作者：陈阿江施国庆吴宗法
《江苏社会科学》 2001年03期
一、背景及问题的提出
人口的迁移始终与人类发展历程相伴随。经济是影响人口迁移的主要因素，此外，政治、军事、宗教等因素也是人口迁移的重要影响因素。建国以来，我国人口迁移主要与经济发展相联系。概括地说，我国的人口迁移可分成三类：50、60年代从沿海地区，特别是从沿海城市向西部地区的人口迁移，如企业内迁、支边等等；改革开放以来以农村劳动力流动为主要特征的城市化运动；以及因工程建设项目而形成的工程移民。与通常的人口迁移不同，工程移民是非志愿移民(involuntary Resettlement)。这类移民是由于水库、交通、城市基础设施等工程建设而造成的。以水库建设为例，50、60年代建设的新安江水库、三门峡水库和丹江口水库均产生了数十万的移民，目前在建的三峡工程动迁人口达百万之众。据估计，建国后我国因工程建设而形成的非志愿移民总数在4000万人以上（注：施国庆等：《工程移民中的社会学问题探讨》，《河海大学学报》（社会科学版），1999年第1期。）。因此非志愿移民已对我国社会结构变迁与结构重构产生重大影响。
与前两种类型的移民不同，作为非志愿移民的工程移民有其自身的一些特征。首先，非志愿移民是非自愿的，如当水库将淹没土地、房屋时，一定范围的受影响人群是非搬不可的。其次，移民安置时间是受限定的，工程的进度是按计划控制的，受影响人口迁移必须与工程相协调。再次，志愿移民通常是家庭中的劳动力，从经济条件相对较差的地方向经济条件相对较好的地方迁移，而非志愿移民往往是从区位条件较好的地方迁出来，且必须是整户、甚至整个居住区人口都迁移。
居民从一地迁往另一地造成空间分布的变化仅仅是表层现象。重要的是，由于迁移，一地的人口迁走减少了，人口的减少及生产、生活系统的变化，造成了社会的结构性变化；另一地的人口因为移民而增加，相应地使生产、生活系统发生变化，也发生社会的结构性变化。非志愿移民的迁移不是一般的搬迁，而是经济社会发展过程，通过搬迁、重建使移民的生产得到恢复和发展、生活得到改善。移民的过程同时也是社会整合的过程，是社会结构重构和发展的过程。如果志愿移民的社会整合是一“自然历史过程”，那么非志愿移民的社会整合就有许多非自然特征。非志愿移民存在着程度不同的社会解组与社会解体现象。因此，非志愿移民的社会整合成为移民社会重构和发展的核心议题。
社会整合[integrate（动词）和integration（名词）]是一个外来语，其含义是社会不同的因素、部分结合为一个统一、协调整体的过程及结果。亦即社会一体化。它是与社会解体、社会解组相对应的社会学范畴。非志愿移民社会整合的关键是利益整合，社会的（狭义）、文化的整合是其重要组成部分。
尽管，非志愿移民是社会科学的重要研究对象，但在我国相当长的一段时间里，非志愿移民被当作工程建设的事情来做的，社会学的研究几乎是空白。世界银行从80年代开始逐渐重视非志愿移民中的社会学研究，到目前为止已经形成了比较完善的社会政策体系及实施与评估的操作机制（注：参见世界银行的有关文件，如Operational Policies 4.12:Involuntary Resettlement;Operational Policies 4.10:Indigenous Peoples;Operational Directive 4.30:Involuntary Resettlement；以及迈克尔 M 塞尼：《移民 重建 发展——世界银行移民政策与经验》，河海大学出版社1998年版。）。本文以实证研究为主，资料主要源于笔者对三峡库区（1999年）、三门峡库区（1999年）、百色水利枢纽项目（1998-1999年）及世界银行贷款项目关中灌溉项目（2000年）的实地调查。
二、非志愿移民的利益整合
非志愿移民的社会整合问题，最基本的和核心的是移民的利益整合问题。
利益是指人对周围世界一定对象的需要。它是反映对于社会集团和个人有益的一种关系范畴。马克思主义认为，经济关系是基础，它决定了其它一切社会关系。其中，利益是人们社会经济关系的具体体现。恩格斯说：“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来的。”（注：《马克思恩格斯全集》，第18卷，人民出版社1972版，第307页。）利益关系包含着多方面内容：首先是个人或部门与整体的利益关系；其次是个人或部门与个人或部门之间的利益关系。可见，移民的社会整合，首先是移民的利益整合，国家和移民、移民地区和与其相关的非移民地区以及移民地区内部不同的部门及个人之间的利益协调与重构。
1、宏观利益格局
以三峡工程为例。象三峡工程这样的大型项目，国家在总体上是受益的，但局部地区、某些方面是受损的。三峡工程建成后，国家将从发电、防洪、灌溉和航运等方面受益；但三峡工程也存在一定的负面影响，如耕地淹没，移民搬迁等等。
三峡工程的宏观经济效益是明显的。它能有效地减少洪灾，保障长江中下游地区的人民生命和经济社会安全。长江中下地区是我国重要的工农业生产基地，而且分布着许多重要的大中城市。三峡工程的论证表明，只有修建三峡水库才能避免分洪和特大洪灾所造成的巨大损失。其他的替代方案无法根本解决长江中下游的防洪问题。三峡水电站的建成将极大地缓解重庆、华中和华东地区的能源紧张状况。此外，三峡工程的建设也给航运、旅游等行业带来巨大的效益。
但是，三峡水库的建设，也给三峡地区造成了大量的淹没损失，特别是耕地的淹没，对农民的生计构成了很大的威胁。此外对城镇的来说也有影响，一方面它是产业结构调整的一次极好的发展机遇，但同时也是一次严峻的挑战。
从总体上看，三峡工程项目存在着不同区域的利益关系，如上游下游地区的利益关系、移民区与安置区的利益关系等等。在淹没区，一些地区、单位和个人会承受一定的损失，如土地、房屋及基础设施的淹没，人口迁移等等。上游地区受损较多，但同时也获得了一定的发展机遇。下游地区则受益较多，如在防洪减灾、航运等等方面。移民为水库淹没作出了牺牲，获得了补偿，同时又与安置区共享一部分资源。而安置区居民通常要转让出一部分自然资源如土地等等，同时也与移民共享一部分基础设施，如水利设施、道路等等。1999年秋季国务院出台的三峡库区应向下游地区增加移民的决策，进一步调整了三峡库区与下游地区的利益关系，这将有助于促进宏观格局中的利益整合（注：张宝欣认为，调整1992年的移民规划，主要原因是：(1)1998年洪水的影响，(2)发展第二、第三产业的出路变窄，(3)对污染的担心。参见《移民的现实和未来——三峡工程建设委员会移民局副局长张宝欣现场访谈》载《南方周末》2000年8月24日。从宏观利益的角度看，下游是受益区，理应分担一部分困难，接收安置一部分移民。这次移民规划调整后，长江下游省份普遍接受了移民，特别是三峡工程主要受益者之一湖北省，在原来的基础上又新接收安置了比较多的移民。）。
2、土地调整中的利益整合
土地是农业生产中最重要的经济发展资源，尤其是在中国这样一个人均土地资源少、经济相对落后的国家，土地更是村民生存与发展最宝贵的资源。因此土地调整是移民社会整合的关键性因素。
土地调整首先涉及移民与安置区居民如何共享土地，以及安置区居民如何与移民共同享受基础设施的问题。笔者在三门峡库区调查所了解的张村与李村的关系就较有典型意义。建三门峡水库时张村搬到了李村的地盘上。李村的村民响应国家号召，主动让出一部分土地给张村，但所出让的土地当时没有签订协议，李村也没有获得相应的征地补偿费或其它费用。80年代后期以来，张村村民被落实了有关政策，解决了饮水问题，生活开始改善。李村村民要求有关部门帮助解决水的问题，由于李村村民不属于移民，他们的要求没有得到满足。于是李村村民要求收回转让出的土地，甚至发展到抗交农业税……
上述案例有两方面值得我们反思。一是如何协调各方面的利益关系。建国以来，我国在非志愿移民安置方面，积累了不少成功经验，做了许多现在看来很困难的、在资本主义国家里根本做不到的事情。但也有不少深刻的教训，如三门峡水库的移民，由于提倡集体主义，无视或忽视了个人利益，使一些移民长期生活在贫困中。一是如何理顺利益调整中法律与行政的关系。如在土地的征用与调整的依据是政策而不是法，行政代替法的问题也值得我们深思，尽管在当时处理比较方便，但时间一长，就暴露出实际问题了。
移民中的土地利益冲突与协调，既体现在移民与非移民之间，也可能出现在移民内部之间。当居民部分外迁部分后靠时，就存在谁去谁留的问题。笔者所调查的三峡库区邓村就有这种情况。由于部分耕地被淹没，应动迁部分人口，留居部分人口。那么谁去谁留呢？邓村的做法是维持原有土地的基本格局：承包地淹没多的农户外迁。这一做法在邓村是有其合理之处的。但当迁出区与安置区的土地利益差异较大时，就存在外迁人口与留居人口土地利益分配是否公正的问题。
土地关系中的利益协调，除了生产用地外，还体现在宅基地方面。目前在我国工程移民界，较为通行的做法是通过抽签或抓阄的方式来分配宅基地。相对而言这是比较公平，也是易于操作的一个办法。但它还是改变了原有的邻里关系，给村民生活带来了不便。因此，有的村组采取了较为灵活的变通方式来改变这种情况。比如，有的村民小组通过抽签或抓阄的方式确定了初步的分配方案之后，允许村民自愿互换宅基地，从而在坚持宅基地分配公正合理的基础上，照顾了个人的自由与偏好，这种做法值得推广。
3、基础实施及其它方面的利益协调问题
工程建设有时会影响一些基础设施。基础设施的重建与完善有助于改善移民的生产条件，方便他们的生活，有助于移民社区及安置区的社会整合。基础设施中的利益关系协调，在某种程度上决定了移民区与非移民区的利益整合。我国的耕地资源非常有限，为减缓土地对当地经济社会发展的影响，改善基础设施往往成了减少土地约束的替代要素。当移民征用了当地居民的一部分土地时，当地居民就永远地失去了一部分土地。为了减少因土地而产生的负面影响，通常将一部分征地补偿费用于基础设施建设，让移民与非移民共享道路、水、电力、学校等基础设施，以促进地方经济发展。最近笔者在关中灌溉项目宝鸡峡库区调查时了解到，一些地方主动要求接收移民，移民成了“皇帝的女儿不愁嫁”，这其中的奥秘就在于，通过土地调整使当地的基础设施能得到改善。
三、非志愿移民的社会与文化整合
非志愿移民中的社会与文化冲突虽不象经济利益那么明显，但它们的影响有时却是久远的。
1、村落、行政组织与社会整合
非志愿移民最基本的单元是家庭，而不是个人。因此，从总体上看，迁移过程不会对家庭结构和家庭关系产生重大影响，不存在家庭内部的社会整合问题。
移民之后，社区内部有一个整合的过程，除家庭关系以外的其他初级社会关系被不同程度地破坏了。移民被安置以后，原有的初级社会关系有的就可能无法恢复起来。初级社会关系也许是无形的，但是对广大农村移民来说，它们在生产和生活中却发挥着十分重要的作用。比如，初级社会关系有时是农民维持和发展生产的重要社会资本；初级社会关系有时具有一定的社会安全和社会保障意义；等等。
投亲靠友的移民，当迁移的距离比较远时，他们不仅脱离了原来村组的生产组织关系，而且原有的亲戚邻里在生产、生活方面的帮助就大大减少了。有的整村或部分迁移，虽然原村组的生产组织关系还保留着，但是村民与没有迁移的居民或迁移到其它地方的居民的关系就大大疏远了，原有的社会网络也不复存在了。
尽管加强移民社区的社会整合在中国的非志愿移民建设中已取得了许多宝贵的经验。但其中最基本的，也是最重要的一点还是完善行政网络（准行政网络）结构。因为一旦移民群体的地理空间确定以后，它的行政所属问题就需要考虑、落实。移民群体通常构成某行政村的一个村民小组或几个村民小组，与当地居民的村民小组融合为一个行政体。有的时候移民群体较大，根据需要成立新的移民村，甚至新的移民乡。建立这样的行政网络，即大大方便了移民工作的顺利开展，也有利于社区内部的社会整合。
2、宗族与社会整合
在我国南方地区，宗族对社会生活仍然具有较强的影响。如亚洲发展银行贷款的一个水电项目正是在福建某客家人集中的地区。由于客家人的宗族观念和宗族传统比较浓厚，且每个宗族都建有祠堂，婚丧大事及有关的重要活动都在祠堂里进行，因此祠堂实际上是宗族或是整个村落的公共活动中心。但由于在移民村落搬迁时，祠堂没有给予规划与重建，当移民的私人住房都已建好时，公共祠堂依然没有着落。结果麻烦接着就来了，尤其是村民办丧事没有地方，于是将丧事办到村干部的家里，引发了矛盾与冲突。因此移民的规划及搬迁重建都需要认真考虑村民原有的风俗习惯。特别是那些与村落社区内社会整合有关的，有悠久传统和重要的风俗习惯，更是不能掉以轻心，否则会引出许多麻烦，甚至会影响到整个移民安置。
3、宗教信仰与社会整合
由于我国农村的老年人口、特别是老年妇女大多相信鬼神。有的民族信教的人口比例较高，如回民大多信仰伊斯兰教。且近年来信仰基督教的人数在某些地方也有较快增长。因此在移民时，当具有不同宗教信仰的人群被安排到一个社区时，就会面临新的社会整合问题。对此类情况设计人员就应给予充分的考虑。
4、民族传统与社会整合
不同的民族有其不同的传统。这里以南方某水利枢纽项目为例，该项目的受影响人口以壮族为主，壮族的村落有很强的凝聚力，这是壮族居民久远的传统。因此在搬迁、重建时就需要充分考虑当地的传统，通过对有形物，特别村落公共物的合理规划与设计，来达到搬迁重建时村落的社会整合。村落的公共物是特定历史时期的产物，随经济社会发展而变化，有的已丧失原有的功能。比如，项目区骨鸡屯的寨墙、寨门就属于这种情况。解放前因常有土匪侵扰，屯里建起了寨墙、寨门，以防土匪。解放后社会治安彻底改观，寨墙的功能已丧失。因此移民在重建时，就没有重建寨墙的必要。另一方面有些村落公共物仍然发挥着重要功能，如项目区村落的凉亭，它是村民们纳凉、娱乐、聚会、议事和决策的地方，在村民们的日常生活中起着重要作用。因此，象凉亭这样的公共建筑在移民安置与重建时，必须认真规划。凉亭的实物形态也许很简单，经济价值也许很低，但它的社会意义和文化价值很大，甚至大得与其实物形态和经济价值不相称。有些村落公共物是有争议的，可能会具有某种“神性”的意义，处理不当容易引发社会整合危机。从实地调查中笔者了解到，大榕树在村民心目中具有非同一般的意义，村民从来不砍大榕树，也不准别人砍大榕树。当水库蓄水时，村落被淹，需要搬迁，大榕树如何处理，需要与当地居民充分协商（注：笔者曾就这一问题向当地一位资深的移民专家请教，他说：“一般的经验是，水库畜水时，要清库砍树。老百姓自己不会去砍大榕树，他们不愿意。在当地老百姓的许可下，专业队可承担这项任务。”）。
象上述所提到的壮族地区的一些民族传统，其简易的物化形态，实际上包含了很深的文化意义，是社区凝聚力的物化。这些传统对社区重建、整合和发展具有十分重要的意义，因此在移民规划与搬迁重建时要予以充分考虑。
四、小结
非志愿移民的社会整合，主要是因移民而引起的某些不同因素的差异而产生的矛盾，但可以通过协调作用使之消除分离，达到融合统一。非志愿移民的社会整合，从时间上看，就是要从规划、搬迁、重建到安置都要有“一盘棋”的思想；从组织机构上看，就是要上游与下游“一盘棋”，移民区与安置区“一盘棋”；从区域发展的角度看，就是一、二、三产业发展“一盘棋”，城乡发展“一盘棋”。为使非志愿移民的社会整合过程能顺利地进行，我们认为以下几方面应引起重视。
1、移民的立法问题
我国目前就总体看，有关移民的政策、条例是比较完备的。可还没有一部专门的《移民法》。尽管《中华人民共和国土地管理法》对有关的征地、补偿作了具体的规定，但它主要还是从土地资源的角度、从经济的角度来立法的。实际上，移民的情况非常复杂，需要从整体的角度加以考虑，并应强调人的需要与发展问题。我们认为在中国制定一部《移民法》是非常必要的。即使是非志愿移民，也有几千万人，且非志愿移民迁移与适应过程所持续的时间比较长。完善的法制是移民社会整合的制度保障。
2、公众参与
在我国由于长期受计划经济体制的影响，形成了非常完善的行政网络，即使是基层的自治组织——村民委员会，也具有行政、准行政组织的特点。这种组织结构的特点，虽有助于建立比较完善的移民组织机构，开展工作。比如，移民新村很容易进入安置区，整合为当地的一个村民小组、行政村乃至乡或镇。但强行政组织结构的弱点也是明显的，它容易造成过分相信和依赖行政力量，忽视普通群众的意愿与想法。从现有的移民实践看，无论是世界银行贷款项目还是国内投资项目中的移民，广泛而深入的公众参与，有助于移民安置，有助于吸收各方面的建议和意见，它能使隐藏的有关问题及早地暴露出来，从而促进移民的社会整合。
作者介绍：陈阿江，河海大学移民研究中心副研究员； 施国庆，河海大学移民研究中心教授； 吴宗法，河海大学移民研究中心副教授。（邮政编码：210098）