开发区土地集约利用评价指标体系研究
来源： 作者：狄春雷 谭永生 发布时间：2012-8-9 16:16:16 阅读：45 次
作者简介：狄春雷，男（1983-），2010年7月毕业于中国矿业大学，硕士学位；
工作单位：湖南万源评估咨询有限公司；
摘 要：研究目的：完善开发区土地集约利用评价指标体系，实现开发区土地集约利用评价结果的科学性和客观性。研究方法：综合分析法。研究结果：在对2008年和2010年两轮开发区土地集约利用程度评价指标体系深入研究的基础上，结合不同类型开发区特点、开发区自身发展特色、开发区产业特征等因素，指出评价指标体系中存在的问题及不足，并提出相应的完善建议。研究结论：制定一套科学可行的开发区土地集约利用评价指标体系。
关键词：开发区；土地集约利用；评价指标体系
开发区土地集约利用评价是国土资源部为推进全国开发区土地集约节约利用，统一安排部署的一项基础性工作，对合理制定开发区扩区升级方案，控制开发区盲目扩张，促进开发区低效用地挖潜，提高开发区用地管理水平，建设开发区土地节约集约利用长效机制，增强土地参与宏观调控的能力，构建资源节约型社会具有重要意义。2008年，我国全面开展了首轮国家级和省级开发区土地集约利用评价工作，并于2010年对评价成果进行更新。由于开发区土地集约利用评价在我国是一项全新的工作，不同发展阶段、不同类型的开发区土地集约利用特点及标准存在一定的差异，导致其评价指标体系还存在一定的缺陷，笔者在深入分析前两轮开发区土地集约利用评价指标体系并结合本人在实际评价工作中所遇到问题的基础上，探讨性的提出修改和完善建议，以期进一步提高评价成果的科学性、客观性以及评价成果的应用价值。
1 开发区土地集约利用评价简介
1.1 开发区土地集约利用评价的内涵
开发区土地集约利用是以符合有关法规、政策、规划等为导向，通过增加对土地的投入，改善经营管理，挖掘土地利用潜力，不断提高开发区土地利用效率和经济效率的一种开发经营模式。开发区土地集约利用评价旨在通过基础调查分析、评价土地集约利用程度、测算土地集约利用潜力，全面掌握土地集约利用状况，促进土地节约集约利用，为开发区扩区升级审核、动态监管、规划计划管理及有关政策制定提供依据[1]。
1.2 评价指标体系
开发区土地集约利用评价工作主要包括土地利用现状调查、土地集约利用程度评价、土地集约利用潜力测算3部分，其中，土地集约利用程度评价是评价的核心部分，在整个土地评价工作中占着举足轻重的地位，其评价结果直接反映出开发区土地集约利用水平，因此，如何设计一个科学性、客观性的程度评价指标体系是开发区土地集约利用评价的重点研究论题，也是本文研究的重点对象。
对于评价指标体系而言，其应当具有以下三个功能：一是能全面反映开发区不同时期土地集约利用水平的现状；二是能反映开发区在不同发展阶段土地集约利用水平的变化情况[2][3]；三是能反映开发区在土地利用过程中所存在的问题及特征。因此，通过建立开发区土地集约利用评价指标体系，来对开
发区土地集约利用水平状况进行评定，找出开发区土地利用过程中存在的问题，提出提高土地集约利用水平的方向和管理措施；同时，将评价结果与其它开发区进行横向比较，找准开发区在全省及全国中的定位，找出各开发区土地集约利用方面的差距，得出开发区土地集约利用的方向和目标。
2 开发区土地集约利用评价指标体系存在问题
2008年，国土资源部发布了《开发区土地集约利用评价规程（试行）》中土地集约利用程度评价指标体系，其共包括三个目标层、六个子目标层以及16个指标层。在全国完成第一轮开发区土地集约利用评价的基础上，国土资源部针对其存在的问题，于2010年重新修订并实施了《开发区土地集约利用评价规程（试行）》，对指标体系进行了补充、修改和完善，如删除了土地开发率指标、将工业用地建筑密度换成工业用地建筑系数、对工业用地产出强度内涵进行了调整、将土地有偿使用率改为土地有偿使用实现率、将土地招拍挂率改为土地招拍挂实现率等，这些修订使得开发区土地集约利用评价结果更加客观合理，但仍存在一定的问题，具体表现如下：
2.1 不同类型、特点的开发区利用同一套指标缺乏针对性
当前，开发区可以分为经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区、省级经济开发区、其他类型的国家级开发区7种类型，而开发区评价指标体系主要针对以工业为主导的开发区，缺乏针对性，不能体现各自特色。开发区评价指标体现中，只有工业用地、高新技术产业用地两种类型。实际上各开发区已经形成一些新形态的产业，诸如商业金融用地、仓储物流业、创意产业、文化产业等，这些产业对于开发区的发展起到了重要的作用，且随着新形态产业在国民经济体系中的地位日益突出，新形态产业用地占开发区比重将上升，而这些产业并非归属于工业，但在目前的开发区集约利用评价体系中得不到相应的反映[4][5]。
同时，部分园区依城区发展建立，其园区内已规划建成了大量配套住宅和公共休闲娱乐设施，工业用地率偏低，采用统一的评价指标体系有一定偏差。如湖南郴州永兴经济开发区，园区用地结构具有明显的城市化特征，开发区内公共管理与公共服务用地及商服、住宅用地这三类用地占开发区已建成城镇建设用地的74.82%，而工业用地配置比例明显偏低，只占已建成城镇建设用地的3.79%。此外，部分远离主城区的开发区，已按照城区规划建立了大量配套住宅和公共、休闲、娱乐设施，发展为新城区。因此，采用同一套指标体系缺乏针对性[6]。
2.2 用地效益指标不能准确反映开发区用地效益水平
从指标体系整体来看，土地利用状况、管理绩效目标层均从园区各类土地利用情况来反映园区土地集约利用情况，而用地效益目标仅从工业用地投入、产出两个方面分析，不能准确反映开发区土地用地效益。对于以纯工业为主的开发区，产业用地的投入产出效益能较好的反映园区用地效益，而对于以非纯工业为主的开发区，仅分析工业用地的用地效益，有失公正客观。
2.3 指标体系不能反映开发区生态效益
从广义上讲，土地集约利用要实现更高的经济、社会和生态、环境效益，并非投入越多就越集约，不应寻找最高的土地利用强度，而应寻找土地最优集约度，达到土地利用的经济效益、环境效益和社会效益的统一[7]。对于开发区而言，土地集约利用的最终目的是要以最少的投入获取最大效益，实现经济、社会、生态效益的最大化和最有效组合，从指标体系来看，产出效益的指标主要集中体现经济效益，难以反映开发区所承载的社会、生态效益[8]。
2.4 指标体系不能很好体现开发区土地利用监管绩效
各开发区由于管理水平和管理意识的不同，在土地利用监管工作上取得的效果差别很大。但指标
体系中，反映土地利用监管绩效的到期项目用地处置率指标不能很好地体现各个开发区之间的差别和差距。由于绝大多数开发区是在近二十年内建立的，工业用地使用年限为五十年，因此，园区基本无到期项目用地，此项指标不能很好体现开发区土地利用监管绩效。
2.5 指标体系缺乏动态评价指标
开发区土地集约利用评价指标体系应该能反映开发区土地集约利用水平的变化情况，但当前的指标体系均为静态指标，以现状评价指标为主，缺乏反映开发区实际情况的动态指标，不能反映开发区土地集约利用的完整内涵。
3 评价指标体系完善建议
3.1 适当增设相关产业用地备选指标
为了更加客观、实际地反映出开发区土地集约利用水平，根据开发区的类型、成立时间、用地特性以及自身发展的特点，对各子目标层设置相关备选指标。
在用地结构状况、土地利用强度、产业用地投入产出效益子目标中，分别设置产业用地率、产业用地综合容积率、产业用地建筑系数、产业用地投入、产出强度备选指标。工业用地一般是指第二产业用地，但根据相关开发区现状，一些开发区依城区设立，其土地利用已经偏离了以发展工业为主导的用地结构，形成了第三产业在园区已占有较大份额的用地格局。因此，对于此类开发区，仅从工业用地的角度来反映园区用地结构、用地强度以及用地效益已偏离事实，故可以增设产业用地相关的备选指标。对于备选指标的使用，可以设置一个使用条件阈值，当（产业用地面积-工业用地面积）/工业用地面积的比值大于阈值时，备选指标即转化为必选指标。
3.2 增设反映园区生态效益指标
在《国民经济和社会发展十二五规划纲要》中提出：“绿色发展建立资源节约型、环境友好型社会”，“加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。”这些强调经济发展与资源环境的协调可持续发展，在发展工业的同时正确处理好人口、资源、环境之间的关系。因此，从构建资源节约型和环境友好型园区角度出发，开发区土地集约利用评价不仅要考虑土地投入产出效益，还应考虑土地利用的生态效益。可设置三废排放达标用地率，万元产值能耗指标，用以反映园区生态效。
3.3 增设相关动态评价指标
根据《开发区土地集约利用评价规程（试行）》，开发区土地集约利用评价要为园区动态监管提供依据，因此，在设计评价指标体系时，要设置必要的动态指标。动态指标既要反映开发区土地集约利用的发展趋势，又要反映开发区经济增长用地消耗与自身社会经济发展的协调程度，可选取经济增长耗地指数和用地弹性系数作为反映园区动态变化的指标。其中经济增长耗地指数包括单位地区工业产值耗地下降率、单位地区工业产值增长消耗新增建没用地量两项必选指标，同时包括单位地区产业产值耗地下降率、单位地区产业产值增长消耗新增建没用地量两项备选指标；用地弹性系数包括固定资产投入与建设用地增长弹性系数、工业用地产值与工业用地增长弹性系数两项必须指标，同时包括产业用地产值与产业用地增长弹性系数备选指标。
3.4 增设反映土地利用监管绩效指标
土地利用监管不仅要提高园区土地的利用效率，而且要提高园区土地利用强度，因此评价过程中，不仅要对园区范围内到期项目用地、闲置土地进行调查，还要对土地的利用强度情况进行监管。基于此，可增设土地利用强度达标率指标，用以监管园区土地利用强度情况。
此外，由于绝大多数开发区均无到期项目用地，因此可将到期项目用地指标设置为备选指标[9]，根据开发区实际情况适时使用。
3.5 指标体系建议框架
根据当前开发区土地利用程度评价体系中存在问题以及上文的完善建议，得到新的开发区土地程度评价指标体系，如表1所示。
表1开发区土地集约利用评价备选指标体系
目标 子目标
土地利
用程度
用地结
土地
构状况
利用
状况 土地利
用强度 产业用地率 综合容积率 建筑密度 工业用地综合容积率 工业用地建筑系数
产业用地综合容积率
产业用地建筑系数
产业用地投
用地
入产出效益
效益
生态效益 工业用地固定资产投入强度 工业用地产出强度 产业用地固定资产投入强度 产业用地产出强度 三废排放达标用地率
万元产值能耗
单位地区工业产值耗地下降率
单位地区工业产值增长消耗新增建设用地量
单位地区产业产值耗地下降率
单位地区产业产值增长消耗新增建设用地量
固定资产投入与建设用地增长弹性系数
工业用地产值与工业用地增长弹性系数
性系数
土地利用
管理
绩效 监管绩效 土地供应
市场化程度 产业用地产值与产业用地增长弹性系数 土地利用强度达标率 闲置土地处置率 到期项目用地处置率 土地有偿使用实现率 土地招拍挂实现率 备选指标 必选指标 必选指标 必选指标 必选指标 备选指标 备选指标 必选指标 必选指标 备选指标 备选指标 必选指标 必选指标 必选指标 必选指标 备选指标 备选指标 必选指标 备选指标 备选指标 必选指标 必选指标 备选指标 必选指标 必选指标 土地供应率 土地建成率 工业用地率 指 标 备注 必选指标 必选指标 必选指标 土地 利用 动态 经济增长 耗地指数 用地弹
4 结语
开发区土地集约利用评价工作处于一个起步阶段，两年评价一次，从2008年和2009年两轮评价效果来看，其评价方法体系是科学的，但由于开发区不同类型、不同产业特点以及开发区自身特色，按照统一一套评价指标体系难免会存在一定缺陷。笔者根据参加了两轮多个开发区评价的实践和体会，在
总结程度评价指标体系存在的问题以及深入调研的基础上，针对性的提出完善建议，提出备选指标体系，以期进一步提高后续开发区土地集约利用评价成果的科学性、客观性以及评价成果的应用价值。
参考文献:
[1] 国土资源部.开发区土地集约利用评价规程（试行）[S].2010.4.
[2] 李海玲.开发区土地集约利用评价指标体系及理想值确定存在问题及改进研究[D].浙江大
学,2010:19-25.
[3] 郭栋,童新华.开发区土地集约利用评价指标体系的研究[J].中国集体经济••学术探
讨,2008,10-12(上):81-82.
[4] 侯文倩,黄楚兴.开发区土地集约利用评价指标体系及其方法浅析[J].中国商界,2010,(03):363.
[5] 胡召林.开发区土地集约利用评价指标体系及其理想值确定方法完善初探
[EB/OL].http://www.cddc.com.cn/info_show.asp?ID=1623,2010.2.
[6] 张统生,李宏军,李东林.开发区土地集约利用评价探讨[J].山东国土资源,2009,25(1):9-10.
[7] 师秀峰,奥民的力根,冯志强.开发区土地集约利用评价应注意的几个问题[J].内蒙古农业科
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[8] 袁旭东，武泽江、凌鑫等，开发区土地集约利用评价有关问题的思考[J],广东土地科学，2009，8(4):42-45.
[9] 潘世炳,关于《开发区土地集约利用评价规程》的探讨
[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_54b2677b0100fuoo.html，2009.11.