公务员权利的制约与保障
学院：动力与机械学院 姓名：贺达 学号：[1**********]67 摘要：公务员作为国家公职人员，享有着特殊的权利，以为人民提供优质的服务。然而国家对于公务员权利的制约与保障还相对薄弱，尤其在公务员权利的保障方面，存在很大的缺陷。因此，建立完善的公务员权利制约与保障机制以保障其合法权益，调动其工作的积极性，是非常必要的。本文意在分析当前公务员权利的制约与保障机制存在的问题，并提出相应的改进措施，以促进完善和发展。
关键词：公务员 权利 制约与保障
公务员作为国家的管理者,是一国秩序功能的核心。国家作为拟制的人,其意志可以通过公务员阶层得到传达,其权力能够经由公务员阶层得以实现。所以说,公务员是国家机器正常运转的基本条件。05年出台的《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》）是建国50年来我国第一部干部人事管理的综合性法律, 它的颁布对于规范公务员的管理、提高行政工作效能以及保障公务员的合法权益具有重要的作用。它代替《国家公务员暂行条例》，更加准确全面地规范公务员制度，同时不仅丰富了公务员的内涵，还拓展了公务员队伍的外延。《国家公务员暂行条例》中第3条规定：国家公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员；而《公务员法》中第2条规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。由此可见，公务员的范围将不再局限于政府机关的工作人员，而将其范围扩大到符合上述3个条件的所有工作人员；此外第106条还规定：法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。根据我国的实际情况保留了“参照管理”的形式。事实上公务员队伍的涉及的范围和人数都比西方国家多很多。那么，建立完善的公务员的权利的制约与保障制度对于限制公权力、稳定公务员队伍以及保障公务员的合法权益、调动公务员的积极性应当成为下一个突破点。
一、公务员的权利
由于公务员具有公务员和国家公民的两重身份，使其在权利方面既享有基于公务员身份所应当享有的权利，又享有作为国家公民所享有的权利。因此，广义的公务员权利包括三个方面：一是公务员以本人身份取得的权利，即身份权；二是公务员执行公务的权利，即职权；三是公务员的权利受到侵犯时的权利，即救济权。简单的公务员权利指的是公务员在内部行政法律关系中所享有的权利，即《公务员法》第13条明确规定：公务员享有下列权利：（一）获得履行职责应当具有的工作条件；（二）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；（三）获得工资报酬，享受福利、保险待遇；（四）参加培训；（五）对机关工作和领导人员提出批评和建议；（六）提出申诉和控告；（七）申请辞职；（八）法律规定的其他权利。除以上公务员作为劳动者与行政机关形成劳动关系时所应享有的基本权利外，《公务员法》还规定了公务员应享有的特别权利。例如：《公务员法》第54条，规定公务员享有对上级“明显违法”的决定或命令说“不”的执行异议权；第57条，规定公务员在受到行政处分时享有的知情权和申辩权；第100条，规定聘任制公务员享有对聘任合同争议的申请仲裁权，对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁决定之日起15日内向人民法院提起诉讼的起诉权。但要注意的是，此处对于聘任合同的争议，涉及公务员自身利益的人事处理事件，公务员既无复议权也无诉讼权；第103条，规定公务员因为错误的具体人事处理，造成损害和损失时享有“赔礼道歉、恢复名誉、消除影响”及“依法给予赔偿”的请求权等。
二、公务员权利的制约
我们常常提及的是“权力的制约”而不是“权利的制约”。那么，对公务员权力的制约本质上就是对行政权的制约，而对其权利的制约又怎么理解呢？个人觉得应该涉及权利的规范，具体来说，就是对于公务员基于公务员而非公民身份上所应当享有的权利的规定。
公务员作为国家公职人员，享受的福利和待遇的是引发近些年“考公务员热”的主要原因，这不能不引起反思。俗话说“三百六十行，行行出状元”，但为什么对考公务员人们如此趋之若鹜？这很有可能和公务员这一职位所能享有的权利的息息相关。纳入国家编制，享受国家的福利，公务员基本上就是一个只进不出的铁饭碗。当一个国家有如此之多的受过高等教育的人都趋向于考公务员是多么危险的一件事。那么，公务员享受的权利的设置真的合理么？可以肯定的说，有很多不合理的地方。因此，我国对于公务员权利的设置还应该从现实考虑，从国情出发，不仅对公务员有利，对人民更有益。对权利的制约不仅关乎公务员本身的权益，更关乎人民是否能够真正地享受到公务员的服务。
三、公务员权利的保障
上面提到，广义的公务员权利还包括公务员的权利受到侵犯是的救济权，又称保障请求权。指的是当公务员权利受到侵害时请求法律给予必要救济的权利。这种合法的方法和程序便形成公务员权利保障制度。纵观中国历史上的官吏管理制度以及近20年来我国有关公务员的法律制度，我们可以清晰的看到，法律制度对公务员的义务一般比较重视，有一套完整的义务规范和管理体制, 而对公务员的权利规范及其保障则相对较弱，国家公务员法律体系中公务员的保障制度、救济制度历来都不是受到关心的问题。然而，公务员作为代表国家履行公共事务管理职能的国家工作人员, 其履行职务的行为应当受到法律保护。为有效地行使职责，公务员一方面应当依法大胆执法, 不应有后顾之忧, 另一方面, 也必须具有相应的执法条件和保障, 做到令行禁止。
（一）我国公务员保障制度的现状
1.司法救济缺位
现代法治行政的一项基本原则就是司法救济。而由于特别权力关系的存在，排除行政机关工作人员不服行政机关奖惩、任免等决定的诉讼救济，这在《行政复议法》、《行政诉讼法》中均有体现。例如《中华人民共和国行政诉讼法》第12 条排除了四项行为接受司法审查的可能，行政法学界一般将其概括为国家行为、抽象行为、内部行为和终局裁判行为。其中内部行为中对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第4 条的释义中，明确规定不能成为法院司法审查的对象。司法救济的基本内容中包括了当国民的合法权益受到行政机关的不法侵害时，享有不可剥夺的获得司法救济的权利。因而，对于公务员的权利保障如果排除了司法救济，无疑剥夺了公务员作为公民身份获得平等司法救济的权利，这有损于法律面前人人平等的原则，而且不符合人权保障的国际要求。
2.行政救济的单一性
《公务员法》第十五章涉及到公务员的申诉控告权，不难发现，受理公务员复核和申诉的是原处理机关、同级公务员主管部门或者作出该人事处理机关的上一级机关，完全排除了司法救济。首先，公务员权益被侵害时职能申请行政内部保障，这被称为是“内部行为”，这无异于“自己做自己的法官”，不仅违背了自然公正的原则，无法保证公正性，而且很难确保申诉控告不受暗箱操作行为的干扰。其次，我国历来强调“个人服从组织”、“唯上”的思想，加之上下级之间关系的不平等导致公务员个人即使受了委屈也会选择“打掉牙往肚子里咽”。而上级行政机关从整体部门利益作为出发点，为了得到下级部门更好的配合，也难以为了某个个人的权利而与下级行政机关陷入矛盾。所以,常常会维护下级行政机关处理决定依据的正确性和合法性，这更使得公务员获得赔偿的权利成为了“水中月，镜中花”，收
效甚微。最后，虽然行政机关有其专业性和高效性的特点，但终究不像司法诉讼有着严格的程序制度设计，行政系统内部的救济程序一般均简单且重复，不仅浪费时间，更浪费资源。
3.一些条文规定模糊
第一，《公务员法》第54条中所指“公务员执行明显违法的决定或者命令的”中的“明显违法”的标准模糊，难以把握。第二，行政程序所包含的内容是复杂多样的，它主要有:说明理由，听取意见，告知和回避。《公务员法》并没有涉及告知和回避方面的内容。第三，在申诉控告中也没有规定不服申诉控告结果时该如何处理。
（二）我国公务员保障制度的完善
1.完善配套立法
经过多年的酝酿，《公务员法》终于千呼万唤始出来。此法的出台使公务员申诉控告制度的立法层次极大提高，权威性也加强。但我们还应该看到，仅仅是这一部法律还不能作为解决公务员权利保障问题的万全之策，除此之外的辅助配套法规均属行政规章，立法层次偏低，权威性不够，现实形势依旧很严峻。日本在这方面就为我们树立了良好的典范,其法律规范较中国健全。日本在战后进行了一系列的政治改革，根据新宪法确立的主权在民、议会内阁制等原则，于1947年10月颁布了《国家公务员法》，此后制定了《职阶制法》、《工资法》、《津贴法》、《退职法》等几十部法律，这些法律与人事院规则、指令等一起构成完备的公务员法律体系，加之其他相关法律的健全，使日本公务员的权利及保障落到实处。由此可见，加快《公务员法》的相关配套法规的建立显得十分必要。
2.将公务员权利保障纳入司法救济范围
由于特别权力关系的影响，行政机关对公务员实施的影响公务员权利的“内部行为”属于行政机关自律权范畴，法院对此不能通过审判程序进行监督。但是,法院的诉讼救济应当是公民权益救济中最主要、最为有效的途径。现在西方各国都修改了特别权力关系理论，将公务员的权利保障纳入司法救济的范围。我国公务员法规定对于聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以寻求司法救济。这一规定打破了内部行政行为不属于人民法院受案范围的限制。但仅适用于聘任制公务员范围仍太窄。为有效保障公务员权利，应将所有公务员的人事纠纷归为可诉之列。从公务员与所在机关的关系上看，所在机关与公务员的关系不应再定位为“主仆”关系，而应当认识到公务员与所在机关之间职务关系是建立在契约基础上的，是双方合意的结果，是一种法律上的权利义务关系。当公务员重大权利受到损害时，可与一般行政相对人一样，寻求司法救济，不因公务员身份而受到影响。同时,还应当明确是在“穷尽了行政救济”途径的情况下才可以寻求司法的保护,这样既有利于维护行政机关的权威,给予其自我纠错的机会,避免司法资源的浪费,又可以保障公务员权 利的充分有效救济的实现。
3.完善行政机关内部救济制度
行政救济作为一种法律制度，包括一系列使救济得以实现的程序。程序越严格、规范越明确，救济就越有效；反之，救济的效果就不免大打折扣，甚至有落空的危险。有必要进一步严格非诉讼申诉控告的程序，从受理、审理、重新作出裁决直至将结果送达申诉人，都应当建立更为规范的程序，规定更为严格的时限要求，使得申诉控告这一特别针对公务员权利救济而设立的制度真正发挥作用。
公平正义法治原则的重要内容之一就是任何人不能作为自己案件的法官。因此，有必要废除复核制度，只保留申诉和控告，同时明确申诉控告的处理程序，而且必须强化国家公务员管理机构的法律责任制度，进一步明确并加大对申诉控告处理的责任，从而增强内部行政救济的及时性和有效性，使申诉控告制度的价值得以充分的发挥。