发展，化解困难
问题，推进地方高水平大学建设。
（一）集中重点建设，建立健全地方高水平大学建设投入机制
1．确定地方高水平大学建设优先发展的战略地位
“财政性教育经费支出占GDP4%”，切实落实
集中人才、财力和优质资源重点建设地方高水平大学。地方高水平大学是建设创新型强省的主力军，也是建设高等教育强省和人力资源强省的领头羊，更是区域经济、社会、文化发展水平的标志。选择若干所基础条件好、对区域和行业发展有重要作用的地方高校，进行重点建设，使其在教育质量、人才培养、科学研究、社会服务、管理水平和办学效益等方面有较大提高，进入国内一流大学乃至国际高水平大学行列，是培养优秀人才、发展高新科技、传播先进文化、推进区域经济社会发展的重大战略抉择。
2．确保多元化的经费投入
“985工程””、“211工程、“2011计划”国家和“一省一校”中西部采用的都是国家、部委、地方和入选高校共同筹集的方式解决建设经费，但地方高水平大学建设经费主要是地方政府投入和建设高校自筹配套，国家和部委基本没有投入，政策上也缺少倾斜支持。地方高校与部属高校相比，开源创收能力较弱，科研经费相对较少，社会服务和捐赠收入有限，进行高水平大学建设主要依靠地方政府财政拨款。近年来，江苏、北京和上海等省市重视地方高水平大学的建设投入，像苏州大学、北京工业大学和上海大学在整体综合办学实力上已走在全国地方高校前列。而不少省份因为经济发展增速较缓，很难投入大笔资金，使地方高水平大学建设有名无实。这就需要国家在加大中西部地方高水平大学的建设投入的同时，也要兼顾东部高等教育发展较慢的省份，在人才、资金和政策上给予倾斜支持地方高水平大学建设。
（二）强化要素驱动，调整优化地方高水平大学建设内部结构
1．合理控制办学规模，提高办学层次这二者相辅相承。合理控制办学规模是地方高水平大学建设的基本条件。当前，地方高校呈“头小体大”现的锥形层次人才培养结构。博硕士层次办学规模偏小，其中博士层次办学规模更小，而专科和成人教育等低端教育基数庞大，大量牵制师资力量和耗减有限的办学资源。这种人才培
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养结构已经严重影响了地方高水平大学建设。为此，扩大博硕士人才培养规模，适度减少或稳定本科生规模，停办或少办低端人才培养，是地方高水平大学建设的基本要求。
2．打造高水平学科专业群建设结构合理、优势明显、富有特色、高水平的学科群是建设地方高水平大学的战略重点。必须按照国内先进标准重点建设打造一批高峰学科点和若干个高峰学科方向，形成一批高峰学科群。在资金投入上实现个性化支持，对若干高峰学科
“特区”，点建立保障学科发展需要。统筹国家、区域经济社会发展以及区域产业结构调整升级和行业发展的重大需求，围绕传统主导产业和战略性新兴产业发展对人才的需要，加快布局、调整和优化专业结构，努力建设一批在教学内容和方式上达到国内先进水平的专业。
3．创新人才培养机制
这是十八届三中全会对高等教育综合改革提出的最直接、最明确的要求。地方高水平大学建设要以学生成长成才为出发点和落脚点，深化教育教学改革，努力形成促进学生德智体美劳全面发展、终身发展的育人制度体系。教育教学改革是人才培养机制改革的核心内容，要积极探索以通识教育为基础、通识与专业教育相融合的教育体系，提高人才培养方案的弹性、灵活性和学生学习的自主性、选择性。
4．建成结构合理的高水平师资队伍
一所大学能否在较短时间内进入高水平大学行列或长期保持一流的地位，归根到底在于有没有一支强大的师资阵容。地方高水平大学建设必须突出重点，重视高层次人才引进和培养质量；把人才投资作为发展效益最大的投资，建立多出人才、快出人才的培养支持体系；创新机制体制，积极肯定绩效、适当兼顾公平、充分认可贡献，使各类人才各安其位、用当其时、才尽其用；高度重视和改善民生，坚持把提升教职工的收入水平和生活质量作为收入分配制度改革的出发点和落脚点，不断完善形成更加科学合理的收入分配体系。通过改革创新，促进师资队伍整体质量持续提高、拔尖人才不断汇聚、团队建设成效更加显著，从根本上解决师资队伍的水平、质量、规模和结构等问题，推动高水平师资队伍建设。
5．形成办学特色争创一流
特色是地方高水平大学建设的力量之源和强·98·
大生命力，没有特色也无法成就高水平，地方高水
平大学一定有自己的特色优势。各级政府部门要创造宽松的办学社会环境，进一步下放、扩大和落实地方高校的办学自主权，为其形成高水平大学办学特色、争创一流营造良好的外部条件，使其真正成为独立的社会法人实体自主办学，担负起面向社会、面向市场的全部责任。地方高校在自主办学中应确立科学的办学理念、办学定位和办学目标，将其融入到建设发展中去，逐步凝炼形成地方高水平大学的特色优势。
（三）深化体制改革，健全完善地方高水平大学现代大学制度
推进地方高水平大学建设的主要动力和抓手在改革创新，关键在于深化政府和高校内外部的管理体制机制改革，核心在于以体制机制创新为重点的制度创新。
1．优化现代大学制度建设的外部环境
一要深入推进管办评分离。理顺政府和高校关系，真正扩大和落实地方高校办学自主权。地方政府要进一步抓好放权后的政府自身和地方高校的改革，健全完善政府监管、中介评价、社会监督和高校自律的外部治理结构体系。二要加强省级政府教育统筹权。进一步转变地方政府职能，简政放权，深化改革，强化区域高等教育发展战略规划统筹、政府教育经费投入统筹、高等教育宏观政策制定、引导、调控、执行监督和绩效评估，抓重点、谋长远，推进地方高水平大学建设。三要落实和扩大高校办学自主权。在学科专业建设、职称评聘、人员招聘、内设机构设置、对外合作交流等各个方面给地方高校松绑放权。
2．深化内部治理体系和治理能力现代化建设一要加强学校内部治理体系改革。健全完善党委领导下的校长负责制、科学决策机制、民主参与机制和监督机制等，理顺党委、行政、学术、师生、家长和校院等权、责、利关系，健全完善党团工代会、教代会、学代会、家长委员会等代表制度，建立、完善教授委员会和学术委员会，建立大学与政府、企业、校友和社会各界的互动、互助、互利机制，建立健全大学理事会或董事会制度，完善大学内部管理体制和校务公开制度。二要加强大学章程建设。进一步规范学校内部治理架构和办学行为，构建以大学章程为龙头的制度体系，逐步形成依照章程规定规范管理学校的机制，用制度管权、管人、管事，健全完善现代大学制度建设。三要加
快推进校院两级管理体制改革。理顺关系，明晰校院两级管理职责权限，推进学校机关职能部门改革，转变职能，简政放权，下移管理重心，下放管理权力，健全完善合理、有效的校院两级管理体制与运行机制，提高学院在学校宏观调控下的自主运行能力。加强学院内部管理体制和能力建设，理顺了学院内部的学术权力、行政权力、政治权力和民主管理权力等各种关系，促进学院自我管理、自我约束、自我完善和自我发展。建立学院目标责任制和考核制，学校赋予学院相应的人、财、物和事等权责利，对学院实行目标管理和学院办学质效考核评价。四要深化人财物等领域的配套改注释：
革。包括深化人事、财务、资产、后勤等领域综合改革。深化新一轮高校人事制度改革是综合改革的重要突破口，探索建立教师分类管理制度、绩效工资分配制度、教师流转退出机制，完善教师激励保障机制；深化学校财务管理制度改革，健全校院两级预算管理，实行预算申请、答辩、执行通报和年末结余清零制度，切实提高高水平大学建设经费使用效益；深化校内资产管理制度改革，加强资产分类管理，加强成本效益核算，推动资产的有偿使用、资源的优化配置和资本的保值增值；深化后勤服务社会化改革，合理配置后勤资源，加强后勤服务监管，提高后勤服务标准化、规范化水平。
［1］《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》，http：//www．moe．gov．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/
moe_838/201008/93704．html。
［2］林锈戎：《办好做强地方高校是建设高等教育强国的基石》，《福州大学学报》（哲学社会科学版）2012年第6期。［3］《2013年全国教育事业发展统计公报（1）》，http：//www．moe．gov．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_633/
201407/171144．html。
［4］郭新立：《中国高水平大学建设之路》，2012年，20、34、37页。北京：高等教育出版社，第15、
［5］《在创建世界一流大学进程中实现共赢—，http：//www．moe．gov．cn/——新一轮“985工程”高校部省重点共建综述》
publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7044/201212/146303．html。
［6］2012年教育统计数据，http：//www．moe．gov．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7567/list．html。
［7］邱均平等：《世界一流大学与科研机构竞争力评价研究报告》，2013年，北京：机械工业出版社，第35－36页。［8］梅友松等：《地方高校可持续发展机制研究》，2013年，北京：中国文史出版社，第75页。
［责任编辑：余言］
檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪（上接第81页）
注释：
［1］Aristotle，ThePoliticsofAristotle，transl，ByBenjaminJowett，Oxford：ClarendonPress，1885，p．2．［2］Joseph，JohnE．，LanguageandPolitics，Edinburgh：EdinburghUniversityPress，2006，p．13．
［3］［4］Smith，SallyBedell，ForloveofPolitics：TheClintonintheWhiteHouse，London：AurumPress．2008，pp．1，5．［5］［6］Thompson，Seth．，PoliticswithoutMetaphorisLikeaFishwithoutWater，InMetaphorImplications＆Applications（ed），
NewJersey：LawrenceEr；baumAssociates，1996，pp．186，185，188．
［7］［8］Pirie，Madsen．，HowtoWinEveryArgument：TheUseandAbuseofLogic，London：BloomsburyAcademic，2007，pp．1，
136．
［9］约瑟夫·奈：《软实力》，2013年，第15页。马娟娟译，北京：中信出版社，
［10］Maraniss，David．，TheClintonEnigma：AFour-and－a-Half-MinuteSpeechＲevealsThisPresident’sEntireLife，NewYork：
Simon＆Schuster，1998，pp．17．
［责任编辑：余言］
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