当前社区公共服务绩效考核指标体系存在的问题及对策

　　【摘要】本文以具体个案为例，从分析了当前社区公共服务绩效考核指标体系存在的共性问题，并就这些问题提出了相应的对策。 　　【关键词】社区 绩效 指标 问题 对策 　　一、Q社区的简介 　　Q社区地处湖南资江边上，辖区面积0.25平方公里，有综合批发等五大专业市场。辖区单位10个，社区设15个居民小组，有7412名常住户口，总户数1323户，流动人口248人，下岗失业人员686人，其中“4050”人员251人，社区有党员103人，其中在职党员5名，社区现有工作人员6名。社区居委会的基本职责：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益；提供民事调解、社会治安、劳动就业、卫生医疗、计划生育、优质救济、青少年教育、外来人口管理等公共服务；做好政府与社区居民的沟通与协调工作。 　　因此，Q社区作为当代中国社会最基层的一个组织单元，也是作为政府与群众沟通的桥梁，在维护居民权利、满足居民需求、实现公共服务均等化和促进社会和谐等方面发挥着日益重要的作用。因此为了促使社区公共服务日趋科学化、制度化和规范化，设计和运用绩效评估已经成为社区制度建设的重要内容。 　　二、当前社区绩效指标体系存在的问题 　　（1）缺乏以公共利益为导向的价值理念。我们以Q社区2012年度劳动保障为例。该社区2012年度劳动保障年度目标考核指标分为六类（如表1）： 　　规章 社区工作人员挂牌上岗；目标责任人；建立就业登记制度、失业登记制度、社会保险经办制 度、劳动监察投诉处理制度、劳动争议调节制度等等各项社会保障制度；深入群众，了解社 区居民各种社会需求并及时提供帮助；建立各种台帐；制定工作职能、工作制度、服务流程 等规范并上墙公开；即使在信息发布兰公国家、省和地方出台的农民就业创业优惠扶持政 制度 策等重要文件。 　　业务 法律法规的的宣传及咨询工作；台帐建立；失业与就业的登记；提供创业培训；了解创业人 员的意愿；就业援助对象的摸底、登记、上门服务工作；基本医保的宣传、登记、残暴缴费等 的工作；颜老保险情况的摸底、登记等等工作；完成劳动保障监察“两网化”建设工作任务； 工作 承担人力资源社会八婆张部门安排的其它工作。 　　信息 安装使用省劳动就业业务软件并实现与市县劳动就业信息系统联网；实现基层平台各县 管理 该业务的计算机操作；各项数据入库并及时维护更新，数据准确率和完整率达到95%以上。 　　创建 成立创建办事机构；大力宣传创建工作目标的意义、政策、办事程序和创业典型事迹；提供 工作 创业培训、政策咨询、开业知道、小额担保贷款等服务 　　目标 就业；零就业家庭动态就业援助率；完成促进就业小额担保贷款业务；城乡居民养老保险； 任务 医疗保险、事业保险等等。 　　从以上的考核内容们发现，这些内容都非常全面，但都是泛而不精。而且从整个劳动保障的绩效考核内容看，我们没有看到公众的回应性的考核，没有看到社区居民满意度的考核。也就是说整个考核没有坚持以公众利益为导向的价值理念。在对社区绩效评估的指标体系进行设定中，由于体制层面的原因，社区更为重视上级领导的意见。对社区公共服务绩效的考察，不仅是卫生、治安、文体活动、社会保障、计划生育等服务是否达到了相关部门的指标要求的问题，而且要强调这些服务是否符合民众的需求，即回应性问题；这些服务是否被大多数居民享有，即参与度问题；居民在接受服务中是否受到了公平对待，即公平性问题。目前，这些评估要素在政府绩效考评指标体系中还鲜有体现。这直接导致社区在提供公共服务时，更为重视的是直接掌握绩效评估权的上级领导的满意度，而不是社会公众的满意度。 　　（2）缺乏完整的绩效评估指标体系框架。选择和确定什么样的绩效指标的确是考核中一个重要的、同时也是比较难于解决的问题。在调研中，我们发现该社区还没有一个完整的绩效考核指标框架体系，整个社区工作仍然实行的是“分线”管理。所谓“上面千根线，底下一根针”，年初社区跟上级各主管部门签署一份责任状，年终的时候就考核这些目标是否达到。比如人口与计划生育责任书、“一岗双责”责任书、党风廉政建设责任书等等。然后还有劳动保障基层平台**年度工作目标管理考核等等。这样整个社区的公共服务评估体系支离破碎。这直接导致社区评估主体众多，评估指标体系分散且复杂。使得社区时常接受来自于上级的各种检查评比以及名目繁多的“达标工程”，普九达标验收、扫盲验收、社会治安综合治理验收、安全生产检查、扶贫工作检查等等，以及社区法庭派出所达标、文化活动室达标、计划生育达标、乡村工作达标等等，这些达标、验收、检查活动都基本上是专项评估活动，通常手持“一票否决”的高压线，评估指标体系具有明显的单一性及专业性，在推动上级政策目标实现的同时，也使得社区工作体系冲击得七零八落，时时处于一种疲于奔命的被动应付状态，指标体系不具有统一性和完整性，没有实现评估的引导与整合功能。 　　（3）重效率指标轻效益指标。我们以Q社区的劳动保障考核为例。主要考察的是Q社区的服务设施是否完备组织设置、人员配备、制度建设及业务能力等具体内容，考察的是社区公共服务组织是否落实了相关政策，在卫生、治安、文体活动等方面是否达到了相关部门的指标要求。当然这些都有政府、社区投入应当把这些指标选进来，这也是经济-效率指标的一部分，但是现有社区将公共资源投入特别是政府财政支持的这部分内容作为了绩效考评的重点，效益指标往往被忽视。比如说关于社区服务是否满足了居民的需求，目前指标体系中还没有体现。比如，政府也强调社区便民服务，但考核标准依然停留在水、电、气、房屋修缮等应急措施配套和服务是否及时到位上。随着人们生活水平的提高，居民的身体医疗和心理疏导等健康服务日益重要，但这些服务项目并没有进入政府考核的范围。而且在调研中我们发现，该社区还没有一个养老机构，而这样基础设施的建设并没有列入考核的范围，效益指标往往被忽视。 　　（4）重显性指标轻隐性指标。比如说Q社区的《人口与计划生育工作目标管理责任书》的中，我们看到了有这样的指标：符合政策生育率（100%）、统计准确率（98%）、持证对象跟踪服务到位率（100%）、长效节育措施落实率和准确率（98%）、流动人口综合到位率（98%）、“两扶”对象确认及时率（100%）、独生子女父母领证率（90%）、居民自治合格率（（85%））等等指标。这些指标能保证上级政策的落实到位，保证更多更广泛的服务于社区居民，有利于上级更好的更清楚的了解社区服务状况。但是在社区提供这些服务的过程中，这些指标落实完后，取得了怎么样的效果，这些指标是怎么落实的等等这些隐性指标在这份责任书中还没有体现。同样在劳动保障考核等社区其它公共服务考核指标也是如此。整个社区绩效指标都是重显性指标轻隐性指标。 　　三、构建社区绩效指标体系的路经 　　（1）坚持以公共利益为导向的价值取向。以公共利益为导向的价值取向在社区服务工作中主要体现为社区服务理念及与之紧密联系的以社区居民为本的理念。所谓社区服务理念，就是指社区工作人员要增强服务意识、降低服务成本，改善服务方式，提高服务效率，增强服务能力。通过开展卓有成效的服务职能活动，为社区公众和社区提供优质的服务。人们考核政府行为绩效主要集中体现在它为社区居民提供公共服务的质量和水平。以社区居民为本的理念就是要坚持以社区服务行政行为评估的公众导向，以社区居民为中心，包括公共服务提供数量、类型以社区居民需求为基本依据，更加注重对社区居民需求的回应性、调查和明晰公众希望的服务种类）服务质量以及对服务的满意度、将服务水平和评估结果告知社区居民、为社区居民提供选择公共服务的机会、建立便于社区居民参与和反馈意见的信息系统和服务系统等。社区服务理及以社区居民为本的核心理念在价值取向层面体现为效益、质量、居民满意度、公平等。 　　（2）构建完整的社区公共服务绩效评估框架。要整合各个部门的绩效考核指标，形成一套完整的绩效考核指标体系。建立并实施一个绩效管理体系，使管理层得以对整个社区的运作进行实时监控。此外，这一体系不仅限于对社区的运营进行监管。还要有助于促进社区健康成长并达到长期的业绩目标，并对存在业绩优劣差异的原因进行分析并提出改进建议。目前根据实践的状况，建立这样一个框架的模式有三种：结果（目标）并列式。按照绩效的重要事项进行排列，侧重结果。与目标管理相结合，评估者对应式。按照不同的评估主体进行排列，侧重利益相关者的需求。逻辑递进式。按照绩效的逻辑链条进行排列，侧重过程和结果之间的因果关系。关于构建过程，形象地讲就是“三段目标、两期工程”。所谓“三段目标”是接受绩效指标、运用绩效指标、发展绩效指标三个阶段性目标，所谓两期工程是指初步建立绩效管理体系并试运行，在此期间要以理念引入和体系建立为切入点，重点建设四大体系，形象地说就是“造一台天平”，实现对社区、部门、岗位绩效有效评估。二期工程是指在一期工程的基础上，对绩效管理评估结果的全面应用，形象地说就是“搭一架梯子”，实现员工能上能下，收入能高能低，实现绩效评价结果与薪酬分配、人员动态管理的有机结合。 　　（3）设计科学合理的公共服务绩效评估指标。从内容层面。按照绩效管理理论，绩效指标应该体现在以下几个方面：成本绩效、投入绩效、产出绩效、效果绩效。也就是国际上通行的经济、效率、效率等指标，简称“3E”理论，但是按照我国和谐社会要求，绩效指标还应该包括公平指标、公民满意度指标，回应性指标等等。所谓“经济”，要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。经济指标并不关注服务的品质问题。“效率”指社区在投入的人力、物力和财力与所取得的成果之间的比率关系。效率要回答的首要问题是“机关或组织在既定的时间内，预算投入究竟产生了什么样的结果”。效率指标通常包括：服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数量、每项服务的单位成本等。“效果指标”关心的问题在于“情况是否得到改善”。关心的是“目标或结果”。效果可以分为两类：一类为现状的改变程度，例如国民健康状态、水质的净化程度、道路的耐用程度；另一类为行为的改变幅度，例如以犯罪行为的改善幅度来衡量刑事政策的效果，用接受辅导的病情改善状况来衡量社会工作的效果等。“居民满意度”要求评估绩效的参照系是社区公民而不是政府及其工作人员，绩效评估所依据的绩效指标，应当从社区居民的立场和价值选择予以确定。“公平”作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”。 　　所以针对以上的分析，社区公共服务绩效评价指标（见表2）。 　　从技术层面，坚持以下几个原则。 　　（1）短期评估与长期评估的统一。社区政府的服务行政有短期效益和长期效益之分，有时服务的短期行为可能暂时满足了社区的需要，但长期效益却不清。有时服务行政的短期效果并不显著，但长期效益却非常巨大。必须把眼前评估与历史评估统一起来。 　　（2）定性与定量手段的结合。除了包括公平、民主、服务质量以及公众满意度等一些定性的分析的方法外，还要在对社区公共服务内容的分解基础上，用统一指标逐项进行评定，进行定量的实测和核算。定性与定量结合形成综合的评估结果。 　　（3）内与外的测量相补充。社区公共服务除了具备公共服务的一般特性即消费的非竞争性特征和受益的非排他性，还具有鲜明的“社区性”，即社区公共服务在特定的收益范围-------社区内具有非排他性，但超出社区领域即具有消费的排他性。不仅包括政府机关的自我评估、上级评估，还应当包括专家评估，更重要的是引进社区公众评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。这种评价方式通过社会调查、民意测验等方法，定期征求社区公众对政府工作的满意程度，最终以此作为对政府绩效评价的依据。 　　（4）直接测量与间接测量兼顾。公众满意度可以直接测定，也可以间接测定。直接测定即通过民意调查形式了解公民对特定公共部门和特定服务的主观感受和评价。间接测定即设计一些标准或使用特定的方法来测定顾客满意程度，这种测定不是单纯地依赖顾客，还要有科学的标准和方法。 　　参考文献： 　　[1]田华.论政府社区公共服务绩效评估体系的构建[J].理论界，2007，（8）. 　　[2]麻宝斌，董晓倩.我国城市社区公共服务绩效评价问题研究—以长春市H社区为个案[J].云南行政学院学报，2010，（5）.