对我国预算公开问题的思考
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摘 要：随着我国经济的快速发展，政治法治化和民主化的逐步推进，我国公众的主人翁意识越来越强，对国家政策的参与要求也越来越强。财政预算体现了国家财政的收支状况，反应国家的政策。我国公众对公共预算关注程度越来越高，因此对公共预算公开化问题越来越关注，对预算公开程度要求越来越高。本文搜集资料，整理总结了目前我国财政预算公开的现状。我国财政预算公开透明程度过低，公开的内容与质量远远无法满足公众需要，在财政预算公开问题上存在很大的问题。文章分析了造成这些问题的多种可能的原因，并就如何提高我国公共预算公开化和透明化提出了几点意见与建议。
关键词：财政预算; 公开化; 存在问题; 完善建议
国家预算是国家的基本财政收支计划，是政府集中和分配资金、调节社会生活的主要财政机制，是国家的重要立法文件。国家预算反映了政府活动的范围、内容、政策导向，以及是如何对巨额的财政收支进行管理的，也是立法部门和社会公众对政府进行监督和制约的重
[1]要工具。从形式上看，国家预算就是按一定的标准将财政收入和支出分门别类的列入特定的表格，可以使人们清楚的了解政府的财政活动，成为反映财政活动的一面镜子。随着我国改革开放的不断深入，国民经济的不断发展，国民生产总值不断增加，我国财政收入不断增加。在政治体制上我国也取得了巨大进步，我国的法制化和民主化建设不断加强，公众越来越多的参与到国家财政中。国家预算也从国家机密到国家公开。国家主人公意识使公众要求了解我国财政尤其是财政预算的内容，对公共预算的公开性要求越来越强烈，对公开内容的多少与公开质量的高低要求高。
诚然一些政府部门对公众的要求也作出了积极的反应，但其信息的公开却讳莫如深，信息的广度和透明度远远无法达到民众的要求，公布效果不大。公众通过公布的信息很难得到实质性的东西，很难得到想要了解的国家行政信息。
上海一高校完成2010年中国省级行政机关透明度调查。调查发现，在给予正式答复的109个政府部门中，只有18 个主动公开部分财政信息。该高校公布的调查数据，以100分为满分，其中福建得16.57分位居第一，宁夏9.97分位居第二，北京的综合得分为7.72，
[2]位居第三。60分为及格线，以16.57分获得第一的福建，距离及格线相差四十多分，国家
的预算公开透明度远远无法满足公众的需求。财政的公开制度存在着许多的缺陷与不足。
一. 财政预算公开存在的缺陷
1. 公布数据公众难以理解
财政预算对于公众是一个神秘的字眼，它关系到政府的政策，措施。它关系到公众的切身利益，必须说清楚，也必须让公众听明白。但是财政预算数据对于公众又是一个专业化的东西。目前政府对预算信息的公布数据多为专业化词语，公众及时得到数据，那些专业化数据也使人们不知所云。
2. 公开原则没有确立
政府预算公开意味着把政府活动对公众透明化。政府的活动将公开化，公众将了解政府的整个预算过程。政府可能出现的财政浪费和资金的低收益甚至无收益利用，以及政府的办公低效率，错误的政策也都将被公众所知。政府的活动将完全在民众的眼前。因此，政府公布的预算数据时进行过选择。一些不利于政府的数据不予公布。为那些民众难以理解的预算
数据又蒙上一层面纱。政府公开的实质应是：(1).财政预算反映政府的活动范围、方向和政策，关系到全体公民的切身利益。作为纳税人和利益相关人，只有得到充分的信息，才能保障公民权利不被暗箱操作所侵害。(2).财政预算信息公开是公民享有的宪法上知情权在财政
[4]预算法中的具体体现。我国的财政预算公开没有完全遵循这两个原则。
3. 公布信息不够详尽明确
政府部门对预算公布数据有较大的自由度和随意性，自由权较大，因而容易造成政府部门公布信息过于笼统，详细信息予以保留的现状。原本赋予政府部门信息公开义务的信息公开法律法规反倒成了政府部门逃避义务的挡箭牌
4. 缺少政府预算绩效报告
公众关注财政的核心焦点是预算绩效。公众也许不追究财政用在哪里，但是必须要了解得到了什么利益。2000年之后，我国在预算管理方面推出了部门预算等五项改革，形成了
[3]覆盖编制和预算执行各个环节的全新的管理框架体系。政府预算管理制度初步完成。而预
算制度是决定政府预算绩效状况的制度基础。我国目前仍然缺乏公众最关心的政府绩效报告。
二. 造成我国财政预算公开透明化缺陷的原因
1. 立法不够完善
我国正为建设现代化法治化国家努力，但不得不承认我国法制化建设与发达主义国家仍然有很大差距，我国的法制化程度不高的事实无法回避。特别是有关预算公开的法律法规，信息公开立法条款不完善。虽然1982年制定的宪法，1991年正式施行的预算法，2003年党的十六届三中全会通过决议都对公共预算做出相应的法律规定。但是在这些法律条规条例中，对财政信息公开的详细程度缺乏明确详细的说明。应该公开什么信息，公开的信息多少，公开的信息应该怎么发布。这些都没有明确的规定与说明，因此造成政府对一些重要的信息公布上无法可依。各个部门对信息的公布也是只从自己部门的利益出发，公布的内容都是对本单位有益或者是一些没有多大实际效用的信息。
2. 公布数据过于专业化，公布方式杂乱
财政跟我们每个公民息息相关，但并不是每个公民都能看懂财政数据，财政报表。政府公布的财政预算信息往往是一些专业化的数据，专业化的表格，让大部分的公众看到却理解不了。过于专业化的报表，使公布的数据对于大部分普通民众来说就像天书一样，根本不能从那里得到有用的信息。财政预算虽然有部门公布信息，公布所要达到的效果微乎其微。
3. 缺乏应有的财政预算公开化保障机构
对财政预算公布的管理缺乏一个强有力的实施机构。没有一套行之有效的财政预算公布流程。各个部门公布数据都只从本部门出发，公布方式和公布时间也是杂乱无章。使本就复杂的财政预算信息更难以被公众获得。
4. 缺乏强有力的监督机制，与严格的奖惩制度。
很多政府部门还持有公布政府信息是对公众的恩赐这一错误观念。公众，甚至人大很难对财政预算的公布行使监督的权利。公开与否，公开多少都由政府决定。对公开财政预算信息，也没有一套明确的奖惩标准。公开的信息公众是否理解明白，对于信息公开的效果政府根本没有要求。效果好了，只是公众了解了政府的工作，效果不好，公众不了解，无论结果如何对于政府来说没有一点影响。根据我国的财政体制操作，财政部预算编制，同时实施编制。同时其他部们如发改委、教育部等也有部分的预算编制权利，而作为预算审核、批准、监督机构的人民代表大会又缺乏实际的审核、监督功能，使得其对预算质疑、解惑、监督的程序机制严重缺失。而审计部门由于缺乏强制惩戒手段和问责机制使得已经发现的问题不了了之，这使得财政预算实际上是根据中央政府的偏好为依据制定的，缺乏对预算投入合理性
的要求使得财政信息的公开没有动力。
三．对完善我国财政预算公开透明化的建议
1. 树立财政预算公开的理念
首先应该强调财政预算公开制度的意识，使财政预算公开在政府部门和公众之间形成一种理念。强调政府强化“执政为民”的信念，公开财政预算信息给公众的责任感，使公众有国家的主人翁意识，积极关注国家财政预算的进行与实施。
2. 完善立法，使之有法可依
“依法治国”是我国基本国策。对于财政预算公开应该做到有法可依。公共预算应该发布哪些信息，应该通过何种形式发布，应该在什么时候发布等等都应该做的有法可依，有法必依。国家应该尽快通过合法的途径对财政预算公开项目立法。立法应该做到以下几点：（1）. 颁布的法律应该做到详细指明各级政府及政府指定的政府信息公开机构，明确其他相关部门，如财政部门、预算编制办等部门的责任，以及共同责任下各自的权责问题。解决财政预算信息公开范围规定笼统的问题。(2).现有法律仅规定“财政预算、决算报告”属于政府信息公开的范围。没有详尽明确的规定，相关立法应对此加以完善，对财政预算、决算报告的详细程度予以明确规定。避免在进行财政预算信息公开时，政府部门具有较大的自由度和随
[5]意性。防止出现有些部门公开的财政信息是笼统的数据。（3）. 应把相关惩戒做出明确详尽的规定，对违反财政预算信息公开法律的行为惩戒必须做到有法可依，这样才能保证财政预算公开的顺利实施。
3. 建立完善的预算公开制度与管理部门
对预算公开制度给予足够的经费支持。组建一个分工明确的高效的预算信息公开管理部门，使财政预算信息公开的责任明确。建立一套完善的预算编制与公开程序，并严格执行。使之适应市场经济体制下政府职能转变的要求，政府应积极改革政府收支分类，学习国际先进的分类方法，逐步和国际的先进方法接轨。把预算科目按支出功能和经济分类设置，清晰明确反映政府财政支出在哪，支出用途是什么。不断进行预算管理改革，完善预算支出标准体系和政府收支分类体系，使预算编制更加细化，更加详细地反映预算收支情况，加强财政科学化精细化管理，为财政公开打下坚实的基础。使财政预算信息的公开走上一条合理的正确的规范化道路。并尽量使财政预算信息部门独立于其它部门之外，使之具有相应的权利，使之既有公布财政预算信息的职责，也具有监督与披露政府权利。让财政预算公开做到其应该做到的。2009年，财政部首次对外公布了预算报告和中央财政预算四张表格。印发了《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，明确了地方财政和中央部门预算公开主体，规范了地方财政部门报送同级人大审议的财政预决算报表的格式，但是我国信息公开的制度仍然很不完善。我国应该建立一个稳定清晰的财政预算公开平台，多种预算公开方式并行的发布制度。比如公开信息发布可采用网站发布，报纸报道，电视播报等一系列公开方式并行的发布方式。开通政府答疑热线，组建问题解决小组，解答公众对公开数据的疑惑。
4. 把预算绩效的发布作为重点，做好预算绩效透明化
上世纪80年代的税制改革，数量巨大的税收使公众对政府收入如何利用更加关注。公
[6]众对财政利用的效果是其中的重中之重，那就是预算绩效报告。做好预算绩效的透明化应
该做到：(1).信息的公布应重视内容的界定。应该明确说明财政资金用在哪里，产生了什么效果。(2).必须制定和选择正确有效的绩效评定指标。只有建立正确的绩效评定标准，评定的效果才真正的具有可参照性, 才能真正的说明政府办公问题。
5. 减少财政预算公布中对专业术语的使用
财政预算公开是对普通公众的公开。过于专业的术语会使公众即使看到了公布信息也难
于理解公布内容。财政预算公布应该做到简明易懂。在公布财政预算信息时一并公布编制说明，在其中增加图表，加强解释和注释，做好信息的解读工作。同时，可以通过网站、新闻发布会、编印财政通俗读物等形式，努力使财政预算贴近大众。尽可能做到公布数据通俗易懂，方便公众从预算数据的字里行间里解读国家方针政策、政策导向和项目支持重点。使公布的信息起到其应有的效果。
6. 建立合理可行的奖惩制度
我国的财政大权为行政机关所掌握，以人大为首的监督机关难以对政府财政预算进行监督, 导致预算公开没有强有力的监督保障。因此要建立严格的问责制度，建立有效的奖惩制度，来保证预算信息公开的及时合理与有效。只有这样才能保证财政预算信息的及时发布，才能使已经公开的财政预算信息不失真，而政府部门在严格的法律约束下才可能尽力去做好政府预算、预算执行及财政预算信息公开的发布等工作。才能尽可能的减少政府腐败浪费，提高政府工作人员的执政效率与执政能力，
政府的财政预算信息公开是一项需要长期努力的艰巨任务，不是一朝一夕可以完成的，需要政府部门，全国人大与广大的社会公众共同的努力。才能使我国的财政预算公开制度更快更高效的建立起来。
参考文献：
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