浅析美国[1988年公平住房法修正案]出台的背景

　　摘 要：为了实现美国住房的公平性，1968年4月10日约翰逊总统签署了国会提交的《公平住房法》，该法案明确规定："公平住房法禁止在住房市场因种族、肤色、宗教或出生国的原因进行歧视活动"。由于该法案存在缺陷、住房市场盛行对有孩子家庭以及残疾人的歧视，所以为了解决这些问题，1988年9月12日里根总统签署了《1988年公平住房法修正案》。 　　关键词：1988年；美国；公平住房法修正案 　　中图分类号：D93 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）24-0138-02 　　种族居住隔离是20世纪60年代美国大多数城市中比较显著的一个特征。这一时期由于受到黑人民权运动、肯纳委员会报告（1968年该委员会提交了调查的结果：城市暴力的原因是黑人对种族主义的反抗。）等影响，以及在1968年4月4日黑人领袖马丁・ 路德・金博士被暗杀事件的推动下，1968年4月9日，众议院以229票赞成，195票反对的投票结果通过了参议院的法案。4月10日，约翰逊总统签署了1968年《公平住房法》。虽然该法案明确规定：“公平住房法禁止在住房市场因种族、肤色、宗教或出生国的原因进行歧视活动”[1]。但是1968年《公平住房法》实施后的效果却不尽如人意，所以非常有必要对其进行修正，于是《1988年公平住房法修正案》就出现了，其出台的具体背景包括以下三个方面： 　　一、1968年《公平住房法》的缺陷 　　它的缺陷主要表现在以下两个方面，即1968年《公平住房法》内容及实施效果的缺陷。 　　（一）1968年《公平住房法》内容的缺陷 　　法案内容的缺陷体现在两个方面： 　　一方面，法案授予美国住房与城市发展部（Department of Housing and Urban Development，简称HUD）的权力非常有限。众所周知，美国政府是由很多代表不同利益集团的人所构成的，所以在通过法案时经常无法达成共识，于是就需要以妥协的方式来协调各个利益集团的关系。1968年《公平住房法》的出台就遵循了这一模式。参议员沃尔特・蒙代尔（Walter Mondale）在议会上提出原始法案后，该法案因反对的力量太强大而无法通过。在这种情况下，参议员埃弗里特・德克森（Evertt Dirksen）对原始法案进行了修改，这个法案才最终获得通过，这就是1968年《公平住房法》。但是，此法案是妥协的产物，原始法案的许多条款被删改。该法案最大的妥协之处体现在对美国住房与城市发展部权限的修改方面。原始法案规定：“赋予住房和城市发展部调查歧视行为、召开听证会以及发布命令的权力。”[2]修改后的法案给予它的权力仅限于“协商、调解和说服”[3]。也就是说：“遭受歧视的当事人可以向住房和城市发展部提出控告，但是由于该部只有调查歧视行为和协调双方矛盾的权力（即以劝告、协商等方式来解决纠纷），所以如果通过调节，问题依然不能以双方和解的方式得以解决，那么住房与城市发展部就无能为力了，因为它不能代表原告向法庭提出诉讼，也没有冻结被告资产的权力。即使住房与城市发展部的部长有充足的证据认定被告并未履行相关的协议，他也无权处理此事，他只能将此案提交给司法部长，建议其进行民事诉讼。”[4]由此可以反映出：1968年《公平住房法》严重限制了住房与城市发展部的权力，使它变成了“无牙的老虎”。 　　另一方面，法案规定的申诉时间短、处罚轻。法案规定：遭遇住房歧视之后，当事人应在180天之内向住房与城市发展部进行申诉[5]。由于歧视行为需要文件来证明，而证明文件通常需要公平住房组织派出黑人、白人“测试者”去房东或地产经纪人处进行实地调查才能获得，而这一过程往往需要很长一段时间，所以规定的180天的申诉时间事实上根本不够用[6]。正是由于法案规定如此短的申诉时间，所以很多受害者不得不放弃用法律的途径来反对住房歧视。同时，法案还规定：赔偿原告的损失，其赔偿金额应不超过1 000美元，同时要求原告支付法庭及律师的费用，除非法庭裁定原告无法支付律师费的情况下，才可以免除[7]。这就意味着，原告进行民事诉讼，即使胜诉，获得的也只是1 000美元的补偿费，违法者并不会因此受到法律制裁。这种只有简单罚款而无法律制裁的条文影响了原告及其律师的积极性[8]。 　　（二）1968年《公平住房法》实施效果的缺陷 　　1968年《公平住房法》出台的主要目的是反对住房领域的种族歧视，确保公平住房，但是实际上，该法案实施后的效果却不尽人意。从1968年法案实施开始，“在抵押贷款、经纪、房屋销售和租赁中的种族歧视非常猖獗，住房隔离趋势在上升。” [9] 1977年住房与城市发展部开展了第一次全国公平住房审计调查，此次审计涉及40个大城市，大约有300个白人和黑人参加了此项调查，反对住房歧视委员会负责收集数据，住房与城市发展部的工作人员负责分析数据。此次审计有两个目标：其一，检测黑人在美国住房市场遭受歧视的性质和程度；其二，确定影响黑人遭受住房歧视的因素[10]。审计结果表明：“如果白人家庭在住房市场上遭受一次歧视，那么非洲裔美国家庭会受到三到四次种族歧视。” [11]此次审计，最终确定了黑人在美国住房市场遭受歧视的程度：黑人在租房市场上遭到歧视的比例为27%，在房屋销售市场上受到歧视的比率为15%[12] 。1979年，由美国住房与城市发展部资助开展的全国住房歧视研究的调查表明：每年有200万的住房歧视行为[13]。 20世纪80年代，住房与城市发展部又一次对美国住房市场进行了审计，审计的年份涉及1980年到1988年。此次审计的结果表明：种族歧视仍然是20世纪80年代大城市住房市场的主要特征。黑人买房遭受歧视的概率为五分之一，黑人租房面临歧视的概率为二分之一，西班牙裔美国人租房遭到歧视的概率为三分之一[14]。另外，“从1968年到1980年，只有306件诉讼被提交到司法部。里根执政的最初几年里，没有案件提交给司法部，到了《1988年公平住房法修正案》出台的前一年即1987年也只有17个案件被提交到司法部。” [14]总之，1968年《公平住房法》不仅在其内容上存在缺陷，而且其实施效果也不尽人意，因此非常有必要对该法案进行修正。 　　二、住房市场对有孩子家庭的歧视 　　住房市场之所以存在对有孩子家庭的歧视，其原因包括三个方面。第一，购房和租房市场的同时加紧，社会需求的改变以及房主和房客之间不平等的议价能力，导致许多房主将他们的房屋只租售给成年人；第二，老年人要求的影响。老年人要求自由，他们甚至认为只有那些没有孩子的居住环境才能让他们过上宁静的生活。所以，一些房主认为：孩子将会给住房带来更高的保险费用和更大的破坏性”，因此，这些房主认为：把住房租借给有孩子的家庭会增加经营成本。正是由于以上的原因，从20世纪70年代开始，住房市场对有孩子家庭的歧视变得日益猖獗。有孩子的家庭租户经常要面对排斥孩子或歧视孩子的住房政策。这些出租房屋的政策或者明确排除有孩子的家庭；或者限定孩子的数量、年龄和性别；或者在某些建筑物或某个建筑的某些楼层限制有孩子家庭的租赁；或者收取更高的房租或要求有孩子的家庭缴纳大量的损失押金以此来限制他们的租赁。1974年，住房与城市发展部的调查发现：美国所有的出租单元中有17%的单元排斥有孩子的家庭的租赁[15]。 　　三、住房市场对残疾人的歧视 　　住房市场存在对残疾人歧视的原因包括两个方面。一方面，这些歧视的出现经常不是基于对残疾人的关怀，而是反映出无知、恐惧和偏见。那些拒绝租赁或销售住房给残疾人的人认为残疾人不可能自己照顾自己或者认为他们将会是“有问题的房客”。其中的一些拒绝甚至是基于一种非理性的恐慌：认为残疾人将会把残疾“传染给邻居”。另一方面，许多房地产商不愿意为了满足残疾人特殊的身体需要而改变房子的建筑结构。残疾人的身体特征对住房的建设提出了特殊的要求。很多残疾人需要能够满足其身体特殊需求的住房，例如：有行动障碍的人常常需要能够让轮椅可以自由活动的房屋。虚弱的老年残疾人可能需要安装有电梯、扶手，并且使他们更容易靠近桌子和柜子的住房。而精神病人活动时需要住房管理人给予帮助。许多房地产商认为因残疾人而改变房子的建筑结构会增加建房成本、加大住宅管理难度、影响自己的收益，因此他们以房子的建筑结构不能满足残疾人身体的特殊需要为由，拒绝残疾人入住。 　　参考文献： 　　[1]Fair Housing Act of 1968，Pub.L.NO.90-284，804（a）， 引自Lexis Nexis法律库. 　　[2]MichaelH.Schill，Samantha Friedman，“The Fair Housing Amendments Act of 1988：The First Decade，” Journal of Policy Development and Research，Volume 4，Number3.1999：58. 　　[3]Fair Housing Act of 1968，Pub.L.NO.90-284，810（a）， 引自Lexis Nexis法律库. 　　[4]韩玲.20世纪60年代美国住房种族融合政策评析[D].长春：东北师范大学. 　　[5]Fair Housing Act of 1968，Pub.L.NO.90-284，810（b），引自Lexis Nexis法律库. 　　[6]（美）阿列克斯・施瓦兹.美国住房政策.黄瑛译[M].北京：中信出版社，2008：248. 　　[7]Fair Housing Act of 1968，Pub.L.NO.90-284，810（c） ，引自Lexis Nexis法律库. 　　[8]梁茂信.都市化时代-20世纪美国人口流动与城市社会问题[M].长春：东北师范大学出版社，2002：461. 　　[9]John D.Landis， Kirk McClure， “Rethinking Federal Housing Policy，” Journal of the American Planning Association， Summer2010， Vol. 76，NO. 3：335. 　　[10]RonaldE.Wienk，CliffordE.Reid，John C.Simonson，FredericJ.Eggers，Measuring Racial Discriminationin American Housing Markets：The Housing Markets Practices Survey，U.S.Department of Housing and Urban Development Office of Policy Development and Research，April 1979：12. 　　[11]JohnD.Landis， Kirk McClure， “Rethinking Federal Housing Policy，” Journal of the American Planning Association， Summer2010， Vol. 76，NO. 3：335. 　　[12]RonaldE.Wienk，CliffordE.Reid，John C.Simonson，FredericJ.Eggers，Measuring Racial Discrimination in American Housing Markets：The Housing Markets Practices Suevey，U.S.Department of Housing and Urban Development Office of Policy Development and Research，April 1979：13. 　　[13]Ronald E.Wienk，Clifford E.Reid，John C.Simonson，Frederic 　　J.Eggers，Measuring racial discrimination in American Housing Markets：The Housing Markets Practices Suevey，U.S.Department of Housing and Urban Development Office of Policy Development and Research，April 1979：25. 　　[14]George Galster，“Racial discrimination in housing markets during the 1980s：A Review of the Audit Evidence，”Journal of Planning Education andResearch ，1990；165. 　　[15]R. Marans， M. Colten， R. Groves & B. Thomas， A Report on Measuring Restrictive Rental Practices Affecting Families With Children： A National Survey 9 （1980） （prepared for the Office of Policy Development and Research， p.30.U.S. Department of Housing and Urban Development）.