公共租赁住房法律关系的特征探析
作者：龚道伟 石愚
来源：《经济研究导刊》2013年第06期
摘 要：公租房法律关系指法律主体因参与公共租赁房的投资、建设、出租、使用、管理等活动所形成的权利义务关系，其具有多方主体参与、强烈的行政性和封闭性、司法的有限介入等特征。揭示公租房法律关系特征，旨在析清公租房法律关系主体的权利义务，进而促进公租房的立法和规范运行。
关键词：公租房；法律关系；特征
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）06-0108-04
一、引言
作为多层次住房保障体系中的一环，与主要解决城镇低收入家庭住房的廉租房和主要解决城市中低收入住房的经济适用房相比，公租房更多的是满足“既不能享受廉租房和经济适用房，也无力购买商品房“夹心层”①这一群体的居住需求[1] 。公共租赁住房因其“覆盖人群广泛，补贴对象明确、操作透明，适于建立退出机制”等优点[2]，得到了各级政府以及民众的普遍认同与支持，也引发了社会各界的关注。此前的讨论更多的关注公共租赁住房的政治伦理和价值导向，或者较为集中的关注公共租赁住房的建设、运作机制以及管理体制等问题，而忽略了从权利义务的角度对公共租赁住房法律关系予以分析。在笔者看来，建设公共租赁住房已经成为地方政府必须完成的责任，② 随着政府主导下公共租赁住房的大规模开建，财政资金的筹集与投入、征地用地、规划与许可（审批）以及政府采购等行政行为的广泛使用，加之可以预料到的各种纠纷的产生，公共租赁住房的规范运行和制度建设已是迫切需要解决的事情。我们应当从关注公共租赁住房的政治意义转为关注其法律意义，要通过理念转换和制度设计确保公共租赁住房的制度化、规范化、程序化和责任化，提高其建设、运行和监管的民主度、开放度和规范度，制度建设和规范运行的核心要素在于首先析清公共租赁住房法律关系的特征。
二、公共租赁住房法律关系的特征
（一）多方主体
尽管关于政府在公共租赁住房建设中究竟应当承担何种义务和扮演何种角色存在争议，但是，考察各地公租房的建设、租赁以及监督管理情况，不难发现政府行为贯穿整个流程，其在不同环节履行建设规划、资金筹集、准入与退出机制安排、租金设定、工程建设、对申请的审批以及监督管理等职责。作为具有强烈公益性质的公共租赁住房，其建设、运行以及监督管理中的一个鲜明特色是存在三方法律主体，政府及其下属部门或者受其委托的国有企业，始终作为一方法律主体参与并贯穿其中，而承租户则依据一定条件变化（如下页图1至图4所示）：
掌握了公共资源的政府作为一方主体介入公共租赁住房法律关系，可以充分利用自己的资源控制和调配能力，确保公共租赁建房的公共性和有效性，弥补市场不愿意管的缺陷，同时确保各个环节的规范运行，及时发现违法违规甚至是违约行为，有效解决纠纷。另一方面，政府全面介入公租房的建设建设、融资、管理，也会引发民众对公共资金使用、公共资源分配的担忧。
（二）建设和运行的封闭性和行政性
公共租赁住房建设和运行的封闭性和行政性主要是指政府在整个建设、运行和监督管理过程中占据着排他性的主导地位，具体可以从以下几个方面予以分析。
1.从建设主体、施工单位、管理主体以及资金来源等方面看，各地的公共租赁住房基本上都是以政府或者政府相关职能部门作为主要的建设主体，社会参与度不够，民间资本和力量介入的空间比较狭窄，各地还未探索出政府与民间共同建设公共租赁住房的有效路径。目前各地的实践从资金来源、建设主体方面，主要都是政府或者政府下属部门、国有企业参与出资、建设、施工和运行管理，公租房的资金筹集、施工等，体现了强烈的行政色彩。以重庆的公租房建设为例，该市确定“公共租赁住房的建设主体是市政府和区县政府，公共租赁住房产权有国有企业重庆地产集团或者区县政府性投资公司持有。公共租赁住房建设资金受限通过财政性投入和各项优惠政策解决，不足部分由国有集团等操作主体以国有资本托底”[3]。尽管政府到底应该直接出资参与公共租赁住房的建设还是提供政策政策或以其他方式参与建设，各地做法不
一。但是政府应当成为公共租赁建设住房的主体是没有争议的，争议主要集中在政府的建设方式上。考察重庆和北京的情况可以看出，重庆强调公共租赁住房由政府提供资金并提供政策支持，而北京则强调政府的政策支持，并未提及政府的资金供给义务。①
2.从制度建设方面看，目前有关公共租赁住房的规范性文件大都是地方政府制定的规章或者其他规范性文件，而且大多依据国务院及相关部委的意见、通知制定[4]，尚无立法机关制定的法律、法规对其予以规范，这些规章与规范性文件的制定、实施和执行均由行政机关主导，带有强烈的行政管理色彩和浓厚的政策导向。
3.司法的有限介入。目前公共租赁住房建设中，包括纠纷解决、对于申请公租房落选者等情形均未有明确的法律依据可以寻求司法救济。司法的有限介入主要是存在于出租人与承租人之间的租赁合同纠纷中，而对于公共租赁住房的规划、选址、建设施工、申请审核等，均未有明确的依据可以提起诉讼。尤其是申请落选者能否寻求司法救济，目前确无任何依据。即便是公共租赁房屋的租赁合同纠纷，也因性质的不同可能会产生不同的救济后果。
司法有限介入的原因主要有几个方面：一是缺少在全国统一适用的调整公共租赁住房的法律、法规等规范性文件，②即无法可依；二是对于公共租赁住房的性质存有争议，比如公租房租赁合同究竟是行政合同还是民事合同存在分歧，影响争议当事人的救济途径；三是对于以经济和社会权利为基础的公共租赁住房，国家究竟负有什么样的法律义务以及是否可以诉讼，目前尚存在较大争议；四是考虑到公共租赁住房的供给的强烈的政治伦理属性、与国家经济社会
发展水平的紧密关联性、公共资源的有限性等因素，司法全面介入公共租赁住房显然不太合适。
（三）以“经济社会权”为权利基础
1991年，联合国经济、社会和文化权利委员会专门发表了《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》。该《意见》第1条规定：“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有的经济、社会和文化权利是至关重要的”。1996年6月，联合国第二次人类住区大会通过《伊斯坦布尔宣言》承诺：“人人享有适当的住房”。国家对公民住房权享有尊重义务、保护义务、促进义务和实施义务[5]。
中国《宪法》第33条第3款规定“国家尊重和保障人权”，第45条第1款明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保障、社会救济和医疗卫生事业”。第14条第4款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。笔者认为，上述规定，应当是有关公共租赁住房的宪法依据和权利基础。
（四）对象的特定性
公共租赁住房作为国家住房保障体系中的新兴方式，主要是满足特定群体的最基本生存条件，其对象主要集中于暂时无力购买商品房且因客观原因无法享受现有住房保障的特定群体，大致可以细分为以下几类：
1.在户籍地或者居住地无住房或者居住面积狭窄、未达到标准的住房困难户。重庆关于公共租赁住房的申请人条件放的最为宽泛，与其他省市相比，重庆取消了户籍限制，在该市有稳定工作和收入来源即可，③ 其他省市基本上都以户籍作为特定的准入条件。
2.外来务工人员。在城市化、工业化进程中，城市工业以及服务业的迅猛发展，吸附了大量的农村户口的劳动力。
3.不符合或者因房源有限而无法获得廉租房、经济适用房、两限房的住房困难群体。 现有的保障房供应体系中，廉租房和经济适用房是最主要的供应方式（见表1）[6]： 而经济适用房和廉租房的准入条件都相对严格，有户籍甚至包括单位的限制，④明显将大量的外来务工人员、大学生等新就业人员排除在外。此外，基于国家政策、财政投入的倾向性以及公共资金的有限性，经济适用房和廉租房建设的规模、速度远远无法满足民众的需求。因此公共租赁住房对于弥补不符合经济适用房和廉租房，或者因房源有限而无法获得经济适用房和廉租房的群体，具有非常重要的作用。
（五）标的物的特殊性
公共租赁住房法律关系标的物的特殊性在于其标的为房屋的租赁使用权而非所有权，并且不以非营利为目的。
1.非营利性：“住房具有消费品和投资品双重特性，具有经济属性和社会属性双重角
色”[7]，房地产业与经济的发展、就业率的提升、金融业的发展、税收增加都有着紧密关系。以美国为例，“房地产业是美国经济的支柱，在GDP中所占的比例数年来一直超过
1/5……2001年，住宅建设共提供了350万个工作岗位，同时为所在地区代理了1 660亿元的收入。”[8] 以市场为基础分配利益和资源的国家，以土地和金融为核心要素的房地产业必然带有强烈的商品属性，以满足部分群体，尤其是中高收入群体的居住和生活需求。而公共租赁住房则明显带有非营利性。
2.标的的不完整性和限制处分性：与商品房不同，公共租赁住房法律关系中的标的并非房屋的产权，而是房屋的租赁和居住使用权。即便承租人在一定条件下可以购买，其转让与处置也受到了严格的限制。①
（六）多重法律关系混合且主体权利义务不对称
多重法律关系混合，尤其是行政和民事法律关系的混合是目前公租房法律关系的一个显著特征。笔者粗略梳理一下，主要包括：公租房的选址、规划；建设用地的征用关系；建设方与施工方之间建立的工程施工合同关系；申请人与政府及住房保障机构的申请与许可关系；租赁合同关系；出租人或者政府与物业管理公司的委托关系；政府与承租人、出租人之间的行政管理、监督关系。这些法律关系错综复杂，主体众多，而且性质不一，比如对房屋租赁合同性质，学界和实务界尚未达成共识，也未在制度层面上给予回应。对这些关系的梳理和性质的确认影响到各方权利的实现、义务的履行以及纠纷解决的途径和方法。
（七）政府的主导但有限和适当的义务
福利国家下，政府负有保障其治下民众享有养老、医疗、工作、教育以及住房的政治伦理责任，但是并不意味着政府负有给每一位居民均提供住房的义务。基于政府资源的有限性、经济水平发展等缘由，政府在事实上也无法给每一位居民均提供住房。这里必须指出的是，第一，从长期看，政府应当致力于让人人均享有其房；第二，政府应当根据现实的发展情况，采取多种措施尽可能多地满足民众的住房需求。笔者认为，公共租赁住房作为实现公民住房权的方式，国家对此承担着“有限和适当”的义务。有限的义务强调的是：第一，保障对象的有限，即政府应当充分利用现有资源为特定的住房困难群体提供相应的居住房屋；第二，提供方式的有限，即政府应当根据自身资源控制情况审慎地提供住房保障。适当的义务强调的是：第一，政府须根据政治经济社会发展情况区分采取多种措施满足不同群体的住房需求；第二，政府应当根据经济文化和社会发展的基本情况，采取妥当措施，充分满足住房困难群体的基本住房需求，这是基于生存和人权的考虑；第三，政府根据经济文化和社会发展的基本情况，有步骤地为住房困难群体提供住房。
三、结语
公租房法律关系呈现的鲜明特征，突显了应当加强立法和制度建设以规范公租房各方主体权利义务的急迫性，以避免建设和制度冲突造成的权利秩序失范。