完善党的制度体系的思考

　　〔摘要〕 我党着眼于提升自身建设科学化水平，逐步建立健全了以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系。进一步完善党的制度体系，需要在理论和实践的双重探索中，着力提升党的制度体系的科学性、有效性和权威性。 　　〔关键词〕 党的制度体系，科学性，有效性，权威性 　　〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）01-0050-03 　　历史和实践证明，对长期执政的中国共产党而言，制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性，是巩固思想、组织、作风、反腐倡廉等各方面建设成果的保证。以党章为根本、以民主集中制为核心的党的制度体系，本身是一个开放的体系，它与党的建设的整体状况、外部环境变化和党所肩负的任务等有着密切联系。因此，党的制度体系建设将是一个长期的、动态的、开放的过程，需要积极吸收和借鉴人类制度文明的有益成果，坚持继承和创新相结合，进一步丰富和完善党的制度体系建设，着力提升其科学性、有效性和权威性。 　　一、构建完备管用的制度体系是党的制度建设的重要目标 　　党的十二大以来，我党总结历史经验，重视并着力推进党的制度建设。党的十六大特别是十七大以来，构建内容完备、科学管用的制度体系成为深化党的制度建设的目标。2008年2月18日，胡锦涛同志在全国组织工作会议上发表讲话时强调，要抓住党的建设中的全局性、战略性问题，抓住广大党员、干部和人民群众最期待解决、党的建设最需要解决的紧迫问题，集中力量攻坚，努力在主要方面和关键环节上取得突破，带动整个党内制度建设，逐步建立起内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的党内制度体系。2009年9月18日党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，从坚持和健全民主集中制、深化干部人事制度改革等6个方面，系统地部署了以民主集中制为核心的党的制度体系建设。同年12月11日，习近平同志在全国组织部长会议上强调，要用健全的制度体系落实和保障党员的知情权、参与权、选举权、监督权。2011年胡锦涛同志“七一”重要讲话强调指出，必须始终把制度建设贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中，坚持突出重点、整体推进，继承传统、大胆创新，构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。在这一系列思想指引下，我党根据新情况新变化，加快完善了党的工作制度、组织制度、领导制度、选举制度、监督保障制度等重点制度。 　　工作制度是有序规范并保障各级党组织及全体党员在宪法、法律和党章范围内开展工作、落实工作职责的基本制度。近年来，我党除了在党章和其他党内法规性文件中，继续沿革并完善了在长期革命、建设和改革发展中已经建立起来并行之有效的一些工作制度外，还建构了不少新的工作制度，如党务公开制度、讨论决定重大问题和任用重要干部票决制度、报告工作制度、党委新闻发言人制度、党内事务听证咨询制度、党员干部直接联系群众制度等。组织制度是稳固党的执政地位、夯实党的执政基础、完成党的执政使命的重要保障。我党在重申坚持党管干部、夯实党执政组织基础的同时，进一步深化干部人事制度改革和组织制度创新，完善了干部交流、培养、推荐、选拔、考察、任用、考评、退出、监督以及责任追究等制度和管理机制，逐步建立健全城乡一体党员动态管理机制和城乡党的基层组织互帮互助机制、党员能进能出机制、党内激励、关怀、帮扶机制等。科学的领导制度是党依法治国理政、建设法治国家的根本保证。我党坚持科学执政、民主执政、依法执政，按照民主法治、公平正义的原则，全面落实依法治国基本方略，既保证党领导人民有效治理国家，又争取实现国家各项工作法治化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。党的十八大还强调，“法治是治国理政的基本方式”，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。选举制度是由党章和党内有关文件规定的选举产生党的各级代表大会代表和党的各级领导机关的制度。随着对选举制度认识与探索的不断深化，我党继续深化改革并完善党内选举制度，改进和规范选举程序和投票方式，改进候选人提名制度和候选人介绍办法，逐步引入党代会代表和各级党委委员的竞争性选举机制和差额选举办法，严格控制选任制领导干部任期内职务变动，严格执行并不断完善领导干部罢免或撤换制度。监督保障制度是党自身建设的重要内容，也是民主集中制等各项制度得以贯彻执行的重要保证。我党进一步健全和完善了新时期党内监督保障制度的基本体系构架，创新性地提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系以及反腐败法律制度，通过财政转移支付等建立稳定规范的基层组织工作经费保障制度。 　　二、党的制度体系建设存在的不足 　　在充分肯定党的制度体系建设取得成效的同时，我们也应清醒地认识到，党的制度体系还存在一些有待完善的地方，主要表现在： 　　一是党的制度体系的科学性有待进一步提升。从面上看，党的制度已覆盖党的建设各领域、各层次、各环节，但在实际工作中，制度设计缺乏系统性、严密性、协调性的情况仍然存在，如有的制度笼统地提出一些原则性、模糊性要求，导致制度规定弹性较大；一些制度明显过时，难以适应新的发展需要，对新问题束手无策；一些制度缺乏创新，用老规则解决新问题，很难奏效；制度规定数量繁多，但缺乏对制度的评估，新旧制度更迭时在条文内涵、内容、适用范围以及效力等方面衔接不够严密。 　　二是党的制度体系的有效性有待进一步加强。党的制度体系架构虽已基本成型，实体性制度也比较多，但程序性制度相对不足，制约和影响了党的制度体系有效性的整体发挥。以党员权利保障制度为例，尽管党章明确规定了党员享有8个方面的12项基本权利，党章、党员权利保障条例及其他党内法规也对党员权利保障作出了具体的制度性规定，但一些规定往往因程序性保障机制缺失而得不到充分、有效落实，如在党员干部选拔任用中，等额选举或象征性差额选举仍占主导，选举程序上因候选人不得开展竞选“拉票”等活动、选举前选举人不得公开发表竞选演说等，客观上限制了党员民主选举权利的行使，而且选举实践中党员被动行使选举权的现象也时有发生，严重影响了党员权利保障制度的有效性。再以党的各级委员会必须推行的集体领导制度执行情况为例，在理论上和党内规章中，集体领导制度的规定是非常清楚的：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。”但在执行实践中，各级党委所要讨论决定的“重大问题”，其性质、种类和范围并无清晰、详尽规定；党委书记和委员之间的平等关系往往又被人为扭曲为“主仆关系”、上下级关系；委员在个别酝酿中和个人分工负责时还常常承担着很大的压力成本。造成此类问题的最重要原因，就是缺少相应的制度规范来确保集体领导制度的有效执行，即使有好的制度规范，也会出现“选择性执行”、“执行漏洞”、“执行阻滞”、“执行扭曲”等问题。 　　三是党的制度体系的权威性有待进一步稳固。如以党的代表大会制度为例，党代表大会制度是民主集中制制度体系中最重要、最基本的一项制度，理应具有最稳固的权威性，但从执行的具体实践看，党的代表大会制度应有的职能和作用并未得到充分发挥，应有的地位和权威并未得以充分彰显，突出表现有：一些企事业单位和基层党委不按期召开党的代表大会的情况时有发生，有违党章等规定而又得不到及时纠正；一些交由代表大会讨论决定的重要议题和事项，虽然在形式上提交了代表大会讨论，但实际上早已由全委会、常委会、书记碰头会或其他工作会议、扩大会议等讨论决定了，代表大会只不过是履行文本规定的程序而已；筹备、召开代表大会的成本过高，从酝酿、筹备、代表的逐层逐级推荐和选举，到大会的正式召开，耗费的时间、人力、物力、财力等，数额非常庞大，而代表的选举工作往往又无关普通党员的利益诉求，因此党的代表大会制度的权威性大打折扣。 　　三、完善党的制度体系的思路 　　一是要着力提升党的制度体系的科学性。要按照党的十八大关于全面提高党的建设科学化水平的总要求，进一步提升党的制度体系的科学性：既要注重实体性制度建设，又要注重程序性制度建设，既要明确规定应该怎么办，又要明确规定违反了该怎么办，特别是要着力增强和完善相关的程序性制度建设，使各项具体的制度在时空、内容、效力上彼此衔接，环环相扣，增强制度的可操作性，发挥制度体系的整体合力。要着眼于提升党的建设的科学化水平，把党治国理政和党的建设实践中经过检验的成功经验和做法上升为党的制度，把党的建设理论创新、实践创新成果固化为制度成果（条件成熟时用党内根本大法的方式进一步固化下来），形成制度体系。根据党所领导的中国渐进式试点改革路径和经验，特别要注重把那些来源于地方或基层党的建设的成功经验和做法上升为党的制度。如针对基层党委书记的权力运行规范化问题，湖北省于2010年9月出台了《湖北省县委书记岗位风险预警防控办法（试行）》，提出建立和推行限制县（市、区）委书记权力的一些制度措施，如县（市、区）委书记不直接分管人事、不插手工程招投标、土地划拨、拍卖、资产转让置换，选拔任用干部时不得指定具体人选和选拔范围等。对此，应在总结试点经验的基础上，将相关措施、做法和经验上升为党的制度，用制度来约束并规范基层党委书记的权力行使。 　　二是扩大制度体系建设中的民主参与。既要把党的领导体制、工作机制、具体制度放到时代、理论与实践发展要求的多个层面加以审视，坚持以科学发展的理论为指导，与时俱进地推进制度体系建设，又要充分发扬党内外民主，不断扩大制度体系建设中的民主参与，充分汲取专家意见，吸纳民意，尽可能使制度因为获得了党内外广泛认同而减少执行的阻力和成本。扩大制度体系建设中的民主参与，关键是要在制度体系建设中导入民主化机制，即在制度设计并获得通过之前，不仅要将制度（草案）提请“专家”进行“科学”论证，更为重要的是，要建立健全制度体系建设党内听证咨询制度，支持并保障参加听证的党员或党员代表根据事先制定的议事规则和程序，充分表达其意见和建议。当然，在制度体系建设中导入民主化机制，必须坚持民主集中制，健全党内民主制度体系；营造党内民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，用健全的制度体系落实和保障党员的知情权、参与权、选举权、监督权。 　　三是对现有制度进行科学评估。综合运用新制度经济学、现代管理学、组织行为学、战略理论、绩效考核评估等理论、知识和方法，尝试对党的制度体系进行评估：在制定新制度或新旧制度更迭前，进行必要性与可行性评估；在制度执行中，通过选取关键绩效指标（KPI）、360度反馈（360°Feedback，也称全视角反馈）、目标管理（MBO）等评估模式，对制度执行效果进行绩效评估；根据评估结果，及时修改乃至废弃不合时宜的旧制度，建立新制度，与时俱进地推进制度创新，完善制度体系，保证制度科学管用。 　　四是要着力提升党的制度体系的权威性。各级党组织特别是党员领导干部要牢固树立制度面前没有特权、制度约束没有例外、制度执行务必从严的观念，不断增强制度意识，筑牢思想基础；要导入制度执行的督查机制和责任追究机制，及时纠偏，防止“选择性执行”、“执行漏洞”、“执行阻滞”、“执行扭曲”、执行为强势既得利益集团或法外权力所“俘虏”等现象出现，加大对违反制度行为的查处问责力度；要强化制度执行的过程管理，减少制度执行的自由裁量空间，切实提高制度的执行力，做到令行禁止、违者必究，保证制度体系行得通、做得到、管得住、用得好，以有效维护并稳固党的制度体系的权威。 　　参考文献： 　　〔1〕王庭大.党执政以来制度建设的成就和经验〔J〕.党建研究，2010（2）. 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