**县农村住房建设管理调研报告
农村建房涉及千家万户，事关农村社会稳定和经济发展，历来是农民高度关注的焦点，也是政府行政管理的难点问题。当前，我县农村建房矛盾和问题日益凸显，为进一步规范管理，按照县委领导的安排，2014年7月下旬，调研组对全县农村住房建设管理情况进行了调研。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
**县总面积807.64平方千米，其中山区、半山区占71.67%，坝区占15.69%，湖泊水面占12.37%；辖7个乡镇（街道）、72个行政村、345个自然村，434个村民小组；2013年末，全县总人口276718万，其中农业人口218316万，占78.9%；总户数99379户，其中农业户53732户，占54.1%。
住房是农民安居乐业的基础性条件，是与农民最直接、最现实、最迫切的利益息息相关的重要民生问题。改革开放特别是近二十年以来，随着我县经济的稳步发展，农民收入不断增加，农村新建住房数量大量增长，村庄呈快速无序扩张趋势，全县农村面貌发生了巨大而深刻的变化。据**县全国第二次土地调查成果显示，目前全县城镇村及工矿用地共占地 亩，占辖区土地总面积的 %，其中建制镇 亩，村庄 亩，人均居民点用地达 亩(约 平方米)，户均居民点用地达 亩(约 平方米)。 — 1 —
农村建房需求的快速增长，对政府行政管理提出了较高要求。一直以来，我县高度重视农村建房管理工作并采取了一系列管理措施，取得了一定成效。但受历史遗留原因和农村发展实际的限制，矛盾和问题仍较为突出。主要表现在以下几方面：
1.农民建房需要迫切，住房供需矛盾尖锐。农民群众生活水平不断提高，新建房屋改善居住条件的愿望更加强烈。特别是随着农村人口的增长及年龄构成的变化，上世纪80—90年代生育高峰出生的人口纷纷进入婚育年龄，农民对住房的刚性需求急剧增加。受村庄规划、土地利用总体规划、建设用地指标等因素制约，我县宅基地审批制度长期不顺畅，农民建房实际审批数量少，住房困难群众不断增多。据初步统计，全县农村住房困难户约
户，占全县总户数的 %。农村建房难问题已成为老百姓反映最强烈的问题，成为引发农村邻里矛盾纠纷和群众上访，影响农村社会和谐稳定的突出问题。
2.违法乱建难以遏制，耕地保护形势严峻。因土地执法力量薄弱、执法难度大，长期以来农村建房管控不严、执法不到位，不批就建、少批多占、私搭乱建、乱占乱围现象普遍存在。村民随意扩大建房面积，改变生产用房用途，村庄空场、道路等集体资产被侵占蚕食，违法占用耕地甚至基本农田建房时有发生。针对此情况，2012年底，县政府下发了《关于开展农村居民违法占地清理工作的通知》，对违法占地行为进行了集中清理。由于 — 2 —
本次清理强制拆除建筑为数较少，大多采取罚款处理，违法乱建行为未从根本上得到遏制，形势依然严峻。
3.村庄建设布局散乱，村容村貌普遍较差。农村农民建房随意性大，见缝插针，有的在原址拆旧建新，有的围绕原村庄周边扩张，有的沿道路、河流两侧蔓延，有的建在自家的自留地、承包地上。大量民房布局分散零乱，基础设施滞后，普遍存在道路不畅、污水乱排、电线乱拉、沟道不畅等问题，村容村貌、卫生状况堪忧，人居环境较差，这一情况在坝区农村尤其突出。此外，近年实施的农村危房改造工作，按规定只有在原址拆除重建方可兑现补助款，实施中难以整合，只能分散改造，一定程度上不利于村庄的统一规划建设。2013年4月，县住房和城乡建设局出台了《**县农村住房建设规划许可实施方案》，但因多方面原因，农户申领较少，实施效果并不理想。
4.宅基地闲臵浪费严重，空心村问题亟待整顿。由于缺乏规划，农村新建住宅大部分集中在村庄外围，形成村庄空心化。 “一户一宅”规定难落实。宅基地审批后，虽与农户签订了批新交旧协议，但要等新房建好后方能拆除收回旧宅，新房的建成有一个时间周期，村组干部三年一换，缺乏有效监督，“批新交旧”落实不到位。调研中，有的村尽管与农户签订了批旧交新的协议书，并缴纳了保证金，但有的农户宁可不要保证金，也不退出旧宅。此外，由于审批宅基地的农户都是住房困难户，所退出的宅基地 — 3 —
面积小，分布散，权属复杂，可利用率不高。村庄空心化问题，导致农村大量旧宅闲臵浪费。按现有统计数据粗略估算，目前全县农村居民点达0.64亩(约427平方米)，按每户不得超过120平米标准，如全面进行空心村改造，全县农村居民点用地可整理出建设用地面积1600余公顷（24700余亩），约为上级下达我县2010—2020规划城乡建设用地指标572.27公顷的2.9倍。
二、存在的主要问题
（一）村庄规划整体长期滞后，农村建房无章可循。长期以来，我县规划工作存在着重城镇、重单一项目建设，轻农村、轻统筹发展的问题，村庄规划远滞后于农村发展实际。
1.村庄规划形同虚设。2012年以前，我县农村除少部分实施过地质灾害搬迁、新农村重点村等项目的自然村外，绝大多数村庄从未编制过村庄规划。根据省政府关于加强推进村庄规划工作的意见，2012年7月，我县编制完成了67个行政村的总体规划和327个自然村建设规划，从面上来看，实现了村庄规划全覆盖。但因本轮村庄规划资金投入较少，规划内容深度不够，多数规划只注重村庄整体区位划分，对地平、层高等住房建设等没作具体规划说明，规划的实用性、指导性不强。同时规划编制中基层干部和群众参与度不高，大部分规划内容不符合村庄实际情况，现实中无法实施。
2.不同规划互不衔接。本轮村庄规划编制，虽然之前与《土 — 4 —
地利用总体规划》作了衔接，但因受保护坝区耕地、建设山地城镇政策的影响，县国土局对土地利用总体规划的用地布局作了大的调整，导致编制的村庄规划与现行土地利用总体规划不相契合甚至存在矛盾。特别是部分村庄规划用地范围与土地利用总体规划预留建设用地布局不相吻合，有规划无土地、有土地无规划，无法办理建房审批手续。
3.规划资金严重缺乏。我县村庄规划长期滞后的根本原因在于缺乏规划资金。一直以来，村庄规划资金主要依靠村集体结余资金和部门扶持资金，以及依托一些项目的实施来解决，村组集体存在等、靠、要思想。目前，尽管全县农村干部群众的规划意识已有了较大提高，部分村进行村庄规划的愿望十分强烈。但因集体经济薄弱，部门扶持资金存在不确定性，且目前实施的美丽家园等项目下达资金时均未匹配规划等前期工作费用，村庄规划编制资金缺乏的问题仍未有效解决，成为制约新农村建设的一大难题，干部群众普遍反映强烈。从目前来看，编制一个有一定深度的村庄规划，费用约需10多万元。据此估算，要真正实现全县自然村村庄规划全覆盖，需投入资金近5000万元，财政资金压力巨大。
（二）宅基地审批制度难落实，建房用地难以保障。我县自1997年停止农村宅基地审批工作后，到1999—2004年，为解决宅基地供需矛盾，曾在部分村庄进行过小宗地拍卖，但未能从根 — 5 —
本上解决农村住房困难问题。2009年5月，我县出台了《农村宅基地审批管理办法（试行）》，标志着农村宅基地重新开通审批。但受诸多因素和条件制约，宅基地审批政策落实不畅，未得到全面实施。据统计，2011—2014年，全县批准宅基地到户的仅200户、面积2.3509公顷，获批对象全为因地质灾害搬迁、旧村改造等项目涉及的农户。我县农村宅基地审批工作未能实现常态化，除受规划因素制约个，主要有以下二个原因：
1.建房用地指标难解决。一是全县建设用地指标不足。在现行《**县土地利用总体规划（2010—2020）》，上级下达我县的规划城乡建设用地指标共计 公顷，截止目前，已使用指标 公顷，还剩余 公顷。
二是建设指标安排难统筹。上级下达我县的新增建设用地指标，主要用于保障县委、政府确定的城市建设、工矿企业项目、旅游项目及道路、交通、能源等重点项目用地需求。由于受规划建设用地指标的限制，我县共布局了城乡建设用地指标 公顷， 目前，已审批使用 公顷，还剩余 公顷 ，按4户/亩标准估算，仅够审批 户。
此外，根据《**县土地利用总体规划（2010-2020年）》，我县共布局了村庄建设增减挂钩建新区指标 公顷，目前布局的这 公顷增减挂钩建新区指标所对应的拆旧区基本上是农村居民点，开展土地复垦、实现城乡建设用地增减挂钩难，布局的建新区指 — 6 —
标无法有效使用。综合以上因素，土地利用总体规划布局的农村居民点规划建设用地指标不足，城乡增减挂钩用地指标无法有效使用，满足不了农村居民建房用地需求，制约了农村宅基地的审批工作。
2.建房周转用地难调整。村庄建设规划的居住区面对全村的建房农户，必然涉及土地权属调整。实行家庭联产承包责任制后，全县大部分村将土地承包到户，预留的集体土地（机动田地）多少不一，但普遍较少。经多年来，农村项目建设调整占用一部分，农户侵占失掉一部分以及其它原因，目前大部分村组已没有集体土地可用于建房周转用地调整。此外，受农民自我意识、村组干部积极性不高和战斗力不强的影响，农村集体土地用于宅基地审批的土地权属调整十分困难，特别在坝区调整土地的难度更大。建房周转用地难调整，导致宅基地审批选址定点无法进行，制约了农村宅基地的审批工作。
（三）土地执法困难重重，违法建房势头难控。农村土地执法涉及部门多，执法对象点多面广，各种新老问题交织，给执法带来了极大困难，可谓积重难返。乡镇、村组和相关部门普遍存畏难情绪，存在执法不力、执法不严的现象，土地违法发现难、制止难、查处难问题仍然突出，土地监管执法整体效果不理想。存在以下矛盾和问题：
1.执法机制尚未理顺。主要表现为缺乏强有力的组织领导， — 7 —
执法主体权责不清，缺乏有效的协调配合机制和权责对等的联合办案机制。乡镇、村组和部门各自为阵，执法中推诿扯皮现象时有发生，未能有效形成工作合力。
2.执法队伍力量薄弱。对照目前土地执法监察的任务，现有执法管理机构和队伍力量明显不足，远不能适应工作需要。县国土资源执法监察大队仅有工作人员 人，除对全县范围内的土地、矿产资源进行巡查和执法外，还要兼顾安全、批后监管等多项工作。大部分乡镇国土所仅有1—2人，工作基本处于被动状态。
3.执法手段单一偏软。多数农村违法案件查处时农民已在建盖房屋或已建成，农民投入了大量的资金，可能是其多年的积蓄，若强制拆除，执法势必给群众造成较大的损失，造成社会的不稳定因素。强拆有违执政为民的本质，不拆又将使有关政策形同虚设，土地执法陷于两难境地。目前我县土地执法真正实施强制拆除的较少，多采用罚款方式变通处理。
三、对策和建议
建国后，农村宅基地经历了从农民私有、农民享有宅基地所有权到宅基地归集体所有、农民享有宅基地使用权的演变。在市场经济条件下，现行农村宅基地制度日益显露出严重的弊端和矛盾，农村住房建设的难题在全国广大农村普遍存在。长期形成的历史问题与现实问题相互交织，解决这些问题不可能一蹴而就。 — 8 —
只有尊重历史，立足实际，坚持以规划为龙头，以宅基地审批制度改革为突破口，以空心村改造为重要抓手，以严格土地执法为保障，进一步健全完善《宅基地审批管理办法》、《农村住房建设管理办法》等，统筹兼顾，突出重点，长抓不懈，逐步实现规范管理。
（一）坚持规划先行，切实强化农村建房规划管理。
1.调整县乡土地总体利用规划，切实保障农村建设用地指标。
一是调整优化建设用地指标布局。建议国土部门认真研究，积极争取启动新一轮县乡土地利用总体规划修编，进一步调整优化规划城乡建设用地指标布局，加强年度用地计划与规划的衔接，在保障项目用地的同时，统筹保障农村规划建设用地指标。同时，抓住 机遇，积极向上争取指标，努力做大指标增量。
二是盘活用好增减挂钩建新区指标。将增减挂钩工作作为优化城乡用地结构和布局、化解用地指标矛盾的重要途径，纳为全县重点工作强势推进。坚持政府统筹，科学规划，加大投入，积极争取和创造条件,在全县范围内启动实施增减挂钩试点项目，选择空心化严重,占地面积大，村级领导班子强，经济基础较好的村庄先行试点，积累经验，逐步展开。通过实施增减挂钩项目，盘活农村存量土地，实现布局于农村居民点的 公顷增减挂钩指标有效使用。
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2.抓紧编制完善村庄建设规划，逐步实现村庄规划全覆盖。村庄规划是统筹城乡发展，加快推进新农村建设的前提条件，也是实现宅基地正常审批的要件之一，编制完善我县村庄规划已刻不容缓。
一要强化组织领导。建议县住建规划部门从战略和全局的高度，将村庄规划纳入重要议事日程，出台全县村庄规划编制的实施方案，整合各方资源和力量，突出重点村落，逐年推进实施，力争通过连续几年的努力，真正实现村庄规划覆盖全县自然村。成立村庄规划编制工作领导小组，指导全县村庄规划编制工作。充分利用前期67个行政村总体规划和327个自然村建设规划成果，进一步修编完善规划，提升规划深度，增强规划的指导性。
二要加大资金投入。将村庄规划编制经费纳入财政预算，建立稳定的规划资金投入机制。积极探索建立“各级政府拨一点，涉农资金捆一点，受益群众出一点，包村单位帮一点，社会各界捐一点，政策优惠让一点”的融资模式，积极拓宽筹资渠道。加大农村各类建设项目和资金整合力度，依托项目建设实施编制村庄规划，逐步实现建设一村、规划一村。积极引导民间资本投向村庄规划编制，探索通过BT融资建设模式解决规划资金问题。
三要科学编制规划。积极探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划的“多规合一”。按照试点先行、示范带动的原则，结合美丽家园等项目的实施，在各乡镇（街道）特别是沿 — 10 —
湖周边、主要交通干道沿线，选择一批具备空心村改造条件、村组干部战斗力强、干部群众积极性较高重点村落，先行先试，开展村庄规划编制试点工作。要强化土地利用总体规划的基础性、约束性作用，在深入做好村庄土地详查的基础上，因地制宜、科学合理编制规划，规划要有一定深度，至少要做到控规。编制村庄规划时要充分考虑到当地实际、农村风俗、农民意愿三方面因素，规划中房屋户型、间距、层高、地平等应与农村实际相符。要抓好各类规划的衔接，尤其要确保村庄规划与土地利用总体规划协调统一，杜绝规划实施中“有点无地，有地非点”现象。
四要强化规划硬约束。规划一经确定，必须严格执行。要加大规划宣传力度，增强村民依规划建设的意识。加强规划实施的管理与监督工作，将村庄规划执行写入村规民约，将规划实施管理工作纳入镇村组干部年度考核重要内容，对辖区内村庄规划实施管理不力的追究相关责任人责任。乡镇、村组干部要守土有责，加大对本村庄内农民建房的监督管理，坚决纠正农民不按村庄建设规划违章乱建房行为，确保所编制的村庄规划落实。
（二）坚持突出重点，全力推进空心村改造建设试点。 从本次调研和征求意见的情况看，对于空心村改造问题，干部群众的思想认识高度统一。大多数干部认为，我县规范农村建房管理的突破口在空心村改造，最终的出路也在空心村改造。目前已有部分乡镇对此项工作作出积极的探索，并取得了初步成 — 11 —
效，积累了一定经验。如 村、 村。从目前来看，开展空心村改造工作，一是有利于落实一户一宅规定，盘活村庄闲臵的存量土地，解决农村建设用地指标问题，为宅基地审批创造条件；二是有利于整合各类项目资金，整体推进村庄规划建设，从根本上改变村庄脏乱差现状，改善农村人居环境。但是，推进空心村改造也面临诸多现实困难和问题，一是缺乏启动资金和配套政策支持。村集体经济薄弱，乡镇也没有更多资金投入，以至村庄规划、老宅拆除、场地平整等工作无法开展，基础设施无法配套。二是思想难统一，部分乡镇、村组干部存在畏难情绪，求稳怕乱，不愿意面对矛盾和问题，推进改造的积极性不高。
多地实践证明，空心村改造既是缓解农村土地紧张状况的有效途径，是推进新农村建设的重要抓手，更是农村干部群众的殷切盼望。建议县委、政府将空心村改造纳入全县重点工作，坚持试点先行，逐步推开，因地制宜，一村一策，积极稳妥加快推进空心村改造，集中连片安排农民建房，实现村庄统一规划建设。
1.坚持高位推动。建立健全空心村改造组织领导机构，县乡分别成立工作领导小组，明确负责领导，落实工作责任，确保空心村改造工作有人抓。将空心村改造纳入全县重点工作高位推动，出台全县推进“空心村”改造的实施方案，将空心村改造工作纳入对乡镇（街道）的目标责任制考核，明确各乡镇（街道）年度改造任务，先急后缓、分期分批、以点带面，逐年推进实施。 — 12 —
2.坚持抓好试点。以开展宅基地使用权登记发证工作为契机，组织开展“空心村”和闲臵宅基地、空臵住宅、“一户多宅”的调查清理工作，进一步摸清底数。选择村组班子战斗力强、农民群众改造积极性高、有一定集体经济基础、有村庄规划、能落实拆迁改造周转用地的村庄，开展空心村改造试点。强化改造目标任务约束，每个乡镇每年必须完成1—2个村的改造试点任务。
3.落实改造资金。建议将空心村改造资金纳入财政预算管理，对改造积极性高、工作成效明显试点村给予一定资金配套，切实解决改造启动资金缺乏的问题。加大对空心村改造的资金补助力度，对试点村旧宅拆除、场地平整、基础设施建设缺口资金，通过以奖代补等方式进行补助。将空心村改造作为推进新农村建设的重要突破口，作为汇聚农村建设项目和资金的洼地，加大各部门项目和资金整合力度，改变以往部门各自为阵的局面，合力共建、成果共享，充分发挥综合效应。要有效整合统筹使用好美丽家园、新农村省级重点村、“一事一议”财政奖补美丽乡村、扶贫整村推进、扶贫安居房、异地搬迁以及农村危房改造等项目资金，努力做到空心村改造到哪里，部门项目资金就配套流向哪里，集中力量办大事。积极探索做好金融服务“三农”改革工作，采取财政贴息、集体资产抵押、质押、担保、互保等多种形式，加大银行资金扶持和金融服务力度。
4.强化政策支持。研究建立空心村改造的利益导向机制，制 — 13 —
定出台空心村改造的配套政策和奖励办法。特别要明确空心村改造后土地处臵和收益分成办法，从土地收益中计提新农村建设资金，按比例返还村集体，用于村庄基础设施建设，专款专用。改造后增加的建设用地指标要优先满足农民建房需要，充分调动乡镇、村组积极性。实施空心村改造必须涉及到宅基地审批收费，目前宅基地审批所需缴纳的费用有堪测定界、环评、地质灾害评估、规划以及耕地占用税等，村组难以负担。调研中有的同志提出，凡涉及空心村改造和宅基地审批的行政性费用给予全免。
（三）坚持依法行政，健全完善土地执法长效机制。 1.构建土地执法共同责任机制。进一步完善部门联动和协作监管机制，强化部门协作配合，落实土地执法监管共同责任，形成土地执法工作合力。按照预防在先、全员参与、全面覆盖、全程监管，早发现、早制止的原则，积极探索建立以乡镇（街道）为管理单元，国土、村、组联合执法巡查为主要手段的土地违法行为综合防控模式。建立健全联席会议制度、信息情况通报制度、案件调查相互协助配合制度、案件移送工作制度。
2.强化督查问责。严格落实行政首长负责制，强化乡镇（街道）主体责任和主要负责人第一责任人责任。把农村建房管理情况和违法建设治理情况纳入相关部门及乡镇综合目标考核，实行责任追究制度。
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