法学评论(双月刊) 2008年第3期(总第149期)
日本能源安全的政策、法律及其对中国的启示＊
吴志忠＊＊
内容提要:日本是众所周知的能源短缺国家, 正是基于本国能源匮乏的国情, 日本通过制定和实施正确有效的能源政策和与之相对的能源法律制度, 保障了能源安全供给, 促进了国内经济的发展。其富有特色的能源政策和能源法律制度值得我们学习和借鉴。
主题词:能源安全 能源政策 能源法律
日本是世界上仅次于美国的第二经济大国, 也是能源消费大国。然而, 日本是众所周知的能源短缺国家, 能源安全问题是关系到其整个国家经济发展乃至生死存亡的重大问题。从世界各国的经验来看, 没有任何一个国家是完全依靠自身的能源资源来完成本国工业化进程的, 更何况日本是一个资源, 尤其是能源十分贫乏的国家。正是基于本国能源匮乏的国情, 以上世纪70年代所遭遇的两次能源危机为契机, 结合国内自身的经济发展和国际能源的供需趋势, 日本通过制定正确有效的能源政策和与之相对的能源法律制度, 迅速调整其过于依赖石油的能源政策, 并顺利实施, 这不仅为解决环境问题, 能源安全问题, 保持经济稳定增长, 构筑可持续发展的经济社会奠定了基础, 而且还使日本摆脱了依赖石油型的传统能源政策的束缚, 发展成为能源多样化的国家。日本富有特色的能源政策和能源法律制度构建中的许多经验, 对我国构建有效的能源政策和法律具有重要的启示和借鉴价值。
一、日本能源政策
日本能源政策的重要目标是实现能源安全(E n e r g y S e c u r i t y ) 、经济增长(E c o n o m i c G r o w t h ) 和环境保护
①(E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n ) (简称3E s ) 的共同发展。3E s 中的三个因素同样重要, 不可偏废。确保能源安
全、提高能源效率、积极开发新能源和可再生能源, 以及合理利用核能源对实现3E s 目标具有重要意义。为此, 日本在上世纪70年代后实行了下列有效的能源政策:
(一) 谋求能源结构多样化, 能源开发与节约并重, 提高能源的使用效率
减少对石化能源特别是对石油进口的依赖是日本政府能源政策的主要课题。由于受到20世纪70年代的两次石油危机的严重冲击, 日本决定进行能源结构调整, 实施能源多样化方针, 力求天然气、煤炭、核能和石油的均衡使用, 并积极开发新能源, 减少对石油能源的依赖程度。
在谋求能源多元化的过程中, 日本注重实行能源电力转化政策, 把各类进口的能源转化为电力, 其转化比率在世界发达国家位居首位。除大力发展煤电、水电、油电、气电之外, 日本逐步加大了核电在国家能源构成中的比重。到目前为止, 日本已建立有52座核反应堆, 仅次于美国(104座) 和法国(55座) , 是世界第三
②大核能利用大国。核电已达到日本电力供应量的近40%。
此外, 日本还投入巨资开发利用太阳能、风能、光能、氢能、超导能、燃料电池等可再生能源和新能源, 并积极开展潮汐、波浪、地热、垃圾等发电项目的研究和实验工作。据2001年度的统计, 日本太阳能发电总装机容量已达45万千瓦, 相当于欧洲的2倍、美国的3倍。在2004年之前的10年里, 日本太阳能发电的单位＊本文获得教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国能源安全问题研究—法律与政策分析”(项目编号05J Z D 0003) 的资助。
＊＊中南财经政法大学法学院教授、法学博士。
参见高世宪:《日本能源领域新举措及对我国的启示》,载《中国能源》2003年第4期。
②参见李维花:《日本能源发展战略分析》,载《石油化工技术经济》2007年第1期。①
法学评论 2008年第3期③成本下降了90%。日本风力发电的装机容量144万千瓦, 虽然低于德国(610万千瓦) 和美国(260万千
瓦) , 但装机容量在过去3年内增加了7倍。此外, 日本的燃料电池开发也日趋实用化。其全国实际运转中
④的50至200千瓦的磷酸燃料电池发电机组有数十台, 总装机容量超过1万千瓦。
在大力开发各种能源的同时, 日本十分注重节能和环保技术的开发利用。日本采取行政督导和政策法规相结合的措施, 鼓励企业生产节能高效的产品。在法律完备方面主要包括:⑴调整产业结构, 限制或停止高耗能产业发展, 鼓励高耗能产业向国外转移; ⑵制定节能规划, 规定节能指标; ⑶对一些高耗能产品制定严
⑤格的能耗标准等。通过不断改进技术, 日本于1978年开始启动“月光计划”,从而推进了能源转换效率的
提高以及未利用能源的回收再利用技术的开发。这些均使日本在能源的高效实用方面达到了世界先进水平。
日本为应付石油危机于1974年提出了“新能源技术开发计划”(即“阳光计划”)。1993年, 又提出了“新阳光计划”。该计划的主要目的是在政府领导下, 采取政府、企业和大学三者联合的方式, 共同攻关, 克服在能源开发方面遇到的各种难题。其主导思想是实现经济增长与能源供应和环境保护的平衡。该计划的主要研究课题大致可分为七大领域, 即可再生能源技术、化石燃料应用技术、能源输送与储存技术、系统化技术、基础性节能技术、高效与革新性能源技术、环境技术等。可再生能源技术研究包括太阳能、风能、波力发电、温差发电、生物能和地热能技术等, 其中最受重视的是太阳能。为了保证该计划的顺利实施, 日本每年为
⑥此拨款570多亿日元, 其中约362亿日元用于新能源技术的开发。预计该计划将延续到2020年。
通过长期的努力, 日本的能源多元化政策已取得成效。2000年能源消费构成中, 石油所占比重从高峰时的77. 4%(1973) 降到51. 7%,天燃气比重由2%提高到13%,煤炭占16. 3%,核能13%,水电4%,地热、
⑦太阳能等新能源为2%。
另外, 日本十分注重提高能源的使用效率。日本的能源使用效率水平是世界最高的。日本每千美元G N P 中的能耗为0. 16吨油当量, 是工业发达国家中最低的, 比国际能源署成员国的平均指标低40%,⑧这与日本政府在能效方面采取的有力政策密切相关。
(二) 保障石油稳定供应, 分散石油进口来源, 拓展海外市场
为把某一品种能源, 某一地区能源的依赖降到尽可能低的水平, 日本政府一直把能源供应来源的多元化作为日本能源安全政策的核心之一。保障石油供给的安全性, 是日本能源政策的重点。因此, 实现石油来源多渠道战略, 降低石油进口过度集中的风险, 积极拓展海外市场, 已成为日本必然的选择。日本从20世纪90年代以来努力实施石油多元化战略, 目前其石油供应国和地区多达40个。具体措施如下:
1. 调整中东地区进口来源
原本海湾地区占据了日本石油进口的近90%,对海湾国家如此高的石油依存度使日本的能源结构十分脆弱。当2003年2月日本在沙特的油田权益受到威胁时, 日本调整了从该国进口石油的战略, 先后与阿联酋、伊朗等多个中东国家陆续签订了长期稳定的供给协议, 以确保一旦发生石油危机, 日本能以优惠的价格进口石油。
2. 谋求俄罗斯的石油资源
俄罗斯的天然气储量占世界的35%。石油储量占12%。其中大部分集中在远东地区。铺设通往俄罗斯的石油与天然气管道对于日本有着至关重要的战略意义, 无论是萨哈林岛的天然气还是西伯利亚的石油, 都是日本实现能源进口多元化战略的重要途径。因此, 加大同俄罗斯的能源合作, 从其进口更多的油气资源是日本近些年来“能源外交”的重点。对于日本来说, 与中东相比, 从俄罗斯进口石油, 距离大幅缩短, 可以③
④参见吴寄南:《日本规避能源风险的战略及前景》,载《当代石油石化》2004年第10期。参见前注③,吴寄南文。
⑤参见江瑞平:《日本经济如何抵御高油价冲击》,载《光明日报》2004年8月25日第B 4版。
参见何一鸣:《日本的能源战略体系》,载《现代日本经济》2004年第1期。
⑦参见前注②,李维花文。⑥
参见《B P 世界能源统计2005》,国际能源网2006年4月14日。h t t p ://ww w . i n -e n . c o m /oi l /ne w s /in t l . 2006/04/IN E N 3603. h t m l . ⑧
吴志忠:日本能源安全的政策、法律及其对中国的启示
增加石油运输的安全性, 大大降低成本。日本为此不遗余力, 煞费苦心。
3. 插足非洲石油
非洲石油的储量不足中东地区的1/6, 但石油含硫量低, 很适合加工成汽车燃油。且非洲油田大多位于大西洋海底或中西非沿海, 远离大陆, 可免受争端的影响。目前西非各国企业基本实现了直接投资的对外开放, 而且除非洲最大的产油国尼日利亚外, 其余的产油国都不是石油输出国组织的成员, 不会受到同业联盟的产量限制。正是基于这些因素, 日本十分看中非洲未被开发的石油资源。为了从非洲国家获取更多的石油资源, 日本通过淡化政治、突出经济、提供财经援助、发展经贸关系等手段, 发展与非洲国家的关系。早在2000年, 日本就启动了“石油非洲战略”, 把非洲提升到战略利益的高度来认识。在2003年于东京举行的“第三届非洲开发会议上”上, 日本表示将在今后5年无偿向非洲提供总额10亿美元的经济援助, 同时放弃对非洲重债务贫困国家总额约30亿美元的债权。日本在非洲苦心经营的石油战略获得了令其满意的回报, 2005年10月利比亚第3次发放石油开采权证, 在与多家国际石油公司进行激烈的竞争后, 5家日本企业最终中标。
4. 拓展中亚油气资源
中亚地区成为日本近年来能源进口多样化战略的重点目标之一。该地区富含石油天然气等战略资源, 不论其产量还是探明储量都占据重要地位。当前中亚油气的西出海口多受制于国际石油资本, 且靠近中东动荡地区, 这不仅不利于中亚实现独立的石油战略, 也不符合日本的中亚石油战略利益。为此, 寻求新的出海口, 实现“油气东送”,成为日本和中亚结成“联盟”的共同利益契合点。2004年8月, 时任日本外相访问中亚发表演讲时称, 实现能源供应渠道的多元化是日本面临的重要课题, 日本将努力推进与中亚国家在能源领域的合作, 并向中亚国家提供能源技术支持。
此外, 为拥有和掌握更多的石油资源, 日本重视从组织上、技术上和经济上鼓励日本公司大力进行海外石油勘探开发。日本公司以多种方式参与国外油气合作, 如以购买股份, 签订产量分成协议、签订各种转让协议、直接投资开发油田等方式大规模参与海外石油勘探开发, 执行“变他国资源为自己资源”的战略。为援助日本的石油公司在海外的勘探活动, 日本在1967年建立了一个国家运营的公司—日本国家石油公司。该公司援助了300多个石油天然气勘查项目。
(三) 高度重视并投入巨资建立和完善石油战略储备制度
石油的战略储备是日本的一项基本国策。上世纪70年代初, 对进口原油的高度依赖促使日本政府决定建立战略石油储备制度, 防范可能出现的危机。从1972年4月开始, 日本规定从事石油进口和石油提炼业务的企业必须储备相当于自身需要60天的石油。此后, 日本又制定了《石油储备法》,规定政府必须储备可供90天, 民间必须储备可供70天消费需求的石油。经过30多年的不断完善, 日本石油储备制度已成为能源安全的重要保障。与其他国家石油储备不同的是, 日本石油储备带有强制性。2003年, 日本建成的国家石油储备基地为10个, 石油储备设施容量占全国的51%—52%。其储备方式有地面罐、地下罐、地下岩洞等。此外, 日本政府还租借民间21个石油储备设施, 所储备石油保存在各石油加工厂和销售网点。日本的国家储备全部是原油形式, 民间储备中原油和成品油各占一半。2004年4月的石油储备为8899万千升, 可
⑨用169天, 居世界第一; 其中, 国家储备4844万千升, 可用92天, 民间储备4055万千升, 可用77天。
此外, 日本还具备液化石油气储备。1981年, 日本按照《石油储备法》的规定启动了民间液化石油气储01 备。按照日本政府的计划, 到2010年日本液化石油气储备量要达到相当于80天的进口量, 其中30天为政府储备, 50天为民间储备。
迄今为止, 日本已从国家预算中支出近2万亿日元用于国家石油储备项目以及民间储备补贴。这笔庞大的开支被认为是必不可少的“国家安全成本”。为了解决石油储备需要的巨额资金, 日本对进口原油和成品油收取石油税并设立石油专用帐户, 税金主要用于国家石油储备。同时, 日本还编制了国家石油储备特别预算, 作为战略石油储备和液化石油气储备的专项资金。为了扶持企业为完成石油储备义务而建设新增的参见尚琳:《日本能源政策:演进与构成》,载《经济经纬》2006年第5期。
0参见任曼莉:1 《日本国石油储备法》, 载《国际石油经济》1998年第6期。⑨
法学评论 2008年第3期石油储备设施, 日本对企业进行必要的财政和金融支持; 对为完成石油储备义务而采购的原油, 政府通过石油公团对超过45天储备量天数(最高为80天) 所需资金的80%提供低息贷款。
(四) 重建与中东石油出口国的合作伙伴关系
日本在能源安全方面的另一个政策是鼓励中东主要石油出口国投资于日本的石油下游产业, 通过石油出口国参与日本石油工业来确保能源安全。2004年8月沙特阿美石油公司作为国家石油公司首次投资日本的炼油厂, 从荷兰皇家壳牌买进了昭和壳牌9. 95%的股份, 2005年再次买进另外4. 99%的股份。交易完
1 成后, 沙特阿美共持有昭和壳牌公司14. 94%的股份, 最终股权可能高达25%。
这笔交易将使沙特阿美公司获得石油需求的稳定和安全, 而昭和壳牌公司将获得石油供应的稳定和安全。这意味着供应国可望买方最大限度地进口其原油, 同时消费国也可获得更多的他们想要的原油。
(五) 重视新技术、新能源的开发利用
为积极争取海外油田自主开发权, 日本特别注重在石油勘测、开采、运输上采用新技术。在知识经济迅速发展的信息化社会, 新技术将给石油的开采和应用效率带来非凡的进步。当前, 石油开采业正在展开一个重大的技术革命, 这就是人们所称的“DO F F ”(d i g i t a l o i l f i e l d i n t h e f u t u r e ) , 即未来数码化油田。这一技术集合了丰富的信息控制技术、遥感装置、智能钻井以及高精确测量仪器, 使勘探和生产更为集中, 石油开采成本也大为降低。这样, 过去成本昂贵、难于勘探和开采的石油资源将可能源源不断地供应世界市场。D O F F 的影响是巨大的, 在未来5-10年内, 数码油田将使世界石油储量增加1250亿桶, 大大超过目前伊拉克已探明的石油储量。运用D O F F 提高海外自主勘测开采的油田的产量并降低其生产运输成本, 将为日本国内石油供应提供长期保障。
日本亦在加快对新能源甲烷水合物的开发利用。甲烷水合物又叫天然气水合物, 海洋中储量丰富。科学家们估计, 目前全世界储存有约2. 5万万亿立方米甲烷水合物, 蕴藏的能量是全球石油、天然气和煤炭总和的两倍。日本附近海域的甲烷水合物只占全球总储藏量的很小一部分, 有4-20万亿立方米, 相当于日本100年的天然气使用量。
目前, 甲烷水合物的开发利用还存在诸多困难。首先是采集难, 甲烷水合物只在低温、高压环境下存在, 往往存在于北极冰冻土层或海底沉积物中。其次, 当采集到海面时, 这种冰冻的结晶体即会开始融解、气化、瞬间就变得无影无踪, 如何“捕捉”逃逸的甲烷气体是开发利用的关键。最后, 如何为冰冻的气田加温, 如何在极深的海底钻探等, 都是各国科学家不得不面临的问题。
正是因为采集困难, 目前大多数国家都没有考虑开发这种可能是革命性的替代能源。但是缺乏能源的日本因急于实现能源的自给自足, 正积极推动这项工程。仅2005年, 日本投入研究甲烷水合物开采的资金就达到1. 2亿美元。日本科学家希望能在15年内让沿海储量丰富的甲烷水合物供应其本国能源需求。
(六) 发挥国轮优势, 确保能源运输安全
因为日本一次性能源的80%以上依靠进口, 对海上通道特别是马六甲海峡的依赖严重。可以形象的说, 从中东海湾到日本海上的运输线就是它的工业生命线。为了保障本国的能源运输安全, 日本对于关系国家经济命脉的战略物资石油的进口, 更重视发挥国轮的优势, 规定由国轮承担全部运输, 或者优先使用国轮运输, 以确保国家战略物资储备和能源的安全。对航运企业实行非常有利于本国船队营运的保护政策, 在买造船方面给予补贴和低息贷款, 对本国商社租用本国船队也给予一定程度的税费减免。日本原油年进口量
2. 5亿吨以上, 日本船东控制的大型油轮吨位超过了700万吨, 可以满足日本进口石油80%以上的运输需求。长期以来, 日本油轮船队是通过船公司、银行、石油公司、造船厂四方合作而发展起来的。日本船公司要建造油轮, 首先要与石油公司签订一项长期合同, 然后银行才能提供贷款或融资, 有了银行的资金保证, 日本造船厂才能接受日本船公司的建造订单。这种合作模式很值得我们在组建国家油轮船队时借鉴。在这种发展模式下, 日本船公司的油轮船队几乎全部都以长期期租方式租给石油进口商使用, 合同期一般为10-20年。参见前注②,李维花文。1
吴志忠:日本能源安全的政策、法律及其对中国的启示
二、日本能源法律制度
日本能源利用的一个突出特点就是注重运用法律对相关能源产业、能源供需制度进行调节和监管。日本先后对能源的开发利用分别进行了规制, 通过法律制度强化贯彻国家不同时期的能源政策。一旦国家能源政策调整变动, 对相关法律规范就要进行相应修改、废止或重新立法。因此, 日本对能源法律规范的修改频繁, 立法活动增多, 使国家能源政策与法律趋于一致, 以有利于通过法律手段贯彻国家政策。由于日本能源立法完善, 因而较好地避免了本国能源短缺的劣势, 并仍能在降低能源需求的条件下, 保持经济增长的优势。下面阐述日本几部重要的能源立法。
(一) 能源基本法
《日本能源政策基本法》由日本国会制定, 于2002年6月14日颁布并实施。该法很好地贯彻了日本能源政策一贯的“与环境保护和高效率要求相对应, 同时实现能源的稳定供给”的基本目标。作为从宏观上规范能源的基本法, 该法共14条, 明确规定了制定该法的目的、该法的基本指导思想、适合环境的具体措施、市场机制的利用、国家的义务、地方公共团体的义务、事业者的义务、国民的义务、相关当事人的相互协助、法律措施等、政府向国会的报告义务、能源基本计划、国际合作的推进和能源相关知识的普及等内容。该法第2条明确了日本能源基本指导思想是, 在降低对特定地区进口石油等不可再生能源的过渡依赖的同时, 推进对日本而言重要的能源资源的开发、能源输送体制的完善、能源储备及能源利用的效率化, 并对能源进行适当的危机管理, 以实现能源供给源的多样化、提高能源自给率和谋求能源领域中的安全保障作为政策的基础, 并不断改善政策措施。该法第3条提出的适合环境的能源目标是, 实现在防止地球温室化和保护地球环境的前提下的能源供需, 并推进有助于形成循环型社会的各项政策措施。能源市场竞争与政府规制的关系在该法第4条进行了规定。按照该条, 其关系是在能源市场自由化等有关能源供需的经济结构改革方面, 应当充分考虑该法第1、2条的政策目的, 并以充分发挥事业者的自主性和创造性, 充分保障能源需要者的利益为主旨, 推进规制和缓和等政策措施。该法还明确了促进国际合作的指导方针。毫无疑问, 该法对于以后相关具体能源法规和政策的制定有很强的指导意义。
(二) 节约能源法
《能源利用合理化法》(又称《节约能源法》) 是日本能源的核心法律之一。该法于1979年6月22日制定, 并分别于1993年、1997年、1998年、1999年、2002年、2005年和2006年进行了多次修改。
在体系结构上, 《节约能源法》包括总则、基本方针等、工厂的相关措施等、运输相关的措施、建筑物相关的措施、机械器具相关的措施、杂则、罚则和附则等8章, 共99个条文。首先, 该法明确规定了其立法目的, 即“适应国内外关于能源的经济和社会环境, 确保燃料资源的有效利用, 本法试图通过构筑综合推进工厂、运输、建筑物以及机械器具等有关合理使用能源的必要措施, 以及合理使用其他能源的必要措施, 以实现国民经济健全发展之目的。”其次, 该法明确了其基本方针, 即“从综合推进工厂、运输、建筑物以及机械器具等行业合理使用能源的思想出发, 经济产业大臣制定有关能源合理化使用的基本方针, 并予以公布。”再次, 该法分别对工厂、运输、建筑物、机器具等相关行业合理使用能源的具体措施进行了详细规定。具体而言, 《节约能源法》根据消耗的多少对能源使用单位进行分类, 指定年能源消耗折合原油300万升以上或耗电1200万千瓦时以上的单位为一类能源管理单位, 年能源消耗折合原油150万升以上或耗电600万千瓦时以上的单位为二类能源管理单位, 《节约能源法》要求上述单位每年必须减少1%的能源消耗。对于一类能源管理单位, 《节约能源法》规定其必须建立节能管理机制, 任命节能管理负责人, 向国家提交节能计划, 定期报告能源的使用情况。《节约能源法》对能源消耗标准作了严格规定并奖惩分明。对于节能达标的单位, 政府在一定期限给予减免税的优惠。而对于未达标者, 政府会根据《节约能源法》公布单位名称, 并处以100万日元以下罚款。通过上述措施, 日本大幅提高了单位能耗的产出。有数字显示, 日本的能源消费总量虽然低于我国, 但经济总产出却相当于我国的四倍。最后, 《节约能源法》对办公楼、住宅等建筑物也提出了明确的节能要求, 并制定建筑物的隔热、隔冷标准。从2003年4月开始, 新建或改建项目必须向政府有关部门提交节约能源的具体措施。另外, 在2007年3月底之前, 建筑面积在2000平方米以上的新建办公楼和住宅等, 必须将建筑物的热、冷损失系数降低20%以上。
《节约能源法》还提高了汽车、空调、冰箱、照明灯、电视机、复印机、计算机、磁盘驱动装置、录像机等产
法学评论 2008年第3期品的节能标准。到2004年度, 录像机的能耗标准必须比1996年降低61. 2%,冷暖空调机必须降低50%。到2005年, 计算机的平均耗能必须比1996年的耗能降低56%,磁盘驱动器必须降低72%,照明器具必须降低20%。到2006年度, 复印机的能耗必须比1997年降低31%。到2010年度, 轿车的平均能耗必须比1995
21 年度降低22. 8%。达不到国家规定标准的产品将被禁止上市销售。
这样以《节约能源法》为依据, 日本通过改革税制, 积极鼓励企业节约能源, 大力开发和使用节能新产品, 同时也加强了对未达标企业或产品的处罚力度。达标节能产品可以享受减免税优惠。据相关统计表明, 近年日本节能家电发展迅速, 与10年前相比, 日电公司空调耗电下降了50%～70%,东芝公司系列空调耗
31 电下降了75%,松下公司最新节能冰箱耗电下降了85%。
(三) 新能源利用立法
日本于1997年4月18日制定了《促进新能源利用特别措施法》,大力促进发展风力、太阳能、地热、垃圾发电和燃料电池发电等新能源与可再生能源。此后, 该法于1999年、2001年、2002年先后进行了修改。在体系结构上, 该法分为总则、基本原则等、促进企业对新能源的利用、分则和附则等4章, 共16条。第一章总则部分明确其立法目的和相关定义, 按照该章第1条的规定, 制定该法的目的是为确保安定稳妥地供给适应内外社会环境的能源, 在促进公民努力利用新能源的同时, 采取必要措施以顺利推进新能源的利用, 为国民经济健康发展以及人民生活安定做出贡献; 第二章基本原则等, 对基本原则、新能源利用方针、指导及建议, 地方公共团体措施的考虑等内容进行了规定; 第三章促进企业对新能源的利用, 对认定利用计划、利用计划的更改等、新能源产业技术综合开发机构的业务、石油替代能源的特例进行了规定; 第四章为分则, 就征收报告、主管大臣和处罚规则等进行了规定。为贯彻实施《促进新能源利用特别措施法》,1997年6月20日日本又制定了《促进新能源利用特别措施法施行令》,具体规定了新能源利用的内容和中小企业者的范围。该法于1999年、2000年、2001年、2002年经过多次修改。
(四) 石油立法
虽然日本本国不产石油, 日本仍将石油炼制、石油贸易等石油环节作为石油法律规制的重点, 以此保证国内的石油市场秩序和石油的有效供给, 以利于国民经济的发展和国民生活水平的提高。日本于1962年5月11日制定并颁布了《石油业法》,并于1976年、1978年、1995年、1999年、2000年进行了多次修改。
日本《石油业法》由五章和附则组成, 共29条。在体系结构上, 该法分为第一章总则, 规定了该法的目的、“石油”、“特定设备”、“石油精制业”等定义和石油供给计划的制定; 第二章为石油精制业等, 规定了石油精制业的许可制度、许可的除外条款、许可的标准、新设特定设备的许可、事业的让与、承受和法人的合并、承继、石油制品生产计划、许可取消的条件、石油输入的申请、石油制品销售的申请、事业废止的申请、销售价格标准额的确定等; 第三章在1976年、1978年分别修改时被删除; 第四章为杂则, 规定了许可等的条件、石油审议会的咨询、报告征收; 第五章为罚则, 规定了违反前述相关规定的处罚罚金; 附则规定了施行日期、法律施行前已从事石油业者的相关处置、政府对法律检讨的职责等。按照该法的规定国家制定年度石油供给计划, 实施石油精练业许可制, 石油精练厂新建和增建许可制, 以及确保政府对石油业经营的控制。1967年7月29日日本公布施行《石油公团法》,规定石油公团主要是提供石油天然气勘探开发时所需要的资金, 目的是促进石油天然气的勘探、开发和储备, 以确保石油等的安全低廉供应。
为确保石油稳定供给以及提高国民经济抗风险能力, 作为《石油业法》的补充法律, 1975年12月27日日本颁布了《石油储备法》(1976年4月26日施行, 并于1995年、1999年、2000年、2001年、2005年进行了多次修改) 。该法规定了有关石油储备的多种措施, 目的是当石油供给不足时, 确保石油供给安全, 有助于国民生活的稳定和国民经济的正常运行。
此外, 结合不同时期的石油政策, 日本还制定了《石油业法施行规则》(1962年7月7日通产省制定, 1962年7月10日施行) 、《石油供给适当化法》(1973年12月22日公布施行) 、《挥发油销售业法》(1976年11月25日颁布, 1977年5月23日施行) 等法律规范。1986年日本颁布了《特定石油制品进口暂定措施罗夏:《日本走上能源效率之路》, 载《北京工商大学学报(社会科学版) 》2004年第1期。
参见罗丽:31《日本能源政策动向及能源法研究》,载《法学论坛》2007年第1期。21
吴志忠:日本能源安全的政策、法律及其对中国的启示
法》,规定可以进口汽油、煤油和轻质原油, 并对进口商严格规定必须具备三个条件, 一是在国内拥有一定炼油能力, 二是具有一定的油品储存能力, 三是能保证进口油品质量。上个世纪末以来, 日本对石油法律进行了一系列旨在实现产业自由化的修改:1996年, 废除了《特定石油制品进口暂定措施法》,使石油制品进口自由化; 2002年, 废除了《石油业法》,实现石油精练业自由化, 从而撤销了石油产业的供给调整限制; 2001年通过《治理特殊法人等机构使其合理化》的内阁决议, 于2002年7月26日废止了《石油公团法》;2005年解散了积累了大量不良资产的石油公团, 重建石油开发业。
这样, 日本石油立法紧密结合国家石油政策, 在不断修改、废止和新的立法之中得以完善。通过石油立法, 日本顺利完成了战略石油储备, 调整了石油在能源中的结构, 发展了石油业, 保证了在世界范围内展开寻找和开发石油的活动, 实现了石油进口渠道多元化目标, 确保了石油的稳定供给。
(五) 天然气立法
日本于1954年3月31日制定了《天然气事业法》, 并于1954年4月1日施行。此后, 对该法进行了多次修改, 最近的一次是在2006年。该法旨在通过调整天然气事业的运营, 实现保护天然气使用者的利益, 以及促进天然气事业的健全与发达, 与此同时, 通过规制天然气工作物的工程、维持和运用以及天然气用品的制造和销售, 最终实现确保公共安全, 防止公害的目的。在体系结构上, 该法由七章和附则构成, 共62条。
第一章总则, 规定目的、定义; 第二章一般天然气事业, 规定了一般天然气事业的许可, 包括许可的申请、许可的基准、许可证等; 第三章, 简易天然气事业; 第四章, 天然气管道事业; 第五章, 一般天然气事业、简易天然气事业、天然气管道事业以外的其他天然气事业; 第六章, 天然气用品; 第七章, 杂则; 第八章, 罚则。此外, 为贯彻实施《天然气事业法》,日本又制定了《天然气事业法施行令》(1954年4月1日公布并施行) 、《天然气事业法施行规则》(1970年10月9日公布, 1970年10月13日施行) 、《天然气事业相关费用令》(1970年10月9日公布, 1970年10月12日施行) 等相关配套法律。
三、几点启示
通过分析日本能源安全的法律政策, 结合我国的具体实际, 我们可以得出以下几点启示:
(一) 把节约和提高能源利用效率置于能源发展的重要位置
节约能源已被专家视为与煤炭、石油、天然气和电力同等重要的“第五能源”, 对于目前我国的能源现状和可持续发展具有十分重要的意义。
由于实施了积极的能源政策和有效的法律规制, 日本在节能和改善能源利用效率方面达到了世界最先进水平, 能源使用效率大大提高, 而单位产值能源消耗量锐减。
我国应将节能和提高能源的利用效率摆在能源发展的重要位置。要从根本上解决我国能源问题, 必须选择资源节约型、质量效益型、科技先导型的发展方式, 切实转变经济增长方式, 要大力调整产业结构、产品结构、技术结构和企业组织结构, 依靠技术创新、体制创新和管理创新, 在全国形成有利于节约能源的生产模式和消费模式, 发展和建设节约型社会。
为了实施节能优先的能源战略, 必须从以下三个方面进行努力:
1. 节能法规体系的完善和执行
应尽快组织完善节能法规体系, 制定节能发展纲要及相应的配套政策, 以及地方、行业的节能法配套法规, 以保证节能优惠政策的贯彻执行, 使政府和用能单位的节能工作都能纳入法制化、制度化的轨道, 依法管能和用能。
2. 制定多种优惠政策促进企业节能
节能项目既带来经济效益, 又带来社会效益, 是保护环境的有效措施。日本政府对节能项目采取了鼓励科研、资金补贴、减少税收、低息贷款等优惠政策。而在我国, 命令性政策占主导地位, 经济政策很少。为引导用能单位节能和保护环境, 我国应根据《节约能源法》制定优惠政策, 对节能示范工程和节能推广项目给予支持, 对节能的重大科研项目给予倾斜, 对重大示范项目给予贴息贷款等, 还应通过激励、监督、硬性考核指标等手段保证这些优惠政策的贯彻执行。
3. 加大宣传增强人民的节能意识
要使我国大多数人认识到我国能耗水平与发达国家存在的巨大差距, 应通过媒体等各种手段加大力度
法学评论 2008年第3期宣传节能法律法规和政策, 适时开展节能执法检查, 促使节能工作深入人心, 形成“人人讲节约, 处处见节约”的良好社会氛围。
(二) 优化能源结构, 实施替代石油政策, 提高能源综合利用水平
日本一直努力调整能源结构, 实施能源多样化, 施行替代石油的政策, 增加液化天然气的使用, 发展核能和水力发电, 并加强新能源的开发利用, 努力减少对石油的依赖。
分析我国的能源消费结构可知, 煤的比重过大, 天然气、核能、水电的比例过低, 对石油的依赖也越来越严重。这些不但制约着能源工业本身, 也制约着整个国民经济的协调发展。优化能源结构、实施替代石油战略、提高能源综合利用水平应成为我国能源安全政策和法律关注的焦点。
借鉴日本的经验, 我国应当重点发展清洁能源和高效能源, 优化能源消费结构, 特别是发展天然气、核电和水电, 减少对煤和石油的依赖。要调整和优化能源结构, 实现能源供给和消费的多元化, 研究如何使能源资源得到最有效的配置和利用, 准确把握它们之间的比例关系, 建立一个科学的、量化的使用标准。
(三) 积极开发新能源, 以技术创新来提高能源安全的保障率
促进新能源的开发和应用, 一方面可以进一步优化能源结构、提高能源安全的保障, 另一方面可以利用新能源开发和应用中的技术积累为提升能源领域的整体技术水平服务。
经过多年的持续努力, 日本在新能源开发利用方面取得了长足进步。如前所述, 日本新能源开发的主要机制是“新阳光计划”。该计划的主要目的是为了在政府领导下, 采取政府、企业和大学三者联合的方式, 共同攻关, 克服在能源开发方面遇到的各种难题。日本政府不仅每年拨专款, 还制定实施了《促进新能源利用特别措施法》以及相应的实施细则和配套的国家补贴制度, 为新能源发展创造了良好的制度环境。
为了保证能源安全, 我国应该积极开发清洁、高效的新能源和可再生能源; 应该成立政府指导和协调下的新能源开发专门机构, 将政府、科研单位、企业联合起来, 投入专门资金, 并制定相应的新能源利用法规和发展规划, 以及与此配套的实施细则和补贴、奖励制度, 从而保证新能源的研发和应用。
(四) 将保障石油安全作为能源安全的重点
石油是一种涉及国家能源安全的特殊产品, 石油短缺是我国能源安全的主要矛盾, 确保我国能源安全的首要任务是保障国家石油安全。其中重中之重是建立多元体系的战略石油储备, 这需要我们做好下列工作:
第一, 基于世界主要石油进口大国中, 我国是唯一尚未建立完备的战略石油储备的国家, 因而, 为了保障我国石油储备能顺利建立并管好储备、用好储备, 应该尽快解决战略石油储备立法上的空白, 制定和实施我国自己的《石油储备法》。
第二, 建立严密的管理层次和职责分明的管理制度。日本战略石油储备实行通产省资源能源厅、国家石油储备管理中心、国家储备公司(或民间储备) 和储备基地四级管理。我国可考虑建立国家石油储备管理中心、国家与中石油、中石化、中海油三大集团合作的储备公司、储备基地的三级管理体制。
第三, 确定适当的战略石油储备规模。日本利用战略石油储备也可以维持半年左右的需求量, 居世界第
一。综合考虑资金占有、储备能力以及军事需求等因素, 我国国家战略石油储备应以60天进口量, 约2000-2500万吨原油的储备量较适宜。
第四, 建立官民一体的战略石油储备体系。日本一直实施官民一体的战略石油储备体系, 值得中国借鉴。参照日本的经验, 我国的战略石油储备应当以国家战略储备为主、民间工业和商业储备为辅, 建议我国承担民间储备的石油企业应包括石油进口企业、炼油企业、油田开发企业和销售企业等。
第五, 拓宽石油储备的筹资路径。鉴于石油储备的非盈利性、储备石油需占用大量资金等问题, 如何筹集足够的资金就成为关键。我国战略石油储备的主体是国家, 储备资金的来源也应以政府拨款为主。国家储备应由中央财政直接投资完成, 国家石油储备基地实行公司制管理, 日常管理费用纳入中央财政预算。企业储备费用则由企业承担, 国家给予适当的政策优惠, 采用部分资助、贴息以及低息贷款等方式, 尽量减轻企业负担。
我国可以通过多种渠道筹集石油储备资金:国家可以以石油消费特别税等形式进行政府性筹资; 可以发行石油储备资金债券进行债券筹资; 可以向国际金融机构贷款筹资等。
此外, 还应努力实现石油进口来源多样化, 完善中国石油安全管理的组织体系, 鼓励中东主要石油出口
吴志忠:日本能源安全的政策、法律及其对中国的启示
公司投资于我国石油的下游产业, 建立能源市场竞争机制, 积极创造条件, 争取早日加入国际能源机构。
(五) 要尽快健全和完善与能源安全相关的法律规则体系
完善的能源法律规则体系是保障能源可持续发展的基础。日本能源利用的一个突出特点就是注重健全和完善能源立法。综观日本能源立法, 其早期采取的是对石油、天然气等开发和利用分别予以规制的方法, 制定了诸如《石油业法》、《天然气事业法》等一系列能源专门法。与此同时, 为保证能源专门法的实施, 日本还制定了一系列相关配套法规。此后, 随着国家能源政策的调整和能源业的发展, 作为国家能源政策的基础, 日本制定了《日本能源政策基本法》。这样, 日本能源立法形成了《日本能源政策基本法》与《天然气事业法》、《节约能源法》、《促进新能源利用特别措施法》等能源专门法相结合的能源立法模式, 构建了以《日本能源政策基本法》为指导, 《天然气事业法》、《节约能源法》等能源专门法为主体, 《天然气事业法施行令》《促进新能源利用特别措施法施行令》等关系法为配套的金字塔式能源法律规则体系。我国应借鉴日本能源立法上的成功经验, 系统完善我国能源法律规则体系, 即在重点展开制定具有能源基本法性质的《能源法》的同时, 完成我国能源专门法相关的立法和修改工作, 如尽快制定《石油天然气法》、《原子能法》,尽快修改《煤炭法》、《电力法》等, 以完善我国能源专门法的体系和内容。此外, 我国还应加强能源基本法和专门法的贯彻实施工作, 详细制定相关法律规范的实施细则和相关关系法规, 确保能源法和能源专门法的贯彻实施。(责任编辑:黄德明)