经济纵横・２０１３年第１２期
我国矿产资源产权制度改革的政策建议
纪玉山，陈理浩，刘洋
（吉林大学经济学院，吉林长春１３００１２）
摘要：我国在矿产资源开发利用过程中出现的资源浪费和掠夺式开采已造成某些矿产资源的枯竭和生态环境的破坏。粗放型经济增长方式对矿产资源高度依赖，我国社会经济发展中面临的资源与环境矛盾日益尖锐。解决问题的关键在于扭转我国传统的矿产资源开发利用观，逐步完善矿产资源保护的相关立法，规范地方政府行为并强化矿产资源企业成本约束机制，维护产权激励约束机制的有效运行，从而实现资源有效保护与合理利用。
关键词：矿产资源；合约结构；产权；改革
中图分类号：Ｆ２７９．２３文献标识码：Ａ
文章编号：１００７—７６８５（２０１３）１２—００４１—０３
为改革矿产资源产权制度，应在强化国家对矿产资源的全面掌控与协调下，建立系统完善的矿产资源法律体系以保护产权，调整优化矿业权出让的合约结构以明晰产权，在约束企业成本与规范政府行为的同时，通过产权激励约束机制强化我国矿业企业的资源保护与生态安全意识。同时，从国家战略安全的高度协调我国矿业产权改革与矿产资源有效保护和合理利用的关系，实现我国经济可持续发展与矿产资源可持续利用的统筹兼顾。我国矿产资源产权改革要与矿产资源的长期规划、战略储备、价格形成等因素有机结合、协同作用，以此逐步构建矿产资源国家管理机制。
一、我国矿产资源产权制度及合约结构的现状
《中华人民共和国矿产资源法》规定矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。这意味着我国矿产资源所有权人是国家，国家出让矿业权给企业，国家与企业间形成矿产资源出让合约。新中国成立以后很长时期，我国对矿产资源实行无偿开采与使用制度，矿产资源产权结构混乱，资源在开发利用过程中出现严重浪费和低效率作用，也给生态环境造成巨大破坏。１９８６年，国家出台《中华人民共和国矿产资源法》，１９９４年施行《矿产资源补偿费征收管理规定》，标志着我国矿产资源“税费并存”有偿开采时代的到来。１９９６年，国家对《矿产资源法》进行修订，增设探矿权和采矿权一定条件下有偿转让制度，这决定，探矿权作为一项重要的矿产资源产权，在一定程度上可以流转。
国家作为矿产资源所有权人，按矿业权出让合约获得报酬即矿产资源租金，是资源所有者通过固定和分成两部分合约取得收益的一项合约安排。其中，勘探和开采矿产资源的产权（矿业权）价格作为合约安排中的固定部分，是经济主体从事矿产资源开发的必要投入；而合约安排中的分成部分主要由国家收稿日期：２０１３—１１—２０
作者简介：纪玉山（１９４８一），吉林大学经济学院教授、博士生导师，研究方向：西方经济学、社会主义市场经济理论和中国
经济问题；陈理洁（１９６８一），吉林大学经济学院博士研究生，研究方向：西方经济学；刘洋（１９８６一），吉林大学
经济学院博士研究生，研究方向：西方经济学、新制度经济学。一４１—
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收缴的矿产资源补偿费、资源税等税费组成。＿１１目前，矿产资源合约安排在实际操作中存在一些问题：一方面，尽管法律规定矿业权在我国通过登记和审批的方式取得，但由于产权不明晰，存在私自开采利用现象，而且我国尚未建立起流转顺畅的矿产资源产权体系。另一方面，我国现行矿业税费种类复杂（１），有些税费收缴领域存在重复计征的混乱现象。∞ｏ如何制定交易成本最小化的分成合约，从而在权衡中央与地方的利益关系中合理分摊矿业租金、减少企业成本，是亟待解决的问题。
我国在矿产资源开采利用方面存在的二元结构问题，影响了市场效率的提高和矿产资源的跨期配置。改革开放以来，我国矿产资源领域出现许多中小民营企业（特别是在煤矿开采领域），他们打破了长期以来国有企业对矿业开采利用的垄断，在一定程度上提升了矿产资源领域产权改革的活力。然而，由于我国矿产资源领域产权改革事实层面与法律层面的脱节，造成许多中小企业产权不明晰，在不受法律承认与保护的前提下，私自进行短期开采与投机活动，特别是在矿产资源开采方面“挑肥弃瘦”，以“挖菜心”的方式粗放开采，造成大量矿产资源严重浪费。政府对矿产资源的合理开发与跨期利用缺乏科学的统筹规划，在矿产资源国家统一管理方面出现因产权界定不清而最终委托人（财产责任人）缺位的情况，难以在实质层面对矿业责任人的行为进行监督和追究，因此，各种预防和惩罚不当开采的法律法规在贯彻落实中大打折扣。
二、国外矿产资源产权安排的做法
美国的矿业产权在权责划分上清晰明确，联邦政府、州政府和私人只对属于各自土地上的矿产资源开发利用负责，在产权安排上，地表权与矿业权具有交互性，最大限度避免了矿产资源开采过程中的产权冲突。在国家与企业组织（包括私人）矿业权出让合约安排方面，联邦政府作为矿产资源所有权人，根据矿产资源种类不同提供两组合约安排：大部分矿产（主要是金属矿产）的矿业权取得无需向政府支付费用（合约的固定部分为零），国家仅在矿产开采过程中征收矿地租金和权利租金，作为合约的分成部分得到出让收益。而对一些能源矿产（煤、石油等），联邦政府采取公开竞标的方式出租矿业权。因此，美国的矿业产权制度在框架设计上权责明确，在合约执行方面分门别类、操作性强，加之美国经济基础雄厚且法律完善，使得美国矿业产权制度得以有效运转。
加拿大采取矿业产权二级管理结构，联邦政府和省政府分别针对各自立法权限履行职责。联邦政府作为矿产资源所有权人，与企业之间进行矿业权出让合约安排。同时，加拿大建立了成熟完善的矿业产权流转和融资市场，矿业企业通过参股、上市等渠道实现矿业权的流转和为矿业勘探开采募集资金。发达的金融市场助推加拿大矿业产权交易流转的资本化。
矿产资源开采过程中的一个难点是如何处理地表权与矿业权的关系。澳大利亚为解决农业用地上的两权冲突提供了一种有效解决方案，即矿业企业在取得矿业权的同时，并不同时取得该地域的地表权（土地使用权），矿业权与地表权之间的协调由矿产企业和地表权人进行协商，并通过仲裁和起诉两个层面的司法程序达成终局裁决。由此可以推断：在非农业用地上，矿业权的效力优于地表权；而在农业用地上，两者效力的高低以优先取得者为准。¨。
三、政策建议
我国矿业产权制度改革的核心是通过建立系统完善的矿产资源法律体系，明晰矿产资源产权，完善国家与企业间矿业权出让的合约结构，寻求交易成本最小化的合约安排，以强有力的法律问责机制约束矿产资源开采活动中企业与地方政府的不当行为。在加强国家对矿产资源整体规划与管理的前提下，发挥市场机制对产权配置的作用，通过产权激励机制引导有资质、有实力的企业参与矿业开采，从国家战略安全的高度协调我国矿业产权改革与矿产资源有效保护和合理利用的关系。
①我国政府对矿业征收的税费主要包括：矿区使用费、资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、探矿权价款、采矿权价款、增值税、所得税和其他税费。一４２—
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（一）逐步完善矿产资源保护的相关立法
对我国《矿产资源法》的相关内容进行修订，对其配套法规（主要是《矿产资源法实施细则》）在内容和技术上进行适当调整。对《矿产资源法》的修订主要解决两方面问题：一是放宽矿业权交易的条件。现行法律对矿业权交易规定了严格的约束条件而随着我国社会主义市场经济的发展，特别是矿业产权体制改革的逐步深入，需打破对矿业权交易的法律限制，促进矿业权交易市场的建立。二是协调地表权与矿业权之间的关系。特别是处理地表权优先取得的条件下，矿业权人与土地使用权人之间的利益协调问题。两个产权的效力优先问题实质上是矿业企业所支付的固定租金与土地使用权人所支付的地租，两者间通过讨价还价实现权利再分配的问题。今后的法律修订究竟是遵循矿业权优先还是地表权优先原则，还需要深入研究。这是因为，我国农民在经济和社会生活中处于弱势地位，而企业处于相对的强势地位，矿业权的取得不能以损害农民应得的合理利益为代价。对于在农业用地领域产生的两权冲突问题，应结合具体情况，如矿藏分布①、农业用地集中度等因素综合衡量土地或地表权的价值补偿标准，在确保地表权人利益的基础上，兼顾矿业权人利益的保护。
（二）规范地方政府行为并强化企业成本约束
隐性的非账面成本是采矿企业在矿业权竞争中所支付的主要部分，而控制矿产资源分配权力的地方政府实际上具有较大的寻租空间。Ｍ１理论上，只有作为矿产资源所有权人的国家在矿业权出让合约中取得全部矿产资源租金，地方政府官员才没有寻租的可能。建立企业资源产权公开竞价机制，以市场公开拍卖的方式竞标产权，才能在抑制大量“暗中出价”行为的同时，有效减少企业的隐性成本和政府官员寻租空间。然而，拍卖机制的有效运行一方面要约束地方政府对矿产资源的分配权力，斩断政府与企业之间的腐败链接；另一方面要强化法律对矿业企业资源产权的保护。只有这样，才能在消除产权模糊状态下企业开发利用矿产资源的短期行为和粗放经营的同时，将大量投资于维系产权运行的隐性成本运用到安全生产、保护环境与提高矿产资源开发利用效率中。
（三）维护产权激励约束机制的有效运行
首先，政府应建立矿产资源开发利用企业的综合资质评估系统，在考量企业资金技术实力的同时，重点评估企业的资源观和生态环保意识，把产权更多赋予能够实现资源集约利用、对开采地域的环境补偿和生态恢复进行大量投资的企业，以调整矿产资源产业中资源开发利用的观念和方式。其次，在企业兼并重组过程中，政府应通过各种渠道，鼓励民间资本进入，或在地方政府引导下，以有实力的大企业为龙头，整合组建有资质的矿产资源企业。最后，政府应从可持续发展角度对矿产资源的产权配置进行协调管理。鉴于市场对资源产权跨期配置的失灵和扭曲，政府应坚持可持续发展和代际公平的理念，在矿产资源的代际产权配置上对当代人的使用加以限制，实现资源的数量调节，以期达到矿产资源的有效保护与合理利用。
参考文献：
［１］王小马．可耗竭资源最优消耗问题研究［Ｄ］．北京：中国地质大学，２００７：６４—６７．
［２］冯菱君．矿山企业税费结构优化研究［Ｄ］．长沙：中南大学，２００４：９８—１３５．
［３］王小马，赵鹏大．经济学视角下的陕北民营油田事件［Ｊ］．中国矿业，２００７（５）：７—９
［４］周其仁．治理矿难的经济分析［Ｎ］．经济观察报，２００５一ｌｌ一２１．
（责任编辑：李琪）
①这里暗含一个前提假设，即需要通过前期的地质勘探活动才能对该区域的矿藏分布、矿床质量进行初步了解，而勘探活动妨碍农业用地产权的行使，这就需要在该地域的立法中有所变更，即在衡量上述综合因素后，决定开采权（而不是矿业权）与地表权的效力优先顺序。－－－——４３－－－——