农村宅基地节地政策
研究报告
国土资源部咨询研究中心
二○一○年二月
目 录
一、农村宅基地的管理制度及其完善的必要性 ................. 2
二、 农村宅基地利用现状 .................................. 3
（一） 农村宅基地总量 ................................. 3
（二）户均宅基地面积现状 .............................. 5
（三） 宅基地容积率现状 ............................... 8
（四） 农村宅基地的组成分析 .......................... 11
三、目前农村宅基地审批管理现状 .......................... 12
（一） 农村宅基地的审批因素 .......................... 12
（二） 农村宅基地面积的标准值 ........................ 14
四、关于我国农村宅基地制度变迁的回顾 .................... 15
五、现行农村宅基地流转的主要模式 ........................ 17
（一） 现存宅基地流转的典型模式 ...................... 18
（二）当前农村宅基地流转存在的主要问题 ............... 19
（三） 农村宅基地管理制度改革中要研究的关键问题 ...... 20
六、 农村宅基地利用中存在的主要问题和产生的主要原因 ..... 24
（一） 存在的主要问题 ................................ 24
（二） 产生的主要原因 ................................ 26
七、农村宅基地节地政策的建议和措施 ...................... 29
（一） 认真学习中央惠农，保护耕地的政策，统一到保护土地
的意识上来 ........................................... 29
（二） 加大宣传力度，更新农民的宅基地所有权观念。 .... 31
（三） 制定宅基地标准，严格审批条件 .................. 31
（四） 协调利益分配，进一步调动各方参与宅基地整理工作的
积极性 ............................................... 33
（五） 完善农村居民点发展规划，提倡农民宅基地建房要因地
制宜的节约集约用地方式 ............................... 34
（六） 区别对待，分类实施，加强农村宅基地整治 ........ 35
（七） 采取措施，科学治理“空心村” .................. 36
（八）强化制度约束，进一步加强对农村宅基地的管理 ..... 40
（九） 积极探索创新，逐步建立农村宅基地等非农建设用地退
出、盘活、流转机制 ................................... 42
（十） 完善新农村建设的“理事会”制度，进一步发挥农村民
主自治组织的作用。 ................................... 43
八、 研究结论 ........................................... 43 附件一 农村宅基地整理的节地政策研究调研报告—上海市 ……. 45 附件二 农村宅基地整理的节地政策研究调研报告—浙江省……108 附件三 农村宅基地节地政策研究调查报告—四川省…………… 119 附件四 农村宅基地整理的节地政策研究调研报告—嘉兴七星镇“两
分两换”试点工作调研………………………………………140 附件五 山东省桓台县实施城乡建设用地增减挂钩工作调研……149
农村宅基地节地政策研究报告
2005年，党的十六届五中全会提出按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整治、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。这是一项惠及亿万农民，关系国家长治久安的战略举措。党的十七届三中全会进一步提出了包括改善农村人居和生态环境在内的农村改革发展基本目标任务，立足地少人多的基本国情，突出强调要“健全严格规范的农村土地管理制度”，意味着在新的形势下，必须坚守18亿亩耕地这条红线，实行最严格的耕地保护制度，同时采取一系列措施，健全农村土地管理各项制度。
农村宅基地问题涉及农村基本居住保障的切身利益和农村建设用地的节约集约利用问题。在推进社会主义新农村建设和城镇化建设中，如何正确引导、规范农村宅基地管理，各地结合自身的实际进行了积极的探索，积累了一些成功的经验，也暴露出一些问题。为使农村宅基地管理工作健康发展，需要从广泛调研的基础上，总结经验，查找问题，分析原因，从法律法规的层面、经济、政策等层面对社会主义新农村建设和城镇化建设过程中的宅基地管理进行规范。使宅基地管理在保障发展、保护红线、提高农民生活水平、维护社会安定和谐方面发挥积极作用。
一、农村宅基地的管理制度及其完善的必要性
我国农村住宅的形成源远流长。我国农村宅基地的产生也有久远的历史。人类进入封建社会以后，随着手工业、商业的日渐发达，城镇集市日益昌盛，城市和农村开始分离，真正意义上的农村住宅及其宅基地开始出现。新中国建立60年来，我国的农村土地产权制度几经变化：1949-1952年，土地是分到户（土地农民私有）；1953-1956年社会主义改造，成立初级社、高级社，土地私有化转为集体所有；1958年成立人民公社，真正将分田到户农民私有转变为农村集体所有，最终形成了土地集体所有权、农民具有使用权的产权形式，即奠定了目前我国农村宅基地使用制度和审批制度的基础。1978年改革开放后，随着开放改革的巨变，我国农民的收入不断增加，农民对住房质量的要求不断提高，我国相继爆发了几波农村建房潮。在东部沿海地区，如浙江省一些农村的住宅至今还能看到第二代、第三代、第四代及最新的第五代新建豪华住宅（宅院）。经过这些建设，中国农民的居住水平有了比较大的提高。据有关研究材料统计，1996-2005年全国农村新建住宅中，楼房形式的农村住宅面积由0.14平方米/人增至0.48平方米/人；钢筋混凝土结构住宅比重由20.47%提高到了37.62%; 农村人均住房面积从21.69平方米/人上升到29.68平方米/人。由此农村建房的扩张将不可避免的导致耕地的减少。特别是我国农村住房的建设常常缺乏统一的规划和组织，农民建设常不遵守相关法律规定，造成了农村土地资源的极大浪费。为了控制农村建房对耕地的过分占用，各省（市、区）相继
出台和改进了农村宅基地的审批和管理措施，但都未能有效地控制农村建房发展过快的局势。
我国1984年制定的《土地利用现状分类及含义》中没有农村宅基地的用地类型，后颁布的《土地分类（试行）》中虽有农村宅基地的用地类型，但并未实际使用，我国目前仍缺乏农村宅基地面积的统计数据。国土资源部土地统计中无此科目，至今无全国的统计总数。此外，由于我国的农村宅基地标准和审批条件由各省（区、市）自行制定，农村宅基地利用现状的不清晰和管理审批政策的不一致也给农村宅基地的管理、节地带来了较大的难度。鉴于此我们根据中国农业大学有关材料分析了我国农村宅基地的利用现状，以期找出节地政策中存在的问题，创新农村宅基地的合理节约用地的管理制度，为国家加强农村宅基地管理和制定农村宅基地节约集约用地标准及相关配套政策提供基础技术支撑。
二、 农村宅基地利用现状
（一） 农村宅基地总量
1. 农村宅基地总量的估算方法
农村宅基地是农村集体经济组织为满足本组织内成员的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给农户使用的土地。目前国土资源部还没有农村宅基地总量的统计数据，农村宅基地的总量只能通过相关统计数据的推算得到。与农村宅基地相近的统计数据只有农村居民点的数据可供利用。农村居民点指建制镇以下农村居民的
聚居地，按其政治、经济地位和人口规模，将其分为集镇和村庄两类。在用地结构方面，农村居民点用地主要包括居住建筑用地（农村宅基地），公共建筑用地（村庄道路、服务设施用地）等几个部分。考虑通过农村居民点的数量和农村居民点中农村宅基地的用地比例大体推算农村宅基地的数量。农村居民点的面积数据以从国土资源部门的土地利用地变更数据中获取到，而村镇规划则给出了农村居民点中居住建筑用地的构成比例（表1），这为农村宅基地面积的推算提拱了可靠的数据来源。
表1 建设用地构成比例
根据以上分析，我国农村宅基地面积的估算公式设计为： 农村宅基地面积=农村居民点面积×村庄居住建筑用地比例 村庄居住建筑用地比例取55%（中心村居住建筑用地比例的下限或一般集镇居住建筑用地比例的上限）。
2. 农村宅基地总量的估算结果
我国农村宅基地的总量由1996年的905.15×104公顷增长到2005年的911.61×104公顷（1.367415亿亩），增加了约0.71%(表
1)。如按发改委划定的4大区域之中，东、中、西、东北部的农村
宅基地总量分别增加了3.04%、-0.60%、1.74%和0.51%，增加率呈现出东部多、中部少的特点。南、北部的农村宅基地总量分别增加了0.98%和0.46%，呈现出南高北低的格局。各省（区、市）中，天津、新疆、上海、青海、山西等几个省份的农村宅基地总量增加的较多；河南、西藏、重庆、山东、陕西、安徽、江西、甘肃、海南和四川10个省份的农村宅基地总量则呈现出减少的趋势。
2005年，东、中、西、东北部的农村宅基地总量分别占全国总量的28.72%、36.85%、22.49%和11.94%，中部最多，东北部最少。南、北部的农村宅基地总量分别占48.25%和51.75%，呈现出北多南少的特点。各省（区、市）中，河南、山东、四川、安徽、河北、江苏6省份的农村宅基地总量较多，合计占到全国总量的39.78%；西藏、上海、青海、天津、北京、宁夏和河南7省份的农村宅基地总量减少，合计仅占到全国总量的3.30%。
（二）户均宅基地面积现状
1996-2005年，全国的户均宅基地面积由386.19平方米/户减少到了361.43平方米/户，减少了约6.41%（表3）。东、中、西、东北部的户均宅基地面积分别减少了5.77%、6.06%、6.34%和9.95%，东北部的户均农村宅基地面积减少的速度较快，东部较慢。南部省份户均宅基地面积减少了6.74%，高于北部的5.77%。各省（区、市）中，宁夏、西藏、广西、黑龙江、江西等12个省份户均宅基地的减幅均
表2 1996-2005年省份农村宅基地总量的变化
单位：104公顷
超过10%；上海、天津2个省份的户均农村宅基地面积则分别增加了20.13%和2.72%。户均农村宅基地面积的大幅度减少归因于我国农户规模的不断减少。由于农户小型化的影响，我国农户的数量不断增加，而规模不断减少。1996～2005年（10年间），我国的农户数量由23437.6×104户增加到25222.6×104户，增加了约7.6%；而同期农户的平均规模由3.92人/户减少到3.76人/户，减少了约4.08%。
在农户数量不断增加和农户规模不断减少的共同作用下，总体上户均宅基地面积呈现出大幅下降的趋势。
2005年，东、中、西、东北部的户均宅基地面积分别为290.10平方米、401.31平方米、327.90平方米和691.65平方米，呈现出东部小、东北部大的特点。南部的户均宅基地面积为288.08平方米，远远低于北部的502.92平方米。各省（区、市）中，浙江、福建、广东、贵州、广西等5省份的户均宅基地面积较小；新疆、内蒙、黑龙江、吉林、宁夏、辽宁等6省份的户均宅基地面积较大。
造成户均宅基地面积差异的因素较多，风俗习惯和农村住宅形式是其中两个主要的因素。在户均宅基地面积较大的前6个省份中，黑、吉、辽3省位于东北地区；新疆、内蒙古、宁夏则属于少数民族自治区。东北地区农村住宅的典型特点是前、后院形式的农村住宅设计，这种形式的农村住宅设计既满足了当地农村住宅生产与生活兼具（东北地区农户喜欢在农村宅基地里大量种植蔬菜以满足自身需求）的要求，也客观上造成了农村宅基地面积的偏大。内蒙古农村宅基地面积偏大主要是由农村住宅中含有大量的生产性牲畜圈舍等养殖用地造成的。新疆和宁夏的户农村宅基地也由于民族风俗习惯的原因而普遍较大。而农村宅基地面积较小的浙江、福建、广东、贵州、广西5省份则多位于我国南部区域，降水多，地面潮湿，农民多楼居，客观上节约了农村住宅用地的面积。
表3 1996～2005年各省份户均宅基地面积的变化
（三） 宅基地容积率现状
农村宅基地的容积率定义为农村住宅内部总建筑面积与用地面积的比率，即：农村住宅容积率=人均农村住宅面积/人均农村宅基地面积。1998-2005年，我国农村宅基地的容积率呈现出大幅增加的趋势，由0.236增加到了0.268，增加了13.56%(表4)。东、中、西、东北部的农村宅基地容积率分别提高了25.18%、18.41%、6.50%和-3.00%，东部地区提高得较快，西部地区提高得较慢，东北部地区
则出现了下降。北部地区农村宅基地的容积率提高了6.95%，远低于南部的22.81%。各省（区、市）中，福建、四川、浙江、北京、江西等省份的农村宅基地容积率增加的比较快，增幅分别达到了53.56%、48.59%、44.81%和38.40%；青海、甘肃、新疆、云南、内蒙古、西藏、宁夏、黑龙江、吉林和广东10个省份的农村宅基地容积率则呈现出减少的趋势。我国农村宅基地容积率的大幅度提升来自于农村住宅形式的农村住宅楼房化的趋势日益明显。农村住宅的楼房化同时也带来了农村宅基地容积率的不断增加。
2005年，我国农村宅基地的平均容积率为0.268，与独栋别墅的容积率相差不大。4大区域之中，东、中、西、东北部的农村宅基地容积率分别为0.411、0.269、0.274和0.100，呈现出东高、东北部低的特点；南、北部的农村宅基地容积率分别为0.409和0.180，呈现出南高北低的特点。我国东部沿海10省由于经济发达，农户普遍追求楼房形式的农村住宅，农村宅基地的容积率较高。由于风俗习惯的原因，我国南部地区，农民多楼居，农村宅基地的容积率也要远高于北方。
表4 1996～2005年各省（区、市）农村宅基地总量的变化
单位：104公顷
各省（区、市）中，农村宅基地容积率的分布特点与户均宅基地面积呈现出反方向变化。户均农村宅基地面积较大省份的农村宅基地容积率一般较低。这表明，户均宅基地面积较大省份的农村宅基地利用不够充分，宅基地内的建筑面积并没有随着宅基地面积的扩大而等比例提高。各省（区、市）中，浙江、上海和福建3个省（市）位于中国东、南部省份的农村宅基地容积率较大，分别达到了1.014、0.749和0.727。新疆、内蒙古、青海、甘肃、黑龙江、吉林、宁夏等7个位于东北和中、西部省份的农村宅基地容积率较小，均不到0.1。进一步促进农村宅基地的节约集约用地，应促使有条件区域的农村住宅由平房向楼房较变。通过农村住宅形式的转化，提高农村宅基地容积率，可以在不继续增加农村宅基地用地面积的
前提下，大幅度提高农村住宅面积，改善农民居住条件和环境。
（四） 农村宅基地的组成分析
1. 农村宅基地利用结构的划定
根据农村宅基地实际利用情况，现将农村宅基地划分5个一级地类和19个二级地类（表5）
表5 农村宅基地用地组成
2． 农村宅基地用地组成特点
根据调查表明（表6），第一是农村宅基地的用地构成空白宅基地平均达到了42.89%。第二是主房用地，约占农村宅基地面积的37.76%。第三是设施用地，约为8.84%；第四为杂物堆房用地，平均为7.98%；第五比例最小的为牲畜圈舍用地，仅为2.53%，也有相对
比例大的）。
表6 11个不同省份农村宅基地组成情况（%）
三、目前农村宅基地审批管理现状
（一） 农村宅基地的审批因素
各省（区、市）农村宅基地的审批单元和考虑的审批因素各不相同，绝大多数省（区、市）的农村宅基地以户为单位审批(表7)；也有部分省（区、市）(如上海、福建、重庆、四川、贵州、云南)在以户为单位进行审批的同时考虑人口因素。各省（区、市）审批宅基地考虑的因素也各不相同，归纳起来大概可分为区位(远近郊)、地形(平原/山地)、是否在规划区内、耕地面积、占地来源5个部分。
一般来说，位于城市远郊、山地、规划区外的宅基地审批会略微宽松一些；人均面积相对丰富的地区的宅基地审批相对宽松一些；不占用耕地建设农村住宅的宅基地审批会宽松一些。
表7 不同省（区、市）农村宅基地的审批规定
（二） 农村宅基地面积的标准值
各省农村宅基地的标准值不是固定的，一般由1至5个标准值组成(表)。宅基地标准值的区域差异较大，高的省份，如内蒙、新疆，宅基地标准值最多可以达到600m2和800m2，低的省如福建、广东，则只有80m2。总体来说，南方的宅基地标准值普遍高于北方，西部高于东部和中部，少数民族自治区高于非少数民族自治区。
表8 不同省（区、市）农户农村宅基地标准值
四、关于我国农村宅基地制度变迁的回顾
新中国成立60年来，农村宅基地的制度变迁也经历了多个历史时期，已有的关于其发展阶段划分方法主要有：按宅基地买卖形式可分为宅基地自由买卖阶段和宅基地禁止买卖2个阶段；按权属特征可分为宅基地私有阶段和宅基地集体所有2个阶段；按经济体制演变性质可分为土地改革初期阶段、社会主义改造时期阶段、高级农业合作社阶段、人民公社阶段和家庭联产承包责任制5个阶段；根据土地制度演变可分为宅基地私有时期、人民公社时期、改革开放时期、城乡土地统管时期和城乡土地管理体制转轨5个时期。
这里主要从宅基地所有权与使用权的变迁角度，主要划分为三个阶段。
第一阶段（1949-1956年）：宅基地完全私有时期
1950年通过的《土地改革法》的相关规定“国家将依法没收或征收得来的土地无偿分配给无地或少地的农民，建立了农民私人所有土地制度”。1954年《宪法》第八条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，这阶段废除了封建土地产权制度，建立了受法律保护的农民土地私有制、宅基地可以自由流转、宅基地所有权与房屋所有权一体化等核心的宅基地制度。
第二阶段（1956-1988年）：宅基地集体所有、土地使用权不能流转时期。
从农业合作化包括从初级社开始，农民所有的一切土地包括农民宅基地都转变为合作社、生产队即集体所有、统一经营使用的土地制度，人民公社彻底消灭了农村土地的私有制，实行了“三级所有，队为基地”的土地集体所有制。1978年改革开放以后，实行了分田到户，但是农村宅基地管理仍是城乡分割、用地部门分管的模式。1962年中央中央八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》又称《农业六十条》规定农村宅基地所有权与使用权分离，其所有权归生产队，使用权归社员；1963年3月20日《中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充的通知》中明确指出，宅基地归农户长期使用，其附着物属社员所有，如《1982年宪法》、《村镇建房用地管理条例》（1982年）、《村镇建设管理暂时规定》（1985年）、《国务院关于制止买卖、租赁土地的通知》（1983年）等。这一时期的宅基地制度核心为：农村宅基地属于集体所有，城市宅基地属于
国家所有；农民对宅基地只有使用权，并严禁土地流转；农村建房必须统一规划、合理布局、节约用地、通过审批。这时期构建了我国宅基地使用权制度的基本框架，并形成了农村个人住房所有权和宅基地使用权相结合的产权结构。
第三阶段（1988年-至今）：宅基地集体所有，使用权流转转轨时期
农村宅基地所有制度仍未有变动，但在宅基地使用制度和政策上不断进行着微调和改进，如1988年《宪法》确定“土地使用权可以依照法律的规定转让”，其中包含集体土地；1998年《土地管理法》写到“农民出租、出卖房屋后，再申请宅基地的不予批准”，在农业建设范围内对宅基地使用权的流转并不完全限制的。1988年《土地管理法实施条例》、2004年《土地管理法》，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》等政策的配合，农村宅基地制度的核心已经转化为：宅基地集体所有，城市宅基地属于国家所有；农民无偿取得宅基地，并无限期使用；宅基地取得与在宅基地上建房有限定标准；需依法申请；宅基地使用权与房屋所有权一体化；只有在国土资源部批准的“挂钩”试点区内，包括宅基地在内的农民集体建设用地使用权才能进行严格限制下流转。
五、现行农村宅基地流转的主要模式
新中国成立60年来，从宅基地制度的变迁来看，加强了其土地
所有权的控制，即从可以流转变为不得流转。使用权则是经历了从自由流转到不得流转，再到现在的局部可流转。其中也暴露出农村存在的土地问题，无论是城市化进程还是农民的融资、借贷款等，农村的发展都离不开包括农村宅基地在内的农村土地的市场化配臵，由此推测，农村宅基地使用权的流转是一种必然的趋势。
（一） 现存宅基地流转的典型模式
1. 浙江省农村宅基地流转模式
浙江省农村宅基地流转具有代表性的是义乌市模式和嘉兴模式。义乌市模式有三种类型如（1）园中村改造类型；（2）土地整理类型；（3）下山移民安臵类型。
嘉兴市模式采取“两分两换”的流转办法（具体见后附件 ），即把农村宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以宅基地换货币、换房产或换地方，以土地承包经营权换租金、换股份或换社会保障；通过“两分两换”改革，使农民离开了宅基地和承包地，完全成为城市居民，不但促进了农村土地的整理和流转，也改善了失地农民的社会保障和再就业的水平。
2. 天津市农村宅基地流转模式
从2005年下半年开始，天津市在广泛征求农民意愿和深入调研的基础上，探索性地实施了“以宅基地换房”的新模式，被列为全国试点城市。
3. 广东省农村宅基地流转模式
广东省于2005年以政府令的形式发布了《广东省集体建设用地
使用权流转管理办法》，集体建设用地使用权与国有土地使用权同权、同价，可以直接进入土地一级市场流转，这是全国首个在全省进行集体建设用地流转规范化管理的省。在流转方式上，通过流转取得的建设用地使用权不得用于商品房地产开发建设和住宅建设；集体土地流转的收益应当纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上用于集体成员的社会保障。同时广东省在流转过程中存在的问题也较多。
4. 重庆市农村宅基地流转模式
重庆自2008年成立了全国首家农村土地交易所，以建立城乡统一的土地市场为目标，逐步建立起一套最大限度发掘农村土地资本价值，促进城乡要素流动的新机制。农村土地交易所是开展农村实物、指标交易两部分：一是土地实物交易的实盘；二是指标交易的虚盘，即“地票”交易创新性。
（二）当前农村宅基地流转存在的主要问题
1. 政府主导下的宅基地流转有限市场化。如天津是由政府引导农民集体居住，宅基地变为国有土地之后才能上市交易，现并不是真正意义上的农村宅基地自由流转。
2. 农村宅基地产权界定模糊，相关立法匮乏。现在导致全国各地在执行时各行其是，农民合法的土地权益无法得到充分保障。
3. 宅基地流转机制不完整、政府监管乏力。传统的计划手段仍旧在农村宅基地流转中起着主导作用，流转机制的建设落后于市场经济的发展。例如，宅基地价格评估机制不健全及登记制度不完善，
制约了宅基地使用权流转，宅基地使用权的价值评估体系尚未建立，缺乏科学合理的土地价格体系，使得集体土地收益面临流失的隐患等。
4. 宅基地隐性市场“小产权房”交易普遍。从北京郊区农村宅基地大量私下流转，成都的小产权房异常热销，广东出台的“办法”，说明农村宅基地的私人流转在我国发达地区已成为普遍的现象。国家要禁止宅基地流转规定的操作中，实际很难发挥作用。农村宅基地大量的在隐性市场交易，给农村宅基地的管理等问题的解决带来极大压力和麻烦。
（三） 农村宅基地管理制度改革中要研究的关键问题
农村宅基地制度改革目的是发挥农民宅基地和房屋的财产功能，维护农民的合法权益，节约集约利用土地和房产资源，推进城乡统筹一体化和新农村建设。
近年来，各级政府在农村宅基地整治，“空心村”治理，新农村建设和农村的危房改造方面作了大量工作，投入大量资产，但实际作用发挥较为有限，与农民的愿望还有差距。其主要是宅基地管理制度上还存在几个关键问题。
1. 农村集体土地所有权主体虚位
农村集体土地所有权在法律上界定不明，导致少数人控制土地，集体所有权虚化，多数农民的土地经营权被侵害。这是当前农村社会分化和矛盾尖锐的一个根源，也是农村土地流失和部分农民贫困化的一个原因。在法律上，集体所有权迄今为止未能在民法物权制
度中获得科学的界定，是解决这一问题的制约因素。
农民对拥有宅基地的财产权利和拥有住房权利的态度和认识模糊不清。根据有关调查显示，农民对宅基地所有权的认识是模糊的。其中，45.52%的农民认为宅基地是农村集体所有财产，不能买卖；
7.64%的农民虽然也承认宅基地是农村集体所有财产，但主张可以进行买卖；另有21.26%的农民则认为宅基地为个人私有财产但不能买卖；24.58%的农民的看法为宅基地为个人私有财产，应该可以买卖。
农民对房屋所有权的认识也是不清晰的，51.16%的农民认为自己的房屋与城市居民住房一样，可以自由买卖；8.97%的农民虽然认为自己的房屋与城市居民住房不一样，但应该能够自由买卖；9.63%的农民认为自己的房屋与城市居民住房不一样。
农民对宅基地和住房的财产关系认识不清，部分农民对宅基地存在私有观念。部分农民对居住了多年宅基地便产生了私有观念，认为宅基地是私有财产，是自己“祖宗”传下的，自己的宅基地归自己所有，可以出租和买卖，其他任何人和农村集体经济组织不得收回。这在一定程度上制约了农村农民住宅和宅基地资源的更充分开发利用。
2. 农村土地登记缺位
目前，一些农村地区都还没有建立起完备的土地登记制度。这种状况与日益增长的保护土地产权和规范土地流转的客观要求很不相适应。
由于历史的原因，海南省农村宅基地管理非常薄弱，乱占乱建、
面积超标、一户多宅、非法买卖、权属纠纷等问题十分普遍，对农村的经济发展和社会稳定造成了一定影响。农民建房违法行为屡禁不止，且有重新抬头趋势。
（1） 现行的宅基地制度与节约集约用地的基本国策不相适应 例如一个地方法律规定，农村村民符合条件可申请户均175 平方米的宅基地。农民向集体申请宅基地可以无偿取得，由此造成宅基地供应上的“大锅饭”。宅基地使用中缺乏对农民的约束机制，在农村中产生了“不要白不要”的心理，致使宅基地面积不断扩大，占用大量农用地。
由于长期来多数地方缺乏村庄布局规划和控制性详规，宅基地建房用地指标少，农村建房基本处于见缝插针，无序发展状态。
（2） 现行的宅基地制度与农民现行生产生活方式已不相适应 传统的农村宅基地制度是适应海南传统生产农村中以农耕为主就业结构的社会形态，经过改革开放30年的发展，农村的经济结构和社会结构正在发生重大变化，尤其是在发达地区农民的就业结构和收入结构发生了根本性变化。
总体来讲40%以上农村劳动力已在二、三产业就业，农民收入中的65%左右是来自二、三产业。生产方式决定了生活方式。随着农民向二、三产业转移就业，在城镇居住成为趋势，年青一代多数人工作、生活、读书已完全市民化，虽在城镇居住但又不愿放弃农村宅基地房子，农村“老龄化”、“空心化”问题日趋严重。
区位差异、都市经济辐射和当地的产业结构导致了农村宅基地
和农民房屋的流转活跃程度、流转方式等的差异。农民房屋出租活动在距离市区最近的村庄较为活跃。这充分说明区位因素是农村宅基地流转的主要动力之一，离城市距离越近，流转活动越活跃。城镇化水平和工业化速度不断加快，农村人口大量向城镇集中。虽然农村人口总量不断减少，但是宅基地总面积却不断增加，居民点范围不断扩张。
现行的宅基地制度一定程度上制约了农村人口向城镇转移，固化了城乡二元结构，扩大了城乡差别。
（3） 农村宅基地市场流转面临体制性障碍
农村宅基地管理与立法较为完备的城市房地产管理相比，存在大量的法律真空，内容比较粗浅，加大了宅基地管理难度。
尽管国务院和国土资源部下文件按规操作，但是目前还有不少地方宅基地和房屋流转已十分活跃，形成了自发的宅基地隐形市场。由于流转的法律法规滞后，一方面宅基地私下流转扰乱了土地市场的正常秩序，加剧了土地权属混乱和产权纠纷；另一方面由于大量外来人口的涌入，房租收入成为近郊农民收入重要来源，近郊农村农户房屋出租普遍，有些村85％有房屋出租，租房客超过了本村人口，助长农村违章搭建，使农村无证经营增加，治安、消防存在隐患。
（4） 农村宅基地制度改革滞后影响农民财产性收入增长 农村宅基地制度长期滞后于城市“房改”和土地有偿使用制度改革，阻碍着农民住房财产的市场流通。城市房地产早已实现了“一
户两证”可以进入市场，并被金融信贷认同；农村宅基地属集体所有，房屋归农户私有，它的房屋不能单独作为完整的房地产产权进行交易，客观形成了城市与农村居民住房财产制度的差异。农民住宅产权的不完整性，使农民仅有的财富不能作为资本来运作，这影响了金融资本进入农村。
3. 户口管理存在问题
户口管理问题出现的主要问题是达到法定年龄的农村居民没有办理身份证，或与户口本对不上，成年后结婚也基本没有办理结婚证，但已成婚姻事实，到派出所办理又难以换证。在进行宅基地产权调查和登记发证中，常出现大人带小孩办身份证时不足16岁，使权属调查难以顺利进行。其原因主要是土地管理部门与户籍管理部门没有协调好，其他部门的积极性难以调动，单靠国土管理部门，在宅基地管理中难以严格按照“一户一宅”进行管理。等等有许多问题需要从更深层次研究，谋划对策和政策。
六、 农村宅基地利用中存在的主要问题和产生的主要原因
（一） 存在的主要问题
1. 规划问题突出
据有关资料显示，全国大多数乡村没有严格的村庄规划。一是部分村规划深度不够，没有点和布局规划，仅仅是数字规划，使新农村建设与旧村改造脱节。二是村镇规划缺失、缺乏村庄规划和控制性详细规划，规划的引导作用与控制力度不够，未能合理确定农
村居民点的数量、布局和用地规模。因此，个人建房选址具有很大的盲目性，新建住宅分散。加之政府缺乏对农户建房用地的规划，村内建设规模得不到控制。三是没有把旧农村改造列入规划。过大过高地把住宅规划向村庄外围扩展，农民住宅建设规划红线粗，可塑性大。四是规划滞后在一定程度上阻碍了拆村并点的新农村建设，导致新农村建设用地规模在一定程度上的失控。五是规划公开性不够。有规划的村庄也没有进行公告，村民对规划的了解程度不一。
2. 村庄住宅分散、村庄过度扩张，房屋空置现象突出，农民住宅超标现象较为普遍。
（1） 外延扩张过度，土地利用率低。长期以来的农村集体土地无偿使用，使建房户不但想多占地，而且要占好地，纷纷向村外扩张。主要表现为：一是“线性”扩张。农民建新房“沿路爬”。公路、村内道路通到哪里，农民房就建到哪里，临路、临街乱搭乱建生产性、经营性用房（路边店）比较普遍，形成“马路住宅”；二是“块状”扩张。村庄四周新楼林立，村庄内部破破烂烂，形成“空心村”。
（2） 宅基地用地超标严重，一户多宅、房屋空臵现象突出。
3. 闲置农村宅基地盘活机制存在缺陷，既缺乏法律依据，又缺失经济调节杠杆。
地方政府、乡村干部面对当前农村宅基地“无流转、无限期、无偿使用”的政策现状，只能苦于无可行的闲臵农村宅基地盘活机制。
4. 空心村改造中弱势群体安置难。
“空心村”的留守户多为村里的贫困户和“老弱病残”者，经济条件差，无力外迁，也无力改造旧房，从而使得“空心村”改造中出现难以同步的现象。
5. 拆迁成本高，资金落实难。
农村建设用地与城镇建设不一样，农村的各项基础建设大多没有财政资金资助，农村集体经济组织一般无力来承担拆迁中所产生的费用。
6. 新农村建设中，有盲目推行农宅公寓化的趋势。
当前，随着新农村建设的推进，部分地方未能正确理解建设社会主义新农村的目的，把新农村建设单纯理解为仅仅是改善农村居住条件一个目标，出现大拆大建的苗头；有的地方甚至存在盲目推行农宅公寓化、别墅化等现象。
（二） 产生的主要原因
通过实地调研、走访农户、召开座谈会，参加一些论坛和土地利用年会等。发现农村宅基地管理难度大和“空心村”形成的主要原因。
1. 农村居民的旧思想观念根深蒂固。
一是农村宅基地私有观念根深蒂固。农民对宅基地权普遍存在着私有的观念，认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产，越多越好。二是农民对建房需规划的观念淡薄。不少农民建房还是保持传统的“风水”风俗，在座落、朝向的选择上基本听“风
水师”的，沿袭着“零星”建房的习惯。这成为农村居民多占宅基地的强烈的内部驱动力，造成了农村宅基地使用率低下。三是一些先富裕起来的农民追求宽敞、讲美观、图方便，就舍弃老宅破屋，在村外或公路边修建新房。
2. 规划意识淡薄，村庄规划滞后。
一是规划意识淡薄。在调研中发现，村委会多数没有按照有关规定建立村镇规划建设管理体系，村镇规划建设名存实亡。二是普遍存在村庄规划滞后。建房时缺乏统一的规划而杂乱无章，村内房屋因朝向不一、座落无序，道路不畅，既影响交通和村容村貌，又浪费土地。
3. 宅基地无偿使用，政策措施不完善等导致“空心村”的形成。
一是由于宅基地是无偿使用，致使不占白不占、占了也白占，不占吃亏的思想滋长；二是农户分家后另建新房，旧房留作杂房用，村集体没有统一收回调节使用或拆除；三是历史沿革的多户共居旧宅，只要有一户还在使用，即使其余的都成空臵房，也无法拆除；四是由于管理监督没有跟上，造成建新拆旧等措施难以落实到位，致使违法占地现象普遍；五是由于农业生产的特殊性，实行农户联建难度大，大多农户乐于单家独院的建房方式；六是宅基地审批全程管理没有到位。农户建房中除主房以外其他用地的管理没有完全到位，建房户往往将批准的建房面积用来建造主房，而将附房和庭院用地扩张到批准面积之外，有的农户庭院面积竟比批准建房面积
大几倍；七是“一户一宅”政策的配套措施不完善，缺乏具体可操作的政策指导，如对超面积使用部分如何处理？建新房后，农户是否有拆旧的义务？谁来负责实施？政策依据是什么？拆除旧宅是否应当给予必要的补偿等。
4. 缺乏土地法律意识。
相当一部分农民没有土地管理制度的法制观念，认为在自己的责任田里盖房子是自己的事，只要村委会和乡亲承认就可以了，有没有正式的宅基地证无所谓。乡规民俗意识强烈，导致宅基地使用失控，占用了大量的耕地资源。
5. 缺乏市场价格调节机制。
因多种原因改造宅基地的实际价值没有显现出来，一旦老宅破旧，基础设施不完善，就想方设法征购新宅，从而形成新购臵宅基地价格不高，旧宅也不收回的局面，这就很难从价格上对新购臵宅基地的抑制局面，购一退一的制度形同虚设。
6. 缺乏有效监管手段，执法力度不够大。
多年来各地对一些违法用地问题处理不规范，以罚代拆、一罚了之的现象比较普遍，给制止违法占地行为带来了负面影响，形成恶性循环，有的农户宅基地建房过大，过豪华，但公共用地却没有。加之管理人员较少，难于保证“三到场”，给宅基地管理带来了难度。
七、农村宅基地节地政策的建议和措施
（一） 认真学习中央惠农，保护耕地的政策，统一到保护土地的意识上来
我们要认真地学习、贯彻、落实党的十七大、十七届三中、四中、五中全会精神。特别要执行，落实中发„2010‟1号文件，具有现实性、战略性，指导性的文件，我们要认真地领会好，执行好。
《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》发„2010‟1号（2009年12月31日）强调。
1. 第19条：“有序推进农村土地管理制度改革。坚决守住耕地保护红线，建立保护补偿机制，加快划定基本农田，实行永久保护。落实政府耕地保护目标责任制，上级审计、监察、组织等部门参与考核。加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。加快修改土地管理法。
2. 第23条，推进城镇化发展的制度创新。积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。统筹研究农业转移人口进城落后城乡出现的新情况新问题。大力发展县域经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划使用，纳入年度土地利用计划，主要用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设臵机构和配备人员编制。
3. 第16条强调，把支持农民建房作为扩大内需的重大举措，采取有效措施推动建材下乡，鼓励有条件的地方通过多种形式支持农民依法依规建设自用住房。加强村镇规划，引导农民建设富有地方特点、民族特色、传统风貌的安全节能环保型住房。实行以奖促
治政策，稳步推进农村环境综合整治。
4. 第18条强调，加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。
（二） 加大宣传力度，更新农民的宅基地所有权观念。
充分调动农民整理宅基地、治理“空心村”和节约集约用地的积极性。
1. 要有正确的舆论导向。农民对宅基地私有观念的错误认识有着复杂的历史原因。各级部门要采取多种形式，通过电视、报纸、新闻媒体等，大力宣传《土地管理法》及《农村宅基地管理办法》，宣传开展农村宅基地整治的意义，营造全社会共同参与宅基地整治的氛围，破除宅基地私有观念，树立集体公有意识，加强公共设施建设，为农村宅基地整治扫清思想和认识障碍。
2. 要强化农村宅基地节约集约利用主体的作用。要充分认识农户才是农村居民点宅基地节约集约利用的主体，正确处理好农民主体与政府主导的关系。让农户明白：在宅基地的集体所有制下，农民既有使用的权利，更有合理使用的义务。
（三） 制定宅基地标准，严格审批条件
1. 制定统一的农村宅基地标准值
从各地农村宅基地的标准值看，差别较大且不合理。各省农村宅基地的标准从80平方米至800平方米不等，区域的差别较大。这
种差别一方面是由于各的自然条件、风俗习惯和户型的差异造成；另一方面，各省划定农村宅基地标准值的不规范和不统一也导致了标准值的区域差异过大。随着近几年农村居住形式的改变，农村住宅中楼房等居住形式日益增多，而楼房住宅形式与平房住宅形式的用地差别较大。但目前这种差别仍末在农村宅基地标准值的设定中体现出来。所以，原有的农村宅基地标准值体系急需更新。要按各地农民意愿、民族习惯、实际情况、实事求是、因地制宜，本着节约集约土地为原则制定用地标准，规范农村宅基地的指标体系。
2. 严格农村宅基地审批条件
许多省市都规定“因结婚等原因，确需建房分户”的可以划分农村宅基地。但实际上，由于农户小型化的影响，我国农户的规模在不断变小。如果严格执行“结婚等原因可划拨宅基地”的制度，其直接后果是农户的户宅基地面积不超标，但人均宅基地面积不断变大。即使农村人口保持不变或小幅减少，农村宅基地的总量依然会不断增大。
为此，应进一步调整农村宅基地的审批条件。最重要的是加入人均宅基地面积作为审批的一个重要尺度。例如，就全国平均水平来说，即使农户的户均宅基地面积小于150平方米/户的标准，且家有子女需要结婚批房(例如家有1位老人和1个子女及其配偶)，但如果人均宅基地超标(人均宅基地面积已经达到50平方米/人)，依然不能批给，从而促使农户充分利用原有农村宅基地。否则，一旦审批之后，其结果就是两代3人占有两处宅基地，以一处150平方米/户计
算，共计300平方米，人均宅基地也将在到100平方米/人。
（四） 协调利益分配，进一步调动各方参与宅基地整理工作的积极性
1．宅基地整理复垦收入分配要适当向村集体和农户倾斜。充分考虑农户旧房拆迁安臵补偿资金投入的实际，参照征地拆迁补助政策，确定合理的拆迁补偿标准，实现整理项目的有序运转和建设资金的大体平衡。要合理确定农村宅基地复耕指标回购资金在县、乡、村、农户之间的分配比例，并适当向基层倾斜，以调动广大基层干部群众的工作积极性。
2．适当提高宅基地整理项目的补助标准。省、市、县各级政府要统筹利用耕地开垦费、土地有偿使用收入、新增建设用地土地有偿使用费等资金，建立宅基地整理专项资金。建议省级适当提高农村宅基地复垦奖励标准。对盘活利用存量建设用地、旧宅基地建房的，省、市、县也要给予一定奖励。允许一定比例的宅基地复耕启动指标易地有偿调剂，以加快宅基地整理项目的实施。
3．建立特殊人群的补助机制。对宅基地整理项目，面向困难群众建造的周转房、老年公寓等要给予适当的补助。进一步加大下山脱贫、小岛迁移、地质灾害避险搬迁等工作中困难群众的激励和扶持力度，解决其日后的生活保障问题。对利用存量建设用地、闲臵地、旧住宅、废旧场所等建房的，免收部分收费。
4．引导社会力量参与宅基地整理。研究制定复垦指标分配、
专项资金扶持、工商税费减免等方面的激励政策，积极引导工商企业等社会力量参与农村宅基地整理和旧村改造。
（五） 完善农村居民点发展规划，提倡农民宅基地建房要因地制宜的节约集约用地方式
1. 加强规划管理，发挥“龙头”制约作用。在加强建设用地总量控制的基础上，对符合土地利用总体规划和年度用地计划的新农村建设用地，特别是对重点生产、生活等基础设施用地，及时予以保障外，对其他用地都进行严格控制，努力实现规划龙头的制约作用。一是编制切合实际的村庄建设规划。村庄建设规划必须适应建设社会主义新农村的需要，有利于农民物质文化生活水平的提高。二是要进一步完善农村居民点发展规划。既要重视村庄建设规划，也要重视区域农村居民点体系规划。三是探索用地新途径。针对过去农民建房存在的建设无规划、配套无资金、选址凭关系的突出问题，在农村集中居住点经批准的建设预留地区域内，由乡镇政府主导组织实施，要实行“五统一”的供地模式，即“统一协议补偿、统一规划布局、统一开发配套、统一拍卖选址、统一分户办理手续”等。从而杜绝了选址中批“人情地”等不正之风，这可化解很多社会矛盾。
2. 建立农民住房全程动态管理制度。农民分散建房用地合理利用是一个渐进的过程，它会随着时间推移而不断趋向节约用地变化，这就需要我们以全程动态管理制度来管理。对新建房屋，无论是原宅翻新，还是新选址建新房，都要符合土地利用总体规划和村庄建
设规划，严格执行“三公布、三到场、一监督”的管理制度。并定期对宅基地使用情况进行巡回检查和监督，加强宅基地的动态管理，做到发现问题及时解决。
（六） 区别对待，分类实施，加强农村宅基地整治
1. 抓住新农村建设的有利时机，充分发挥农民群众的作用，加大农村宅基地整治力度。在统一规划下，如何建设新农村，建设什么样的新农村，应由农民自己发言，争取广大农民群众理解、支待。若集中建设强行将农民搬到一起，实行像城市社会区管理居民的模式，不仅增加了农民耕种运输成本，而且不利于农民之间交流。因此，应区别对待，分类实施。其基本思路：一是对经济发达，靠近集镇的村庄，纳入集镇规划，鼓励建多层新型农民公寓。二是对零星村落控制发展，待房屋自然老化后村民建房统一纳入新区规划。三是对大村落，可归并附近零星小村落。新农村建设必须立足于布局合理、节约集约土地，整治老村庄，积极推行城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩工作。四是对农耕型村庄、产业型村庄，山区丘陵型村庄、生态旅游型村庄、都市型村庄和资源型村庄等，要根据不同区域生活习惯、经济支撑、环境状况，采取不同的整治模式。
2. 政府加强被征拆农民利益保障。农村宅基地整理实施过程中不搞强制拆迁，切实维护农户个人合法权益。在宅基地整理中，多考虑老百姓切身利益的问题，要多考虑一些惠民政策，并妥善解决。
3. 把农村居民点整理后的利益分配与土地整理工作相互联系
起来，建立农村建设用地整理的激励机制。按照“谁投资、谁受益”的原则，制定开展农村居民点整理的优惠政策，鼓励单位、个人投资农村建设用地整理，可以将通过整理增加的有效耕地划归投资者有限期使用，使用期限一般不少于30年。凡开展农村宅基地整理的村，可获得一定数量的折抵建设用地指标。合理分配调剂，多余的公开出让，所得出让金用于拆点补偿或基础配套建设。对农村居民点整理点按比例获得的建设用地指标，如新增耕地分配机制，激励、调动县、乡人民政府参与农村建设用地整理的积极性。
4. 建立农民建新拆旧的宅基地管理新机制。对旧宅基地，农民申请建房时，必须建新交旧，交由集体统一支配。对收归集体的旧宅基地根据实际和规划情况，或用于分配农民建设，或用于复耕，增加耕地。对不能交出旧宅基地的，如农村老人居住的，也要签订拆旧协议并缴纳保证金，协议规定时间不能及时拆除的，用保证金作强制拆除资金。对超占的，用经济杠杆进行调节，以遏制农村超占趋势。
（七） 采取措施，科学治理“空心村”
治理“空心村”是一项综合型的社会事业，需要各方面的积极努力和配合。按照建设社会主义新农村的标准和要求，科学编制村镇规划，有效控制土地供应，建立和完善臵换协调、购新退旧制度法规，征收土地闲臵费，并通过价格杠杆，拉大新旧宅基地的价格，调节土地供应，改变摊大饼式的发展模式。
1. 利用规划和政策引导，对“空心村”和“城中村”进行改造。
（1）规划引导，采取土地臵换、指标折抵的方式解决乡村旧村整理改造和移民并村用地，促进土地的节约集约利用，提高土地利用率。实行乡村建设用地土地臵换、指标折抵的办法，有效地引导农户建房向中心村集中，能确保乡村建设用地规模逐步缩小，解决乡村建设用地和保护耕地的矛盾。
（2） 严格臵换和折抵标准，确保耕地占补平衡。在乡村建设用地管理中，应遵循“合理布局、科学规划、规模适度、注重实效”原则，严格控制土地利用总体规划确定的标准，把农村人均居民点用地标准控制在150平方米（或120平方米）以内，并逐步缩小。按照标准，有关省、市规定乡村人均现有建设用地在150平方米以下的，规定了“占一垦一”，以1:1的比例占用耕地、复垦建设用地；乡村人均现有建设用地在150-180平方米之间的，以1:1.5的比例占用耕地、复垦建设用地；乡村人均现有建设用地在180平方米以上的，按“占一垦二”的标准，以1:2的比例占用耕地、复垦建设用地。
2. 采取臵换方式，切实解决移民并村、旧村改造用地困难。一是移民并村建房用地可进行土地臵换。要建立建新宅交出老宅基地等相关倾斜政策，引导鼓励基层及农民群众在农村宅基地臵换中，农民向集镇或向中心村购房后，应限期拆除旧房，退宅还耕，减少农村居民点建设用地规模。农村宅基地臵换按照“一户一宅”原则，
采取多种形式臵换。如对建设中心村、整治“空心村”过程中进行退宅还耕的按退一补一原则，在中心村、基层村规划基层臵换，建筑土地面积与宅基地面积相抵后，余出部分给予一定补偿。二是实施旧村改造可进行土地臵换。可采取土地臵换办法帮助解决改造周转用地指标。山西省晋城市“七年规划、四期工程”的总体思路，近10年时间进行旧村改造，复垦旧村 186.8亩。三是因采矿等地质灾害造成地面沉陷、房屋裂缝，村民需搬迁的，可进行土地臵换。如山西省阳城县润城镇，对8个行政村20个自然庄1016户3500多人全部搬迁，可复垦居民点用地749.5亩。统一规划，分期实施，新建“洎水新城”，只需占220亩，人均建设用地由140平方米降至41.2平方米，缩小了村庄居民点用地规模。四是因保护文物和发展旅游业用地可进行土地臵换。为了进一步保护文物，对古代建筑群开发旅游，需要村民整村搬迁。为解决新村用地，选择低效利用或不符合产业政策已关停的村办企业，如小制砖场、金属镁厂、集煤厂等复垦为耕地，解决搬迁用地问题。
3. 内部挖潜力、增容不增量，填实“空心村”。鼓励经济条件好的村拆旧建新、拆平建楼，提高土地利用率。对经济条件较好的村，采取严格控制、规划引导、积极扶持的办法，鼓励他们整理旧村，拆旧建新，拆平建楼，建设城市化的新农村。为了不扩大村庄规模，编制功能齐全、规模适度、布局合理的新村建设规划，进行旧村改造，拆平房建楼房，向空间要地。
（2） 加强建房引导，鼓励集中连片居住。要根据建设社主义
新农村要求和当地实际，采取优先审批、优先通路、优先通电视、电话、优先绿化亮化，优惠供电、供水等有效措施，有效引导农民建房走节约集约用地的新路子，鼓励农民逐步向城镇中心村集中建房。对规划区内的农民住宅建设，要求集中建农民住宅小区，推广多层、联排建设，向空中发展。对道路、房屋四周活动区等公共基础设施实行共享，形成规模效应，推动农村建设合理利用土地，改善农民居住环境。
（3） 采取多种模式进行“城中村”改造。一是对农民混杂和一个区块内多个交错城中村的，实行“政府主导、市场运作、以土地收购储备为主体实施城中村改造”的运作模式进行改造。二是对比较独立的“城中村”，实行“政府调控、统一规划、村为主体、一村一策、市场运作、自求平衡，依法改造、和谐发展”的运作模式。
2. 强化农村基础设施建设。农村绝大部分是在旧村基础上发展来的，受当时社会、经济、文化等局限，已不适应现代社会路通财通的要求。路、水等设施落后及环境质量差，严重制约了人们利用村中心宅基地建房。由此可见，只要对村庄实行统一规划，搞好基础设施建设，提高村中心土地的资产价值，村中心就不会空。
3. 完善农村社会保障制度。合理安臵空心村改造中的弱势群体。要通过加强农村敬老院等农村社会保障体系建设，来安臵和保障农村宅基地改造中的“弱势群体”，妥善解决宅基地节约集约利用中“空心村”的留守问题。
4. 完善执法监察制度。对“违法占地建房”、“乱收费”、“非法
买卖宅基地”的行为依法从严处理，不仅查事还要与查人相结合，不断规范用地行为。对拒不执行政策的超占户，必须采用法律手段进行调节，对那些空闲比较“严重”的“空心村”，要深入开展宅基地综合整治，实行宅基地新增指标“冻结”政策，限制村庄规模外延伸展，督促开发利用空闲地，积极推进土地集约利用。
（八）强化制度约束，进一步加强对农村宅基地的管理
1. 严格执行建房用地管理制度。所有农村建房户必须拆除老房，由集体收回原宅基地。对无法拆除的，由集体直接收回老房，重新分配使用。严格控制村庄外延扩张，新房必须在村庄规划确定的建设范围内。严格控制单家独户建房，鼓励建设联排住宅和多层公寓。规范宅基地占地标准，将庭院等附属用地纳入标准限额审批。
2. 逐步建立超占宅基地的有偿使用制度。对农村宅基地整理项目中涉及到的一户多宅、超占使用宅基地的农户，要区分不同情况予以拆除。对无法拆除的超占使用宅基地的农户，按照其超过法定宅基地限额标准面积的多少收取土地使用费，制约其多占行为的发生。支持村集体收回超占、闲臵、废弃的农村宅基地，对尚可继续使用的旧房，实行统一调剂制度，无偿给鳏寡老人和贫困户使用。允许村集体开展农村宅基地有偿竞价选位。
4. 加强农村宅基地用地的全程管理
（1） 完善“四公开、四到场、一监督”的管理制度
“四公开”即计划用地指标、户型用地指标公开；审批程序及
法定程序公开；申请建房户名单及用地条件公开；审批结果公开。尤其要强调的是村内部改造用地指标必须公开。
“四到场”即土地管理员在农村宅基地上建房的选址、放样、砌基、竣工验收四个时点都要到场，对农村宅基地建房在建前、建中、建后全程进行检查与验收。
“一监督”即：接受群众监督、倾听群众合理意见与建议。
（2） 推进“双控模式”制度
在农村宅基地用地动态管理中，应实施村镇建设规划中的“双控模式”：一控农户宅基地面积；二控农户房屋四周围占面积，审批用地时明确用地四至，并在“四到场”中严格检查与落实。
5. 加强土地管理法规宣传，提高执法能力
加强对土地管理、村镇建设的法律法规和政策的宣传，提高农民对土地的忧患意识，增强依法建设的观念。当前，一要加强健全旧村改造和中心村建设的法规、条件和政策。
二要完善宅基地建设利用空闲地、老宅基地、未利用地的由村、乡（镇）逐级审核，报县（市或区）批准后，由乡（镇）逐宗落实到户。
三要联合相关职能部门及公检法机关，对农村宅基地建新拆旧率低，违法建筑多等突出问题开展专项整治工作。
四要建立农村宅基地建房的房产登记制度，明确产权，严格宅基地管理。按国家和地方有关法律规定，使农民拥有宅基地的农户办理产权证书。
6． 树立农村宅基地开发整理与区域差异发展观
农村居民点宅基地土地开发整理应当根据当地的经济实力、社会状况以及其他准备条件，分清轻重缓急，区别重点与非重点，具体问题具体分析，采取先易后难，有步骤、有计划地开展和完成农村宅基地整理工作。
（九） 积极探索创新，逐步建立农村宅基地等非农建设用地退出、盘活、流转机制
1. 研究建立闲置住房退出机制。对于因历史原因造成一户多宅、异地就业或户主已农转非导致人宅分离的，通过经济补偿、宅基地换城镇住房、纳入城镇职工基本养老体系等办法，鼓励农户退出农村宅基地。对就业稳定、愿意进城镇规划区定居、自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地的农户，鼓励其办理宅基地退出手续，凭退出证明，在本县（市、区）范围内，享受到县城、中心镇购买安居房、经济适用房、廉价房的政策。要充分发挥我省低丘缓坡资源丰富的优势，根据“宜建则建”原则，积极开展整村拆迁新村建设试点，引导农民退宅还耕和尽量避免占用耕地。
2．研究建立农村集体非农建设用地的盘活机制。对通过宅基地整理和旧村改造等办法，节约出来的土地首先要复垦为耕地。对无法复耕的土地，在符合土地利用规划的前提下，调剂为建设用地的，必须优先保障农民建房、新农村建设所需公益事业用地和集体基础设施建设用地，多余出来的建设用地，允许村集体通过入股、
租赁等办法发展农村二、三产业，允许作为农村集体经营性建设用地，可以通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。允许由国家统一征收转为国有建设用地，有关出让收入全额返还村集体。
3．研究建立农村宅基地的流转机制。有选择地开展农民宅基地流转试点，在事先经拥有宅基地所有权行政村的村民大会或村民代表大会三分之二成员表决同意后，有条件、有范围地实行有偿流转，供农民购买，本村农民享有优先购买权。
（十） 完善新农村建设的“理事会”制度，进一步发挥农村民主自治组织的作用。
理事会是按照“政府主导，群众主体”的原则，通过召开村民大会，推选德高望重、公道正派的“五老”（家族长老、老党员、老教师、老退休干部、老退休工人）组成的一个民间自治组织。其主要职能涉及村庄改造中的资金监督、质量监控、矛盾调解和社区公共事务管理。理事会既能最大程度地发挥其在新农村建设事务管理当中的作用，又能在既有的体制和制度架构内较好地处理与村级“两委会”、上级政府以及村民的关系，使理事会的运作和作用的发挥不越出以“两委会”为主体的村级治理现有制度架构。
八、 研究结论
新农村建是件利国利民大事，当然解决新农村建设中宅基地整理、“空心村”治理和节约集约用地问题在农村千差万别，不可套用
一种模式。新农村建设中农宅不宜太集中，这样不仅资金难以保证，且选择土地平整的地方建设中心村占用良田，得不偿失。须顺应时代潮流，尊重农民意愿，以改善农村人居环境，解决土地供需突出矛盾，实现人和地和谐发展。让农民共享发展权，这样发展才有永不枯竭的源泉，让新农村建设旧宅基地整治节地这项“惠民工程”成为农民“放心工程”。