民事公益诉讼主体资格问题研究

　　 摘 要：民诉法修正案草案对民事公益诉讼的大门已经敞开，但是草案中涉及公益诉讼的规定仅此一条，关于提起民事公益诉讼的主体资格问题还有待明确。公益诉讼的主体问题，是公益诉讼制度首先要解决的核心问题。公民、社会团体、行政机关、检察机关，究竟由谁来提起公益诉讼更合适？本文将对其逐一进行分析，以期明确民事公益诉讼的主体资格。 　　 关键词：民事诉讼法；公益诉讼；主体资格 　　 中图分类号：DF72 文献标识码：A 　　文章编号：1009-0118（2012）06-0120-02 　　 　　 近年来，发生在我国的多起环境公共事件，如紫金矿业污染事件、康菲溢油事件等，以及三鹿奶粉等危害公共利益的食品安全事件，不断刺痛着公众的神经。人们期盼着能有人或组织站出来，基于公益而提起诉讼。但是，由于始终没有明确的法律规定，公益诉讼很难被受理。如《环境保护法》规定，“一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。然而在《民法》中又规定，“民事诉讼的主体必须是利害关系人”。而通常情况下，作为利害关系人的受害者往往处于弱势，既没有能力收集证据，又没有能力支付高昂的诉讼费用。于是，受害者因无法在行政与法律中找到出口，而转向群体性事件的例子便不少见。谁能代表公众提起公益诉讼？社会各界普遍呼吁尽快在法律中明确公益诉讼制度。作为回应，2011年10月首次提交全国人大常委会审议的民事诉讼法修正案草案中，增加了公益诉讼制度。草案规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。民事诉法修正案草案对公益诉讼的大门已经敞开，但是草案中涉及公益诉讼的规定仅此一条，关于提起公益诉讼的主体资格问题还有待明确。究竟由谁来提起公益诉讼更合适？对此，法律界和实务界展开了广泛的讨论。 　　 一、民事公益诉讼主体资格争议焦点 　　 对公益诉讼概念的界定，我国理论与实务界存在诸多争议。有的学者将公益诉讼定义为：任何组织和个人都可以根据法律的授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法之活动。在这一前提下，依据提起诉讼的组织和个人的性质与地位，对公益诉讼进行了狭义与广义的划分。狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公益诉讼；广义的公益诉讼则既包括了前者，又包括了任何个人、组织代表国家，以自己的名义提起的诉讼。 　　 对公益诉讼概念界定产生巨大争议的原因之一是，我们对谁有资格提起民事公益诉讼的问题没有产生共识，对公民、社会团体、行政机关、检察机关等能否成为公益诉讼原告的问题争论不休。对公益诉讼的主体资格进行确认，既是解决现实案件的迫切需要，也是完善我国民事诉讼法立法的重要课题。 　　 二、民事公益诉讼主体资格的研究 　　 （一）公民能否提起公益诉讼 　　 在民事诉讼法修正案草案出台征集意见后，不少专家提出，为了防止“滥诉”情况的发生，个人不应成为公益诉讼的诉讼主体。也有观点认为，由于公益诉讼涉及的是公共利益，而个人在诉讼中承担相关诉讼负担的能力有限，个人提起公益诉讼的积极性相对较弱，而组织，特别是公益性组织对于推动公益诉讼具有重要的意义。 　　 从法理上来看，我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”赋予公民个人公益诉讼主体资格，承认公民对公共事务的诉讼权利，是人民主权这一宪法原则在民事诉讼领域的具体体现。保护公共利益实质上是公民个人作为社会整体的一分子参加社会管理的一种义务和责任。 　　 从世界各国的立法例来看，大多数国家在环境、食品安全、反垄断、牵涉国家利益的诉讼中也赋予公民公益诉讼主体资格。 　　 从长远来看，赋予公民提起公益诉讼的资格，建立我国的公民诉讼制度是必要的。对公众普遍担心的“滥诉”行为可以通过设置前置程序，提高有关公民起诉的条件、设置行政处罚的前置程及对“滥诉”行为规定相应法律责任来加以解决。赋予公民以公益诉权可以有效地补充公共执法所存在的不足，并且对公共执法状况进行监督。从二十世纪七十年代以来，国外公益诉讼的实践证明，开放公民享有公益诉讼的诉权并没有导致大范围的滥诉，也没有因此使得司法系统不堪重负。现阶段立法增加公益诉讼的目的在于解决公益诉讼诉告无门的问题，而非公益诉讼案件太多。 　　 随着法治建设的深入进行，当国家利益和社会公共利益受到不法侵害，公民个人已不再是旁观者，而是自觉地采取诉讼行动，投身于捍卫公益的过程之中。对此，立法应当给予支持、鼓励和引导。 　　 （二）社会团体的公益诉讼资格 　　 民诉法修正案草案规定有关社会团体可提起公益诉讼。 　　 从立法层面承认社会团体可以提起公益诉讼，至少为推动公益诉讼起到了破冰作用。事实上在不少国家，早已存在允许工会、消费者协会及其他社会团体提起公益诉讼的立法先例。 　　 从法理上说，国家作为全体公民和社会利益的代表，处于法律监督者地位的检察机关无疑是提起公益诉讼的最适合“人选”。但由执法机关作原告，很容易和地方利益扯上牵连，导致行政不作为。两相权衡，处于利益中立地位的社会团体当是提起公益诉讼的最佳原告。社会团体作为公益诉讼原告的优势有：第一，社会团体在相关的领域内具有专业性，在相关领域内，社会团体可以在这些领域内更好地维护公民的利益。第二，相对于公民势单力薄来说，社会团体拥有较多的成员，实力较强，而且具有广泛的代表性，作为原告也更具有可行性。第三，由社会团体来起诉，可以有效解决当事人人数众多和个人起诉“搭便车”等问题。 　　 但必须看到，与国外相比，我国社会公益组织发育相对落后，在公益诉讼中调查取证、诉讼费用承担上受到诸多限制，这就要求在清除法律障碍之后，还要赋权社会团体，让其能真正实现“独立调查人”的权力。因而，立法确认社会团体可提起公益诉讼，还须适当放权、赋权社会团体，给其健康成长的土壤和空间。 　　 （三）行政机关能否赋予主体资格 　　 《民事诉讼法修正案草案》规定：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。 　　 草案中“有关机关”的表述不明确，是否包括行政机关，在专家学者中也引起了广泛争议。 　　 我们应当看到，由执法机关作原告，很容易和地方利益扯上牵连，导致行政不作为，要防止有关机关因自身不作为、乱作为造成的监管失控而导致的环境污染等危害公益事件，而该机关却通过诉讼规避责任。如康菲溢油事件的受害者完全可以向康菲公司索赔，也可以追究海洋局监管失职的责任。我国的行政机关不同于西方国家的行政机关，西方国家的行政机关一般不直接介入经济和市场活动，而我们的行政机关是党领导下的代表人民利益、为人民办事的政府机关，在招商引资、建设开发等经济活动中都直接参与，也可能是公益案件侵权主体或共同侵权主体。目前，不宜把行政机关作为我国公益案件的起诉主体。笔者认为，在现今政府权力高度集中的形势下，应确保政府行政行为既不“越位”，也不“失位”，禁止行政机关“涉足”公益诉讼。 　　 （四）检察机关是否可作为起诉主体 　　 在民事诉讼中，将提起公益诉讼的检察机关置于与被诉人同等地位的位置，除去国家的光环，更符合民事诉讼的要求与特征。检察机关作为公益诉讼主体的论据有二：1、我国检察机关具有监察权与监督权，其监督权的存在使其排除了部门利益的制约，更适于以公益代表的身份提起民事公益诉讼；2、检察机关拥有较专业的人员和设备，较雄厚的人财物支持，而民事公益诉讼的被告，一般都是具有较强实力的企业、组织，往往拥有强大的财力和社会关系资源，个人很难与其对抗，检察机关作为原告与其对簿公堂，具有个人不可比拟的优势。 　　 三、结语 　　 在我国建立以公民个人、社会团体和检察机关为民事公益诉讼主体的多元诉讼主体模式，能够有效的解决民事公益诉讼主体不明确的困境，更好的实现维护社会公共利益的目的。 　　 　　参考文献： 　　\[1\]周相，胡文翰，谢邦余.罗马法\[M\].群众出版社,1983：352. 　　\[2\]韩志远，阮大强.新型诉讼—经济公益诉讼的理论与实践\[M\].法律出版社，1999：240. 　　\[3\]韩志红，阮大强.新型诉讼—经济公益诉讼的理论与实践\[M\].法律出版社，1999：27. 　　\[4\]马守敏.公益诉讼堕待开放（B1版）\[N\].人民法院报,2001-6-15. 　　\[5\]李刚.个人不能提起民事公益诉讼.中国公益诉讼网. 　　\[6\]金国华.转型期的社会矛盾：认识和解决\[M\].社会变迁中的学术思考，上海社会科学院出版社，2006：82.