新加坡社区建设与管理考察报告
【信息时间：2011-8-23
2011年7月，太仓市城厢镇组织部分村、社区干部赴新加坡进行考察培训。在培训期间，社区干部们较为系统的考察了新加坡社区建设与管理的模式与经验，也形成了一些社区治理的思路和观点。现将考察所得总结整理如下：
一、新加坡的社区组织体系
在新加坡社区建设中，政府扮演的角色包括体制设计和政策指导，社区管理和社会救助，治安及卫生管理等，但重点是前者。内阁设有社会发展及青年体育部，负责全国社区发展政策的研究制定；人民协会是负责管辖区内的行政管理，开展社会援助和社会保障服务，是社青部下属的法定机构，由政府总理担任主席；新加坡还在全国87个选区建立了5个社区发展理事会，分担部分公共服务职能，建立了15个市镇理事会，负责政府组屋区的物业管理工作。
1．人民协会
人民协会成立于1960年，是新加坡基层社区组织的主管部门，具有半官方性质，是法定机构。旨在促进种族和谐与提高社会内聚力，培育社区领袖，提供社区服务和国外培训机会，推动政府与民众之间的沟通。它的任务是提升民众的身份认同，促进多民族和谐相处，为社区的紧密结合和志愿者工作联系民众，为民众提供能负担得起的生活方式和生活渠道，密切民众之间以及民众与政府之间的联系，加强公民与政府的一体感，贯彻政府施政意图。人民协会下属三个基层组织：公民咨询委员会、民众联络所管委会、和居民委员会（或邻里委员会），通过组织社区活动，促进社会和民族的融合。
（1）公民咨询委员会（也称居民顾问委员会）
在新加坡，每一个选区设立一个公民咨询委员会，它在社区组织中的地位最高。新加坡现有87个选区，故有87个公民咨询委员会，其主要职责是：负责社区内的公共福利服务，协调另外两个委员会（民众联络所、居民委员会）和其他社区内组织的工作。公民咨询委员会根据社区内居民的要求与政府沟通，在涉及到社区的重大问题时，如公共交通线路的设置与走向等，向政府作出建议，维护居民权益；在选区里组织、领导和协调社区事务，还会把居民的需要和问题反映给政府，也把政府的有关活动安排和政策信息传达给居民；负责募集社区基金，用于增进贫困和残障人士的福利、提供奖学金和援助其他社区项目。
（2）民众联络所（俱乐部）管委会（也称社区中心管理委员会）
目前新加坡共有106个民众联络所，每个选区1个，个别较大的选区有2个。其下主要设6个专业委员会，即：老龄执行委员会、青年执行委员会、妇女执行委员会、少年执行委员会、马来执行委员会、印度执行委员会等，这些组织对社区内相应的群体服务。民众联络所的主要职能有：制定从幼儿体育活动到中青年计算机培训等的一系列计划；代表人民协会行使建设和管理社区民众俱乐部的职权。民众俱乐部由民众的自助团体组成，如华语俱乐部、卡拉OK俱乐部、徒步俱乐部、马来文化活动小组等。为方便民众开展活动，一般每15000户或5万人设有一个民众联络所（俱乐部），全国使用统一的会员卡。会员可持卡到任何一间俱乐部参加活动。作为全国性基层组织，民众联络所管委员会并不是一级政府或政治机构。它只是一个社区的文娱交流中心，主要负责组织文化、教育、娱乐、体育以及大型的社会活动促进种族的和谐和社会的稳定，协助政府与民众的沟通。
（3）居民委员会（或邻里委员会）
新加坡社区建设中最小的区域性组织是居民委员会或邻里委员会（在公共组屋区称为居民委员会，而在私人居住区称为邻里委员会），与我国的居委会组织相似，但与我国居委会相比，它的职责和功能都小的多，其主要职能是：在小范围内促进种族和谐、宣传政府政策、反映民意，组织本小区内的居民文体娱乐活动等；为公民咨询委员会和居民联络所提供人力帮助并反馈信息。目前，新加坡共有居委会552个，邻里委员会106个，居民委员会每个分区有1500至2500个住户，邻里委员会每个分区至少有400住户。
从功能上来区分，公民咨询委员会则起到了党、政、民之间的媒介及执政党基层外围组织的作用；民众联络所管委会着重组织各种社区活动；居委会侧重对包括邻里关系在内的居住软环境建设，由于三者均在人民协会指导下运作，许多场合成员重叠。
2．社区发展理事会
成立于1997年，社区发展理事会与人民协会不同的是，前者“就像是参与式的地方政府”，分担部分公共服务职能，包括推展社区计划，进行地方性策划，确定地区性的社会需求，策划安排地区的社会服务和管理社会服务基础设施等，但其不设基层机构；而后者是通过建立基层组织，组织社区活动，争取民心。新加坡现有5个行政区，分别为市中区、西南区、东南区、东北区和西北区，5个行政区设立5个社区发展理事会，最高管理者是市长。每一个社区发展理事会管理14-18个选区，负责大约80万户居民。
3．市镇理事会
市镇理事会组建于1988年，隶属于新加坡国家发展部，目前共有15个市镇理事会，其中2个归反对党管理（在国会中拥有席位的反对党），执政党的13个集选区分别组成了13个市镇理事会。选区内的议员是市镇理事会的当然理事，其中一位担任主席。每个市镇理事会管理5-8个选区，约4万-10万个住户。市镇理事会的主要功能是控制、管理、维修与改善组屋居住环境，管理包括商业在内的公共配套设施，推进旧组屋及其公共设施的翻新计划。
从职能上来区分，人民协会是法定机构，重视社区基层组织建设，为执政党奠定了深厚的社会基础；社会发展理事会承担了社区福利工作，偏重于公共职能；市镇理事会为社团法人，是非政府组织，但局限于市政物业管理职能。
4．自愿福利团体
除以上机构外，社区还有的就是自愿福利团体。自愿福利团体是非营利性的，主要是推广和提供有关财务、情绪、教育、健康和社会支援的社区服务，为有需要的、贫困的、或在危机中的人提供支援。这些组织配合其他组织一起服务社区居民。
比如飞跃家庭服务中心就是此类组织，它是典型的“新加坡政府服务业外包”理念下的社会服务机构（服务外包是指政府将其非核心的业务外包出去，利用外部最优秀的专业化团队来承接其业务，从而使其专注核心业务，达到降低成本、提高效率、增强企业核心竞争力和对环境应变能力的一种管理模式）。新加坡的家庭服务中心，由政府规划，统一招标，全国共有36个。政府根据各慈善团体的服务能力、宗教特点等，决定中标团体，并每年进行评估，5年连续不达标的，将由政府组织重新招标。场所由政府在规划建设组屋时提供，开办经费由政府出资90%或38万（取其低者），其余自筹（多半由宗教团体等支持），平时的运行费用政府出资50%，自筹50%。
新加坡飞跃社区家庭服务中心成立于1991年7月，根据社区居民需求，下设若干个分中心，主要有学生托管中心、青少年关怀中心、家庭教育中心、乐龄活动中心、老人托管中心、邻里联系中心以及特殊幼儿教育与发展中心、领养资源中心等，开展的服务内容有家庭生活教育、儿童计划、青年服务、婚姻生育、就业服务以及乐龄服务教育等，服务内容和范围几乎涉及到人的整个生命旅程，建立社区教育终身教育体系。由于政府政策上支持、场地上提供、资金上资助以及义工的无偿参与，中心的服务有些是免费的，而好多服务也只是低价收取一定的费用。
（1）幼儿托管中心。幼儿18个月大的就可以送到托管中心，最晚到晚上7点钟，没有全日制，新加坡鼓励家庭亲情教育。
（2）学生关怀中心。主要是为7-12岁的学生在放学后和假期里提供托管照料，提供早餐和中餐，指导其完成作业，并根据学生特点设计相应课程、划分不同区域，为他们提供不同的活动，每月收取260新币。
（3）家庭教育中心。主要围绕建立坚固稳定的家庭开展教育，如婚姻教育、生育教育、子女成长、家庭生活等教育。通过教育，使大家成为有社会责任的人民，愿意参与社会的人民。
（4）乐龄活动中心。新加坡政府鼓励家庭应优先照顾乐龄家人，倡导照顾乐龄人士是政府、社区、家庭、公司的共同责任。中心根据乐龄人的特点设立有关课程和活动，鼓励和教育退休人士保持身心健康，扩大生活圈子，加强隔代感情，为退休人士提供一个让他们感到自己有用处、生命有意义的平台。
（5）老人托管中心。主要针对一些单亲家庭或家庭子女上班无人照顾的老人，早晨上班前将老人送到中心，下班再来接，每月收取180新币。此中心受到低收入家庭的欢迎。
（6）邻里服务中心。主要为构建和谐邻里关系，开展丰富多彩的邻里活动，为社区居民提供技能培训、生活服务、兴趣爱好、文体活动等，丰富居民文化生活。
社区各组织之间分工细致，各有侧重，服务内容涵盖了民众生活的方方面面，成为新加坡经济社会发展基础和保障。
二、新加坡社区管理的运作方式
新加坡社区建设实行统一指导与民主自治并行的原则。国家统一规划，政府有关部门负责制定社区发展计划和评估标准，社区发展理事会、民众联络所、居民委员会等机构在政府指导下自主活动，并及时向政府反馈民众意见。政府各部门根据社区居民需要，调整规划和管理方式，按照社会服务标准评估各自治组织的业绩，下拨活动经费。政府行政部门、社区管理机构、基层自治组织及社会团体之间职责分明、上下贯通，形成了科学、合理、灵活的社区建设模式。社区建设贴近民众，凡可自主管理的，政府放手，但提供指导和经费，培养了社区成员的参与意识，促进了社会的发展。
1．社区管理的主要内容。对区内大型公共设施的管理，包括现有设施的维护保养，新建设施的项目申请、规划；美化公共居住环境：发动组织区内居民实施各种美化公共环境的活动；维护社区治安环境，如组织“邻里守望计划”等；开展社会公益活动，募集和设立基金，增进贫困人士、残障人士福利，为学生提供资助，组织社区交际项目；增强社区凝聚力，密切邻里关系，包括文娱活动、休闲旅游等。
2．社区服务的主要内容。新加坡的社区服务可以划分为三种类型。一是行政事务服务：服务范围是社区全体成员，但真正接受服务的是有需求的居民，如房屋登记、代办有关手续等，作为准公共物品，属于非营业性低偿服务。二是社会福利服务：针对老弱病残群体，补充其基本生存需求，是公共物品，由社区提供。近年来新加坡政府投资兴建了居民委员会、民众联络所、居民活动中心、海上体育俱乐部、展览中心、保护儿童培训中心、青少年友谊俱乐部、家庭服务中心以及各类医院、门诊所、残疾人工作点、收容所和敬老院等各类基础设施，为社区居民提供各种服务。三是社区商业服务：虽然有便民的因素，但基本接近私人物品，主要提供营业性服务，不过为便民导致营业性亏损，可以考虑适当补贴。新加坡社区商业服务设施主要有两种：一是居民中心及邻区商店，二是菜市场及小贩中心。新居民中心与居民公共住宅分开，积极吸引各类大、中型店铺进入，集中向商业化服务方向发展，居民日常生活必需品则由设在公共住宅区内的少量商店提供。这样既减少了商业活动对居民生活的干扰，又满足了居民对优质、方便的社区商业服务的需求。菜市场及小贩中心的营业场地作为公共设施由政府规划和提供，日常管理由建屋发展局、环境发展部及市镇理事会等部门共同承担。
3．社区事务的完成方式。一是中介服务，一方面是把社区内的有关信息收集整理起来，反映给政府部门或有关法定机构，并催促其实施；另一方面是把政府或有关机构的信息传达给居民，以取得居民的认同与协助。二是公益支持，主要是为募集、建立管理社区的各种福利基金，提供义务性的人力、物力和财力。三是独立经营，对社区内的一些公共设施，按市场化形式运作，以取得经营收入，比如经营民众俱乐部等。
4．社区活动经费的来源。新加坡社区活动的经费主要来源于政府拨款和社区赞助。政府拨款包括行政经费、活动经费以及专项经费。为鼓励社会对社区活动的资助，新加坡政府制定了一个经费搭配计划，即为来自社会的赞助搭配固定比例的拨款。
三、新加坡社区服务模式的特点
新加坡的社区管理体系，是典型的政府主导与社区高度自治相结合的模式，是以公共住房政策为平台，社区管理组织机构与各项服务为配套的综合体系。以人为本、服务至上是新加坡社区建设和服务的灵魂，一切从居民需要出发，让居民可以随时随地享受到服务，是其社区组织的唯一职能。
1．社区运行的义务化。社区管理是低成本的。除极少数的社区有受薪职工，绝大多数社区工作者都是义工，就连市政理事会、居民委员会、邻里委员会以及社区其他服务组织中也基本没有全职人员，都是义工在帮忙。社区所有的收支都完全公开透明，所有的开支项目都是按市场化手段操作，按费用最节约化的宗旨运作。政府还引导社会团体，企业商家参与社区建设，建立社区服务网络，针对不同群众开展平易近人的服务，社区能够为民众提供有效援助，形成了“我为人人，人人为我”、积极有爱心的社区风气。新加坡的慈善团体非常丰富活跃，在社区建设中发挥着重要的作用。
2．社区活动的自愿化。几乎所有的社区活动都是自愿性质的，包括社区的公共环境美化等也都是义务参加。社区内名目繁多的各种组织，聚集了不同兴趣爱好和心理需求的人，形成组织、参与和资助各种社区活动项目的群众基础。新加坡不遗余力地推动社区志愿服务，并建立政府支持的志愿者激励机制，使志愿行为能够深入、持久并可持续发展。新加坡虽杜绝特权，却对志愿服务给予政策上的倾斜，为做出杰出贡献的志愿者提供社会服务与福利、升学与就业、职务提升等种种“特权”。将志愿服务活动和公民的切身利益结合起来，具有很强的吸引力，因此得到民众的积极响应和支持。
3．设施配套规范化。新加坡在市镇建设中制定了十分详细的设施配备标准，在该标准指导下，社区服务网点在城市建设之初就完善配备。社区的设施配备已成为新加坡城市规划和建设中的一部分，社区组织不必为居民活动设施的配套费脑筋。比如新加坡一个标准的社区在8000户左右，社区内平均分布3所小学、2所中学、1所宗教场地、3个综合游泳中心、1个足球场、1个社区花园和一批商业设施。其中小学的设置一般不超出步行距离。
4．组织结构企业化。新加坡社区组织的决策机构采取董事会或理事会制，决策由董事会或理事会会议决定。如社区组织人民协会的最高决策机构是董事会，董事会主席由新加坡总理兼任，副主席由一位政府部长兼任，其他12位董事包括部长、国民议员和4位民间团体代表。
5．社区管理的人性化。社区的组屋翻新、电梯翻新、公共设施的建设、增高电梯的重大事项，都必须经社区居民的投票表决，达75%以上支持率才能通过实施。充分体现了为人服务和集体意志的原则。
四、新加坡社区组织与政府、政党、政治的关系
从制度上看，新加坡的社区组织具有中立的地位，没有政治倾向，完全是民间的区域自治组织。但是社区组织和社区领袖都与政府和执政党关系密切。社区领袖的政府委任制以及国会议员对社区事务的深度参与，都使政府和执政党对社区组织极具影响力。社区内各种社团组织的活动则完全是公开、平等和开放的。
在政党政治体制下，社区组织作为与民众直接接触的最基层的政治实体，必然要受到政党渗透。社区组织为实现自身利益必然要以各种形式与政府打交道，同样政府要实现一系列政策目标、争取民众的认同和支持，更是离不开社会基层组织的协助。新加坡社区组织在基于政治中性这一大的原则前提下，政治化程度还是非常高的，一个重要的标志是：主要社区组织的领导成员都不是民选产生，而是由所在选区的国会议员委任或推荐。
执政党人民行动党非常重视把执政基础深深地扎根在基层。社区基层服务组织都掌握在人民行动党的基层领导，也就是议员手里。议员既是选区党组织的支部主席，又是市政理事会主席或常任理事、社区基金会主席，也是人民协会的顾问。就是说，所有“为人民服务”的好事都由人民行动党的议会议员和由人民行动党控制的基层组织包揽。人民行动党议员包括政府内阁成员，每星期都要抽出一个晚上的时间接见本选区的选民，听取民意，把握民生，为民众解决工作和生活中遇到的各种困难。议员还必须定期访问选区，通过访问，了解普通居民的生活和需求，帮助解决实实在在的具体问题，以争取选民的支持。在新加坡，社区里没有党的领导，只有党的服务，没有党的形，只有党的神，党不显示任何权力。人民行动党也不在政府之外，不在政府之上，而是在政府之中，在选区选民之中。这就使得人民行动党一直充满着危机感，时刻告诫自己，不忘人民，不忘“行动”，不忘做好事，不忘人民的支持，否则到了5年一次的大选时就会因人民的不满而被轰下台。这是新加坡人民行动党“为人民服务”的内在动力，也是在民主体制下人民行动党一党长期执政的根本所在。
五、新加坡社区建设对我们的启示
与新加坡的社区建设相比，我国的社区建设在硬件建设上发展较快，但在社区服务方面还很欠缺，如在对社区服务的发展方向、规模、速度缺乏宏观把握；一些社区中居民参与社区建设的制度流于形式；社区中介组织和民间组织发展缓慢；社区服务资源尚未有效整合；服务内容多为福利性、事业性服务，而且项目比较单一，服务范围有限，服务水平和服务质量也不高。新加坡在社区建设方面的成功经验给我们许多有益的启示：
1．社区建设需要采用多种方式整合资源和争取资源。新加坡国力雄厚，在经济上有能力支撑高标准社区设施建设的庞大支出，其民主政体又为社区建设创造了自下而上的体制活力和机制动力，但是，其社区建设的相当部分资金仍然是靠各种社会组织募集、各种社会组织和个人捐赠的。我们现在用于社区建设的资金确实非常有限，这与我们政府公共财政的支付能力偏小和各种公益性中介组织发育滞后密切相关，要解决这一问题是一个循序渐进的过程。
2．政府和社区需要大力发育中介组织和民间组织。新加坡政府官员几乎都在民间非营利组织中担任职务，带头为社区公益事业贡献力量，但又不代表官方可以干预社区事务。社区活动在政府部门和民间社团的共同配合下，采取自助式平行管理，所有参与者不存在所属关系，自觉自愿，有钱出钱，有力出力。社区建设和治理是一个强调参与各方持续互动的连续过程，治理的主体不仅仅是政府，也不仅仅是社区组织、民间组织，而是政府、社区组织与民间组织乃至企业等其它社会组织及社会工作者等各类参与者的综合。大力培育社区民间服务组织，其目的就是使社区中的许多福利性或公益性服务事项由这些社区民间组织承接起来，从而使社区居委会从具体事务中超脱出来，轻装上阵，更好地处理自治范围内的事务。我国的社会服务机构不发达，作为社区自治组织的居民委员会就更多地担负起了推进社区建设的责任。社区居民委员会是我国宪法法律规定的群众性自治组织，是开展社区自治的重要主体。现在居民委员会的功能定位是满足政府和居民双方的需求，建议社区未来的建设方向要较多地偏向为居民服务，工作方式上要尽量去“政府化”，偏向人民群众“自治化”，当然政府也要对社区管理方面的相关经济、政治和社会政策的进行调整。
3．社区工作需要以居民需求为导向服务居民。社区要从实际需求出发，设置相应的服务内容。如新加坡华人集中的地方，中华文化传统气息较浓，中文图书馆、佛教寺庙等相应设置则配套齐全；老年人住户集中的社区，健康保健、护理等设施就多一些。新加坡老人托管中心这个服务机构在20年前就有，但发展到今天也只有20个，他们的理念是成熟一个建设一个。这是新加坡政府和社区工作者结合居民需要和实际情况探索的成功之路。建议今后我们的社区建设要根据社区本身的条件规划建设，要注重以人为本，因地制宜，要充分尊重群众的意愿，不能搞一刀切，不能搞“千区一面”，根据不同的居民结构、地理环境、历史背景、文化特征和社区需求，进行多样化、特色化的社区建设。
4．居民参与事务的积极性需要提升。社区居民积极广泛的参与，是社区发展的重要基础。在新加坡，积极参与社区事务，已经成为社区居民日常生活的一部分。居民有什么要求，可以直接向政府提出，也可以通过议员来表达。各类社区管理组织有事情，召开听证会，充分听取社区居民的意见。当前我们城市社区建设的发展，主要还是依赖于党和政府的推动，社区组织的动员和组织，社区居民积极自觉的参与还远远不够，社区居民的参与力量还远远未发挥出来，比如我们社区的环境卫生、平安保障、禁毒禁偷、绿化美化都是政府行为，居民几乎没有参与进来，这些事情做得好坏，居民无法参与或不想参与。政府做得好，获得一点称赞，做得差，只能招来一片抱怨。社区的事情不由社区居民自己参与，缺少了当家作主的意识，缺少了共同的维护行动。我们应当在积极动员社区成员参与的基础上，尽可能把事关社区居民切身利益的公共事务交给社区居民自己认定或邀请其参与决定，培养他们这方面的意识和习惯。
5. 社区工作需要大力培育“义工”精神。义工是新加坡社区工作和服务的主要力量。义工组织遍布社区各个服务环节，而且机制相当完善，从登记到服务岗位都很便捷，一般在一个小时内可以找到服务对象。在社区生活的成功人士则是义工队伍的中坚力量，这些处于社会较高地位的有知识有专业技术的人士都愿意为相对贫穷弱势的群体服务。在新加坡，对义工的定义是“不以取得任何物质报酬为目的，为改进社会而提供服务、贡献个人时间及精神的人”。国家成立义务工作中心，其职能和作用是促进义务工作成为民众生活的一部分，提升义工人员的形象，为义工提供培训及设施。
构建和谐社会，重心在基层，基础在社区，社区和谐关键在家庭和谐、邻里和谐，根本是人的和谐。新加坡是个多种族、多宗教的移民国家，伴随着经济的迅速发展也带来了不少社会问题，但他们通过社区基层服务组织的建设，政府依法指导与社区高度自治相结合的社区公共管理模式，实现了种族团结、宗教自由、社会和谐、人民安居乐业。新加坡在这方面的做法是成功的，经验是宝贵的。新加坡国情与我国国情有很大不同，在社区建设方面有许多具体做法因为要受到多方面因素的制约，我们不一定要照搬。但是其先进的思想和科学的内涵我们是应当学习的，并与我们的具体实际结合起来，不断推进我们社区建设健康发展。