〔摘要〕“十二五”时期浙江省率先在省市县三级全面推行政府权力清单制度，成为提升地方政府治理能力的突破口，也将成为“十三五”期间政府自身改革的一项重要任务。进一步转变政府治理方式，在职权配置的领域上，更加深入广泛地推进市场化改革，加强政府的社会管理，强化民生服务职能。在职权配置的层次上，进一步下放权力，解决好上下级政府职权同构的问题。在职权行使的程序上，进一步深化行政审批制度改革，政府管理由重事前审批向重事中事后监管转变。
〔关键词〕“十三五”规划；政治改革；治理方式；地方政府；社会治理；政府职能
〔中图分类号〕D035.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0101-10
浙江省率先贯彻十八届三中全会决定的要求，在省市县三级全面推行政府权力清单制度，通过对各级政府部门的职责清理，切实解决政府的越位、缺位与错位问题，依法取消不符合全面深化改革要求的行政权力，落实必须由政府行使的权力，优化权力在政府内部的纵向横向配置，公开每一项权力的依据和运行流程，为推进机构编制管理科学化、规范化、法制化夯实基础。这是浙江“十二五”时期提升地方政府治理能力的突破口，并在“十二五”期间基本完成。在此基础上进一步转变政府治理方式，是“十三五”期间政府自身改革的一项重要任务。
当前在政府治理方式上，普遍存在着重经济建设、轻社会治理，重事前审批、轻事中事后监管，管理层级过多等现象，需要在建立各级地方政府权力清单和职责清单，理清职责权限的基础上，进一步优化政府职权的三维配置：
一是在职权配置的领域上（X轴方向），更加深入广泛地推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，同时加强政府的社会治理职能，引导和促进社会事业的发展，培育和支持社会组织，更好地发挥它们在民生服务和社会治理中的作用；
二是在职权配置的层次上（Y轴方向），要进一步下放权力，承接到位，减少层级，解决好上下级政府职权同构的问题，提高行政效率；
三是在职权行使的程序上（Z轴方向），要深化行政审批制度改革，建立负面清单制度，把管理的重点从事前审批转向事中事后监管，改严进宽管为宽进严管，把更多的行政资源转移到监管工作上来，着力解决监管主体、监管标准、监管手段、社会参与等一系列问题。
一、在政府职权配置的领域上，加强政府的社会管理和民生服务职能
（一）当前政府履行社会管理和民生服务职能存在的问题和面临的挑战
1.经济增速趋缓影响政府对社会建设和民生服务的关注度和投入能力。“十三五”期间，“稳增长”和“促转型”仍然是各级政府必须集中精力解决的最大问题。而增速趋缓和减轻企业负担、促进消费的迫切要求，又决定了财政收入的增长不可能达到“十一五”期间的速度，这将会给政府对社会建设和民生服务的投入能力带来一定的影响。而这些方面的投入又大都是刚性的，“十三五”期间需要处理好的一大难题。
2.政府既要加强社会建设和民生服务又不应包揽一切的纠结。要满足全面建设小康社会进程中人民群众的新期盼，解决社会建设和民生服务滞后于经济发展的问题，政府需要加强社会建设和民生服务领域的投入。但传统思维模式和工作方式的惯性，重投入轻绩效的考核方式，又容易造成政府大包大揽的冲动，不仅会超出公共财政的承受能力，而且会抑制社会的活力。科学界定政府在社会建设和民生服务领域的权责，既避免缺位也避免越位，实现多元力量的共建共治共享，是“十三五”期间各级政府需要进一步处理好的问题。
3.社会治理体制机制尚未完全理顺。一方面，需要根据党的十八届三中、四中全会决定的精神，通过推进权力清单制度，进一步明确政府、市场、社会在社会治理体制中的作用边界，在此基础上进一步优化党委与政府之间、各级政府之间以及政府各部门之间的权力配置，形成有效的运行机制，增强社会管理的合力；另一方面，长期受到抑制的市场力量和社会力量还不足以发挥应有的作用，需要有一个培育和逐步承接政府转移职能的过程。加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，是“十三五”期间的一项重要任务。
4.政府机构设置、编制配备和人员素质不适应从建设型政府向服务型政府的转变。尽管经过几轮政府机构改革，机构设置中经济管理部门和社会管理部门畸重畸轻的现象有了很大改观，但机构编制的调整滞后于政府职能的调整是必然现象，而且由于机构编制关系到部门和工作人员的切身利益，调整难度较大。以往在机构“三定”方案制定过程中，领导普遍关心的是编制数和领导职数，对职能设定和分工的合理性研究不够。这次梳理权责清单基本上弄清了这方面的问题，电子政务的普及化、一体化、集约化、智能化还有可能给行政权力运行流程带来革命性的变化，使不少部门的编制可以大幅度调整给职能缺位的部门。但要相应调整机构编制，还需要下很大的决心冲破阻力。如果不及时进行调整，就可能出现为保机构编制而扩张权力的现象。长期在建设型、管制型政府中养成的行为模式，例如重事前审批轻事中事后监管，使不少公务员的素质不适应服务型政府的要求。要转变政府的治理方式，“十三五”期间政府自身建设需要着力解决这些问题。
（二）“十三五”时期增强各级政府社会治理和民生服务职能的对策
1.处理好以经济建设为中心和以人为本的关系。“十三五”期间必须进一步处理好稳增长、促改革、调结构、惠民生的关系，既要把全面提高全体人民的生活质量和全民素质，提高人民群众的幸福感和满意度作为终极目标，又要为实现这个目标并使之可持续奠定坚实的物质基础。既要克服对社会建设和民生服务的畏难情绪，又要量力而行，循序渐进，确定积极而又可行的目标。要根据全面建成小康社会的要求，进一步完善社会建设和民生服务的指标体系和标准体系，使之更加全面地、适时适度地体现人民群众的新要求。一是从建设型政府向服务型政府转变。政府有责任发展公共服务事业，但不应成为公共设施的开发商和公共服务事业的经营者。政府的任务是为公共服务事业筹措、提供建设资金和运行资金，规划、规范、指导和监督公共服务事业的运行和发展。在全面建设小康社会的过程中，新建设施和填补事业发展的空白还会有相当的比重。而全面建成小康社会之后，主要是改善管理，提高公共设施和公共服务事业的运行效率和服务质量。所以“十三五”期间，在社会建设和民生服务领域，也要加快从建设型政府向服务型政府转变。政府自身直接提供管理服务，同时组织公办民办的各类事业单位和社会组织，免费提供基本公共服务，有偿提供个性化或更高层次的公共服务。政府购买服务，将成为基本公共服务的基本形式。二是从政府管理向多元治理转变。社会组织的蓬勃发展和公民参与意识的日益高涨，使“多元参与、合作共治”成为“十三五”期间地方政府治理的发展趋势。合作共治要求构建合作治理网络，倡导和支持各种形式的社会自我服务、志愿服务和自我教育、自我管理、自我协商、自我制约。各治理主体在党组织的领导下协调配合、各展所长、形成合力、共建共享。这不仅可以提高治理绩效，降低治理成本，更好满足民生需求，而且有利于凝聚价值共识，维护社会稳定，促进社会和谐，提高公民对政府的满意度和信任度。要坚持问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民，落实人民群众的知情权、参与权、选择权、监督权，建立“以民主促民生”工作机制，真正做到“治理为人民、治理靠人民、治理成果由人民共享、治理成效让人民检验”，为有效改善民生、促进社会和谐稳定提供机制保证。三是加强法治保障。当前，社会管理、民生服务的法律法规是现有法律体系中相对薄弱的部分。应针对当前社会管理和民生服务中的突出问题，对已有的地方性法规进行全面梳理和科学分析，尽快作出必要的修改、完善和补充。新获得地方立法权的设区市更要着力抓好这项工作。 2.转变社会领域的政府治理方式，实行管办分离。要克服越俎代庖的倾向，避免重视社会建设和公共服务变成政府越位和社会事务过度行政化，必须进一步廓清政府在社会治理和民生服务领域的职能边界。凡是不需要依靠政府的权力和权威就能办成的事，都应该鼓励和支持企事业单位、基层自治组织和其他社会组织去做。政府在公共服务领域的任务，应该集中在规划、规范、指导、监督公共服务事业的运行和发展，并提供财政支持。为此必须调整政府部门特别是主管部门与事业单位、行业协会之间长期形成的权力、利益格局，实现管办职能和和管办机构的完全分离，形成新的关系模式。
“十三五”期间，管办分离要进一步解决事业单位和行业协会的去行政化问题。过去在“以批代管”的格局下，审批前的评估环节往往由主管部门的直属事业单位或主管部门许可的单位垄断，从而形成复杂的利益链、固化的利益群体和大量的利益输送现象。这种“红顶中介”现象甚至成为某些部门主要的生财之道。不仅降低办事效率，而且使评估成为立项过程中费时最多的环节，也容易滋生腐败现象。不少政府部门还主管着一些“示范性事业单位”，它们往往靠“吃小灶”来“搞盆景”，不具备可复制性，而且耗费大量资源为少数人服务，容易造成凭特权和关系享受高质量的服务，不符合公平公正的原则，并造成公共资源的低效利用，引起群众不满，也使民办公益机构在巨大的反差面前难以生存发展。这些行政性垄断导致不公平的竞争，既阻碍民间力量进入公共服务领域，又使居于垄断地位的单位失去改善服务的动力。因此，应该实行管办分离，政府在搞好行业管理的同时，通过政策优惠、购买服务和必要的财政补贴支持社会公益事业，变“锦上添花”为“雪中送炭”和“普降甘霖”，提高公共资源的使用效率。充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化，将事业单位置于与协会、社会组织竞争的环境中，促使拥有优质资源的事业单位提供更多的优质公共服务。普遍制定各个领域的公共服务标准，用标准体系来规范公共服务事业的发展，以标准化保障基本公共服务均等化。同时完善绩效考评制度、信息披露制度、审计监督和舆论监督制度、社会公示和听证等制度，以公共服务目标实现、服务质量提高为中心，以绩效协议确定的权利义务关系严格约束各方行为，实行严格的问责制，保障各项社会管理和公共服务到位。
3.深化事业单位改革，培育和支持社会组织承接政府职能转移。政府公共服务职能的转移需要社会组织“接盘”。目前，培育社会组织的政策还没有完全落实到位，有活动能力、有专业资质、有服务水平，真正能承接政府让渡的公共服务事务的社会组织太少，尚无能力成为政府转移职能的主要承接者。政府转移的公共服务职能目前只能主要由事业单位来承载。这就需要加快推进事业单位的分类改革，实现事业单位的去行政化和去垄断化，发挥事业单位的人才优势，让事业单位充满活力，蓬勃发展。为此要加快事业单位分类改革，更加明确事业单位的功能定位，强化公益属性，促使事业单位在完善公共服务方面发挥更大作用。探索建立多种形式的法人治理结构，健全事业单位内部决策、执行和监督机制。
原来依附于政府部门的各种协会在与政府完全脱钩，消除垄断地位后，依靠人才优势也可以承接一部分政府转移的职能。对于社会组织要培育和发育相结合，政府既要支持，又要尊重社会组织自身发展的规律，用法治手段来规范社会组织，通过政府购买服务来支持社会组织，真正体现公正公平管理。要赋予社会组织应有的责任，如行规行约制定、行业技术标准规范制定、行业统计分析和信息预警、行业学术和科技成果评审推广、行业纠纷调解，以及对公民、法人和其他组织水平能力的评价、认定，从业、执业资格、资质类管理。对于现行法律法规要求政府有关部门审定的，或者没有政府“背书”会影响本地的社会主体参与跨地域竞争的，可以先让相应的社会组织参与实际运作，发挥实质性作用，培养评审能力，最后由政府部门盖章确认。今后随着相关法律法规的修改和相关社会组织的成熟，逐步完成移交。同时实行社会组织信用管理和终身负责制，建立健全行政相对人失信和违法违规行为网上公示制度，形成对失信行为的惩戒机制，促使社会组织自我约束。同时，政府主管部门要同承接转移职能的事业单位、社会组织实现利益的彻底切割，避免它们成为“二政府”和“红顶中介”，滋生无所顾忌的腐败。政府购买服务必须规范化，制定并公布政府购买公共服务的清单，真正做到公平竞争，并且用规范化的要求来指导服务提供者提高专业水平，培养专业队伍。
要推进社会组织公共服务平台建设，为社会组织创立和发展提供场地、资金、政策等扶持以及项目策划、能力培养、后勤管理等服务。杭州市积极培育复合型社会组织，发挥其联结党政界、知识界、媒体界、企业界的优势，把党委领导、政府负责、社会协同、公众参与有机结合起来，这一成功经验值得推广。要积极探索复合型社会组织发展和发挥其枢纽联动作用的工作机制，赋予复合型社会组织业务主管单位职责，并给予人财物方面的支持和保障，发挥其对社会组织的孵化培育、协调指导、合作发展、自治自律和集约服务作用。
4.建立和完善政府购买服务制度，鼓励社会资金投入公共服务领域。“十三五”期间要加大政府在社会领域购买服务的力度，建立以项目为导向的政府购买服务机制，向事业单位和社会组织购买公共服务。温州市推出政府向社会组织转移职能、购买服务的“第五张清单”，公布政府职能转移目录和具备承接政府职能转移资质的社会组织目录，这一做法具有可复制性。要建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程，委托第三方机构对社会组织的能力和购买服务绩效进行评估，由专家评审委员会对政府购买公共服务的项目内容和资金安排进行评审，做到购买服务前有资质审查、服务中有跟踪调查、服务后有绩效评估。
按照“政府引导、民间力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、社会民众受益”的要求，建立社会组织扶持发展专项财政支付机制，重点用于购买社会组织公共服务项目、社会需求初创型社会组织孵化、服务型支持型社会组织培育、人才队伍建设、开展公益性项目等方面支出。重点培育公益服务类社会组织，为其提供资金以及管理、技术支持。一方面政府要通过财政拨款等方式给予资金补贴，加大社会组织运营税收优惠，对规模较大、前途较好、社会急需的公共服务予以贴息支持等，另一方面要积极引导社会资金参与公益创投活动，通过政府引导，社会、企业、个人捐赠，成立社会组织发展基金，积极发挥基金会在拓宽社会组织筹资渠道上的重要作用。 5.构建政府与社会力量的良性互动关系。“十三五”期间，要以民生事务和民生工程为突破口和重点，进一步拓宽公民参与社会治理的渠道，完善社会多元参与的平台和体制，建立健全公共决策民意调查、社会征询、专家论证、公示听证等制度，建立和完善恳谈会、协调会、评议会、听证会等制度，畅通和完善公民问政渠道。要着力解决弱势群体和“沉默的多数”的意见被忽视和少数人通过自媒体和互联网操控舆论误导决策的问题。同时要构建公民权力主体意识和公共精神教育体系，建立健全家庭、学校、社区、大众传媒、网络五位一体的教育网络，培育多样化的教育活动载体，创新活动形式，提高活动的吸引力和影响力。建立公民参与社会治理的激励机制，建立表彰奖励制度，提高公民参与社会治理的积极性、主动性和创造性。
二、在职权配置的层次上，优化政府权力的纵向配置
（一）当前政府权力纵向配置存在的突出问题
1.省市县（市、区）政府存在职责同构现象。通过对浙江省政府和杭州市政府各部门权力清单的梳理，我们发现省市县（市、区）政府职责同构、重叠管理的问题仍然比较突出。许多在相关的行政法规和部门规章中规定由县级以上人民政府行使的权力，被省市两级政府职能部门纳入自己的权力清单要求保留，造成同一权力事项在省市县三级或两级政府部门的权力清单中重复出现；省市直属执法队伍直接执法的事项仍然偏多。这种多重行政主体的现象容易造成行政相对人搞不清管理主体、层层审批、重复执法、责任不明、降低行政效率、增加办事成本等问题。
2.街道的职责权限缺乏法律法规依据。《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》宣布失效已经6年，目前街道的职责权限缺乏法律法规依据。政府公共服务和社会治理的任务都需要落实到基层，但到底应该由区（市、县）职能部门直接办理或派驻机构人员承办，还是下达给街道和社区办理，职责权限往往不够明确，下放的事务和职责与下放的管理权限和资源也往往不匹配。导致街道承担了许多区（市、县）职能部门下达的任务，但并不具备相应的法定权力；街道又把许多任务下达给社区，导致社区行政功能过强，检查考核压力巨大，而自治功能严重不足。近年来，各部门秉承建设服务型政府和深入基层的理念，纷纷将工作向街道和社区延伸。在方便群众的同时，也造成基层不堪重负。尽管去年以来浙江省采取有力措施，遏制部门向基层转嫁职责，减少考核、评比、检查、盖章、台帐，建立审核准入制度，给基层摘牌减负，取得了明显进展，但由于部门既有权又给钱，执行自上而下的“规定动作”仍然耗费了基层的主要精力，而且有些事并不适应群众需求；而满足自下而上的群众需求的“自选动作”，则往往缺少精力和财力的保障。居民遇事找政府、碰到难处怨政府的意识相当普遍，自治的优势尚未充分显示。
（二）优化政府权力纵向配置的原则
我国的省级行政区大多有几千万人口，几十万平方公里土地，相当于一个中等国家。这样的管理幅度决定了省级政府主要应负责规划协调、政策引导和规范监督，从事对下级政府的管理和对企业与社会的间接管理。面向企业和社会的行政管理和公共服务应以市县为单位组织实施，市县政府具有完整的政府职能，是公共服务和社会管理的责任主体，负责构建覆盖本行政区域的城乡一体化的经济社会管理和公共服务体系。城区和乡镇政府作为操作主体，承担具体的社会管理和公共服务职能。
由于各个领域的经济社会活动影响面不同，需要统筹协调的范围不同，对管理主体的要求不同，行政权力的纵向配置应有所区别。对经济活动和社会组织的管理，应根据管理对象的作用和影响范围，确定由哪一级政府管理。涉及政治问题、社会稳定、公共安全的事项管理难度较大，一般宜由省市政府部门管理。事务性事项应一律下放县（市、区）政府部门管理。对于行政许可、行政处罚、行政征收、行政给付、行政确认等行政权力，除法律法规规章明确规定应由省级部门行使的外，一般都应下放市县两级政府主管部门管理。对市场主体的监管应由市县两级主管部门承担，市场主体活动范围小的（如小店小摊）可进一步下放到市辖区和乡镇街道管理，以增强监管的有效性和及时性。直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的经济社会管理事项，原则上应下放基层政府管理，让“看得见”的“管得着”。特别是处理的原则和标准已有法规政策明确规定，只需履行必要程序的事项，应一律下放由基层政府办理。一个事项涉及到几个部门的，下放权力应该同步下放到同一层级，以免行政相对人上下来回跑。
行政处罚在政府权力事项中占有较大比重（据杭州市富阳区统计占86.3%）。为了及时发现和处理违法违规行为，行政处罚权应尽可能下放，除了法律明确规定必须由省级部门处罚，以及市县缺乏处罚所需技术手段的以外，原则上实行县（市、区）政府主管部门属地管理。省市政府相关职能部门和省市直属执法队伍除负责组织查处跨区域案件或大案要案外，主要任务应是加强监督，接受申诉，依法复议，以体现执行和监督分开的行政管理原则。
（三）优化政府权力纵向配置的对策
1.处理好市、县（市、区）之间的权力配置关系。凡是法律法规规定由县级以上人民政府行使的权力，立法过程中已经考虑到县级政府的管辖范围和管理能力，应明确下放给县级人民政府，并实现事权与财力统一、权责一致，以提高行政效能，使决策更加贴近实际，使政府更加直接地、近距离地为市场主体和社会主体提供有效的服务，适应市场化对高效化的要求和信息化对管理扁平化的要求。对法规条文明确规定由设区市人民政府行使管理权力的事项，凡是放权条件成熟的，可以先采取依法授权、委托的办法，把权责实际上放下去。浙江省已在嘉兴市试点成功的基础上，在全省推广“市县同权”改革，证明了向县级政府全面放权的可行性。
2.处理好县与镇乡之间的权力配置关系。乡镇政府应成为基层社会管理的直接执行者和公共服务的组织者。凡是乡镇政府有能力管理的事项，应该通过权力清单和责任清单明确由乡镇政府管理，尚无法定权力的要依法授权，并实行费随事转，保障事权财权的统一。适应培育发展小城市和中心镇的新型城镇化战略，可以在县域内围绕中心镇实施组团式管理。中心镇设完整的政权机构和辐射周边乡镇的公共服务系统，赋予其对整个组团的管理权，把大部分县级部门的公共服务职责下放给中心镇；周边乡镇大力精简机构，逐步变成中心镇的派出机构，承担便民服务事项。这样不但可以提高办事效率和服务质量，而且可以减少基层公务员人数，减轻财政负担，也适应人口向城镇集聚的趋势。中心镇可以根据发达程度定为不同的行政级别，其工作部门的设置根据工作任务区别对待。