立法法修改对政府法律顾问工作的影响
一、立法法修改背景及基本制度
立法是国家的重要政治活动，立法法是关于国家立法制度的重要法律。我国现行立法法自2000年颁布施行以来，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，推进社会主义法治建设，发挥了重要作用。实践证明，立法法确立的立法制度总体是符合国情、行之有效的。但是，随着我国经济社会的发展和改革的不断深化，人民群众对加强和改进立法工作有许多新期盼，以习近平同志为总书记的党中央提出了新要求，立法工作面临不少需要研究解决的新情况、新问题。立法工作关系党和国家事业发展全局，在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局中，将发挥越来越重要的作用。为了适应立法工作新形势新任务的需要，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，总结立法法施行以来推进科学立法、民主立法的实践经验，适时修改立法法，是十分必要的。这对于完善立法体制，提高立法质量和立法效率，维护国家法制统一，形成完备的法律规范体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和长远意义。 修改立法法的指导思想是，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、
人民当家作主、依法治国有机统一，以提高立法质量为重点，深入推进科学立法、民主立法，更好地发挥立法的引领和推动作用，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。 十八大以来，以习总书记的党中央屡屡强调依法治国的重要性，“两会”召开前夕更是提出“全面依法治国”的主张，强调改革必须在法律的框架内进行，改革必须于法有据，要用法治思维、法治方式来消解改革中出现的问题。
法治的本意就是良法善治，只有良法才有善治。一部科学、民主的《立法法》是实现良法可依的重要保障。纵观世界各国，少有专门的立法法。因为有关立法程序的问题，可以在立法机构的议事规则中厘定，有关立法职权至配置问题，专属宪法有关国家权力安排的重要内容，一般不由普通法律予以规定。中国的立法法，某种程度上是弥补宪法解释制度的缺失。
二、立法法修改内容
本次立法法修改幅度大，修改条款占三分之一。具体表现为：
（一）关于完善立法体制
我国实行统一而又分层次的立法体制。党的十八届四中全会对完善立法体制提出了明确要求。落实这一要求，根据各方面的意见，修正案草案对立法体制的规定作了如下修改：
1、 实现立法和改革决策相衔接。党的十八届四中全会决定提出，
实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。
2、 赋予设区的市地方立法权。党的十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。目前全国设区的市284个，按照现行立法法规定，享有地方立法权的有49个，尚没有地方立法权的235个。
根据民族区域自治法关于“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权”的规定，在自治州人民代表大会可以依法制定自治条例、单行条例的基础上，相应赋予自治州人大及其常委会设区的市的地方立法权。
3、 落实税收法定原则。我们国家现行的大部分税种都是国务院通过制定税收暂行条例来制定的，这个依据是1985年全国人大各国务院的授权。我国现有18个税种，只有3个税种是通过全国人大立法规定的，还有15个税种是国务院通过制定税收暂行条例来制定的。立法法修订后，以后凡是开征新税的，要有全国人大及其常委会制定税收法律，凡是要对现行税收条例进行修改的，一般都要上升为法律。税收法定之后，收税不再那么容易。
4、对部门规章和地方政府规章权限进行规范。为进一步明确规章的制定权限范围，推进依法行政，修改后的立法法规定：一是制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增
加本部门的权力、减少本部门的法定职责。二是制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。同时，考虑到地方实际工作的需要，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。
（二）关于发挥人大在立法工作中的主导作用
立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。此次立法法在以下几个方面加以补充和完善：一是全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。二是加强和改进法律起草机制，立法法规定，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案，可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。三是更多发挥人大代表在立法中的作用。立法法规定，编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议；全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求代表的意见，并将有关情况予以反馈；全国人大专门委员会和常委会工作机构进行立法调研可以邀请有关的代表参加；全国人大常委会会议审议法律案，应当邀请有关的全国人大代表列席。
（三）关于深入推进科学立法、民主立法
深入推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。立法
法规定：一是将提高立法质量明确为立法的一项基本要求，在总则中作出规定。二是拓宽公民有序参与立法的途径，开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度。三是健全审议和表决机制。立法法规定，调整事项较为单一，各方面的意见比较一致的法律案，可以经一次人大常委会会议审议通过；对审议中个别意见分歧较大的重要条款设立单独表决制度；对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，可以合并表决，也可以逐个表决。四是增加法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的措施。
（四）关于完善制定行政法规的程序
立法法规定：一是对国务院编制年度立法计划提出要求，国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人大常委会的立法规划和年度立法计划相衔接。国务院法制机构对国务院各部门落实立法计划的情况，应当及时跟踪了解，加强组织协调和督促指导。二是对行政法规的起草提出要求，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人大代表和公民的意见。重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不予公布的除外。
（五）关于加强备案审查
规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。按照党的十八届四中全会决定关于加强备案审查制度和能力建设的要求，根据各方面的意见，立法法增加规定：一是全国
人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。二是全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。三是民族自治地方制定的自治条例、单行条例和经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。
（六）关于对司法解释的规范和监督
司法解释对于司法机关依法正确行使职权是必要的。按照党的十八届四中全会精神，针对目前实践中司法解释存在的问题，根据各方面的意见，立法法增加规定：一是最高人民法院、最高人民检察院对审判工作、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。二是最高人民法院、最高人民检察院在行使职权中遇有立法法规定情况的，应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。三是最高人民法院、最高人民检察院作出具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案。四是除最高人民法院、最高人民检察院外，其他审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。
三、新增赋予235个地级市地方立法权后对政府法律顾问工作的影响
新修订的立法法第72条规定，设区的市人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与
管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对社区的市指定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市有两个概念，一个是已经有立法权的49个较大的市，第二个是235个新增加的设区的市（地级市），彭山县2014年撤县设区之后，现在的眉山市属于新增加的设区的市之一。
城市建设和管理、环境保护，一直都是政府管理中的难点。以环境保护为例，东坡区城区周边存在众多造纸厂、泡菜厂等污染企业，在经济大跨步前进同时，治污压力巨大。尽管近年来在环保措施方面频出重拳，由于没有地方立法权，某些制度只能以“红头文件”的形式出现，这也带来了行政处罚标准模糊、于法无据等弊端。立法法赋予眉山市人民代表大会及其常务委员会立法权以后，就可以专门将“红头文件”涉及的问题以地方性法规方式予以确定；同时，我们市人大及常委会还可以就岷江流域的污染治理和生态环境保护等问题制定专门的地方性法规，予以解决矛盾。
当然，对于普通大众而言，此次立法法的修订中，最大的亮点莫过于税收法定、现行限购问题的立法规范等与个人生活息息相关问题；但是作为政府机关法律顾问的律师，立法法赋予地方立法权后，市人大及其常委会在制定我们眉山市自己的地方性法规时，律师可以参与其中。律师作为法律职业中最具有职业化操作的人士，站在中立的立场上，对相关法律问题提出意见和建议，同时还可以进行前置性审查。有利于制定出的法律具有可操作性、兼顾各方利益的公平公正
的地方性法规。
最后，我相信立法法赋予地方立法权后，眉山市依法治市工作有了地方性法规的规范和指引必将取得更加显著的成绩。