招标实践中不同评标方法的研究总结 http://www.kaoyee.com 2010-12-1 17:01:41 考易网 招标的属性是竞争，它的核心是公平正义。为保证招标投标的公平、公正，招标人必须在编制招标文件中列明评标的标准和方法，以便使各潜在投标人知道这些标准和方法，考虑如何进行投标，最终获得成功。招标代理机构在编制招标文件时选用适当的评标办法，设计科学的评标细则对于招标结果的公正至关重要。
一、评标方法的法源基础
1、评标办法在国家和省部法律法规中的法源表述 国家招标投标法第四十一条规定，“中标人的投标应当符合下列条件之一：
（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；
（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。” 上述条件体现了公平交易中要约的底线原则--物美价廉。如果说，第一条体现了采购的“物美”，第二条则体现了采购的“价廉”。
为了加强对本行业招投标的监督管理，根据国务院的分工，工业、水利、交通、铁道、民航、信息产业以及建设部、原外经贸等部委根据国家招标投标法的上述规定分别发布了相应的部门条例。其中，2001年7月5日原国家计委等七部委联合发布了12号令《评标委员会和评标方法暂行规定》。该规定是各行业共同遵守的评标方法的通则。
该办法规定了评标过程的基本程序：准备、初步评审、详细评审三个阶段。第二十九条明确了三类评标方法：包括经评审的最低投标价法、综合评估法或者法律、行政法规允许的其它评标方法。在该办法规定的上述三种评标方法的基础上，各部委根据行业特点又颁布的一些具体规定。如国家交通部针对公路工程勘察设计、施工、施工监理，水运工程机电设备、施工、勘察设计招投标管理颁布的部门规章中对评标办法的适用范围分别作了界定。地方交通管理部门根据上述法规颁布相应的实施细则，使其更具有可操作性。
2、评标方法的分类和适用原则
在七部委12号令中，将评标办法分为三类，各部委据此衍生其他各种办法
详见表一。
表一
各部（省）有关法规（细则）规定的评标办法 1 建设部 综合评估法、经评审的最低投标价法、法律法规允许的其他评标方法
2 商务部 经评审的最低投标价法、综合评标法（打分法）。
3 交通部 综合评价方法、合理低价法、最低评标价法、综合评估法和双信封评标法以及法律、法规允许的其他评标方法。固定标价评分法、技术评分合理标价法、计分法和综合评议法。
4 水利部 综合评分法、综合最低评标价法、合理最低投标价法、综合评议法及两阶段评标法
5 信息产业部 最低投标价中标法、综合评分法。 6 铁道部 最低评标价法、综合评分法、合理最低投标价法
7 山西省 综合因素评标法。两段式评标法。 不设标底评标法。工程量清单或费率招标。经评审的最低投标价法。
上述评标方法名目繁多，但究其实质可归纳为两类：即以货币为单位对投标文件评审“价格”，或以分值为单位对投标文件评审“分值”。以分值为单位的评标办法可以是百分制，也可以更模糊的相对打分排队法等评价。
一般来讲，对于相对简单或技术规格、性能、制作工艺统一的标的物多采用第一类评标办法；相对复杂的标的物采用第二类方法。在机电设备国际招标中，需要使用第二种方法须向商务部备案。在招标实践中，招标代理机构根据招标标的物的实际情况，按照施工、货物、服务不同类别，根据委托方的资金状况、标的使用目的、人员水平、管理水平等综合因素划分具体分项的内容、打分标准和权值，使其尽可能体现科学、公平和公正的原则，真正把最优秀的投标人推荐给招标人，这项工作体现了招标代理机构的工作质量和水平。
在工商领域，有关规定还对初步审核、资格评审、商务评审、技术评审以及综合评审的内容都作了明确的规定，如表二所示;
表二：
序号 初步审核内容 资格评审 商务评审 技术评审 综合评审或价格比较
1 投标竞争性 投标人经营范围 供货范围 基本要求
2 投标保证金有效性 投标文件有效性 交货时间 主要技术指标
3 是否低于成本价 投标人资格文件 交货地点 一般技术指标
4 不能接受条件 投标货物资格文件 付款条件和方式
5 其他 投标文件有效期 质量保证和售后服务 6 投标人法人代表授权书 适用法律和仲裁 7 制造商授权书
8 结论 结论 结论 结论
表二中技术指标的内容由招标代理机构在设计部门提供的供货清单基础上整理分类，制作成制造厂商可以投标的格式文件。比如阀门类规格型号繁杂，制造商
不可能生产所有阀门，只有把闸阀、碟阀、截至阀等或高压、低压阀门按照制造厂生产的类别分开列表投标，投标人才能投标，评标专家才能同类比较便于评标。在技术条件中，代理机构还要合理设置带※号项目，即一票否决的关键指标。以保证货物的基本质量要求。 国家招标投标法是一部程序法。有关法规规定的程序把住了各种不正当的竞争，阻断了不少违规交易行为，从而保证了招标结果的公平、公正。招标代理机构只有在遵循有关程序规定的基础上，结合项目实际创造性地工作才能保证社会公共利益。在这个意义上国家招标投标法是一部公法。
国家招标投标法是一部实体法。法律和相关法规规定了招标人（招标代理机构在委托责任内视同招标人）、投标人的权利、义务和法律责任。因此，双方都必须承担通过招标程序完成的经济合同的相应责任。合同签订后，受合同法约束和规范。在这个意义上国家招标投标法又是一部私法。
明确招标投标法上述法律特征对于科学合理制定评标办法有重要意义。
二、现有不同评标办法的检讨
1、建设工程项目招标评标办法的特点
我国的招投标制度最早是于1979年在建筑行业试行的，并于1984年，由建设部颁布了国内第一部关于招标投标的行政法规《建设工程招标投标暂行规定》。迄今为止，建设部已颁发了规范有关项目勘探设计、施工、货物、工程设计、房屋建筑和市政工程招投标的行政法规及其资质管理办法共六部规章，各省市也陆续颁发了相应的地方管理办法和实施细则。在这些行政法规和实施细则中都对评标办法做出明确规定。建设行业评标办法的特点是系统、全面、详细、刚性化。
系统是指在建设工程所有领域：勘探、设计、施工、监理、相关货物、材料的招标投标管理办法中对评标办法都有规定；
全面表现在每一个领域，其评标办法考虑都周到，如有标底、无标底、简单项目、复杂项目都有规定； 详细表现在对于施工等评标办法不仅有标准要求，还有得分分值，每一个小项的得分都有规定，如施工组织措施共30分，有8项要求，其中，材料供应合理安排0-2分等；
刚性化表现在在这些规定面前，评委的自由度较小。在某部门推行的工程量清单评标软件操作系统中，评委的作用是确认原始数据的准确，输入计算机后随即就出示中标人。这些办法主要是针对房屋和其它建筑施工招标考虑的，由于建筑施工行业存在大量不规范的行为，因此评标办法的刚性化阻断了不少违规交易，对遏制腐败起到一定作用。但是对于大型复杂建筑工程、装饰工程如果机械地套用这类刚性化的评标办法评标就值得商榷。
2、机电设备国际招标评标办法的特点
机电设备招投标工作是原外经贸部（现商务部）机电产品进口许可行政管理的一个环节。机电产品国际招标管理办法包括其评标办法是招投标行业公认的比较规范、严密、科学的行政法规，商务部有关招投标管理的法规只有两部，一部是招投标管理办法，另一部是招标代理机构资质管理办法。该办法运用网络手段在规范招标程序的同时注重对招标结果的管理。其评标办法规定了评标的步骤：资格审查、商务评审、技术评审、价格评审依次进行。上一个环节不合格不得进入下一个环节。评标方法原则上采用经评审的最低价中标法，该办法还规定了评审价的计算的方法，在技术条件上设置了
必要的带※号项目，以保证产品的质量。机电设备招标考虑设计预算但不设标底。这个办法很适合对单台套的设备评标。对于大型成套复杂项目，因为其影响因素复杂，目前商务部试行综合评价法，用分项打分的办法对大型复杂的进口机电产品评标。为防止违规招标，商务部要求对采用综合评价法的招标项目实行备案制。
3、其他招标评标办法的特点
原国家经贸委负责工商领域固定资产的招投标管理，曾组织国内专家起草了以设备及其有关服务为标的物的招标文件范本。该套范本有三种不同类型的招标文件范本组成，适用于不同的采购对象（标的物）。第一本为单机设备采购、第二本为成套设备采购、第三本为大型成套设备及安装采购。每个版本都针对性的规定了相应的评标办法。其中考虑到大型成套项目的复杂性，大型成套项目可采用两步法评标，第一步招标统一技术方案，在统一技术条件方案的基础上，第二部进行商务和价格招标，交通部、铁道部、水利部信息产业部等行业的管理办法中规定了双信封法，这个办法在评标时要求投标人把技术部分装在一个信封首先评审，通过后再对第二个信封中的商务条件和报价进行评审。在招标实践中，对于大型项目的评标一般采用综合评估法。制定
评标办法的关键是分项应合理、科学，分值、权值考虑周到。有些特别复杂的项目，分值、权值难以确定，可以考虑采用“模糊”计分法，即每个单项设为0、1、2三个档次，“模糊”计分：投标文件分项内容达不到招标文件相应要求的定为0分，满足要求的定为1分，超过要求的定为2分。其中价格标准按照所有投标人的平均价为标书基准（去掉最高、最低分），之后，每个评委各项的评分总计，所有评委总分合计，分值高的投标人列为中标候选人。在制定诸如大型成套项目、工程设计、监理等智力因素较多的评标中采用这种模糊的评标办法比固定权值评审办法可以尽可能减少失误，保证评标结果的公正。
三、设计制定评标办法应注意的若干问题
1、正确处理项目法人负责制和评标办法刚性化的矛盾
众所周知，我国从上世纪末在工程建设项目上开始实行项目法人负责制、招标投标制、工程监理制等一系列现代管理制度，控制资金、质量、进度，实行合同管理和信息管理，即工程建设中的“三控两管理”取得显著成效。
根据责、权、利统一的原则，在招标实践中必须尊重项目法人的意见，如果处理不当，评标办法的刚性化不能保证招标的结果实现项目法人的正确意见，又不承担相应的经济责任，显然违背了招标的初衷。这就要求招标代理机构在招标前对项目法人进行全面的考察，根据项目的特点，在不违背有关程序规定的基础上对分项指标和权值作适当的调整，如在设计招标中报价的分值不能过高，在已经投产的项目上，二期工程的招标就必须考虑备品、备件和售后服务的因素。即使如此，评标办法也必须留有适当的余地。如《中国招标》2007-3-5期刊登了一篇文章“招标文件和实践必然要求冲突怎解决”该文反映一个政府采购网络集成项目，评标委员会根据招标文件授权决定的第一名无法签订合同，因为中标人没有入网证。招标文件对此无规定，中标人认为其中标通知书有法律效力。招标人不能签订合同左右为难，工程一拖再拖，无人承担项目法人的经济损失。因此，招标代理机构在取得定标的授权后必须慎用，在这个案例中，招标人有过错，但主要责任在招标代理机构，发现的问题正是招标代理机构应提供咨询服务的环节。 当然，在注意一种倾向的同时也必须考虑另外一种倾向，招标代理机构无原则迁就少数招标人错误的意
见，甚至协助招标人串标违规违纪，这是招标代理机构工作人员职业道德的底线。
2、合理确定评标专家的评标自由度
制定科学、合理的评标办法，抽取和选取称职的评标专家是保证招标成功的关键。同规定评标办法相对应，各部门有关规定对评标专家的确定和资格要求都有明确的规定。有些特定项目必须从政府指定的专家库抽取专家。但是应该注意，随机抽取的评标专家的只有在专家库专家人数充足、专业齐全、质量可靠的条件下才能保证评标质量。对专家选取的办法应根据项目情况灵活处理。必须保证参加评标委员会的专家具备评标要求的特定的专业知识，而不是只有头衔没有特定专业工作经验的所谓专家。
在评标办法中，应该给评审专家留有充足的智力咨询的空间，即使在房屋建筑施工项目的评标中，专家对投标文件某些条文真伪鉴别，施工企业的信用等都能提供非常有益的意见。在大型成套复杂的工程建设项目评标办法的选用和制定中，更要注意给评标专家留有足够的自由度，要充分信任和发挥专家的专业技术水平。因为评标的过程就是招标项目专业咨询论证的过程，它是一项智力活动。一般来讲，随着对评标办法刚性约束的
弱化，对评标专家的专业水平和职业道德的要求就越高。除了开标现场结束后的评价外，招标代理机构还应在项目建成后回访招标人，通过项目运行实践对当时的评标专家进行评价和管理，评标专家应承担评标项目的无限责任。
3、对必须进有形建筑市场的项目进行科学的界定 有形建筑市场是建筑行业招投标管理的一个特色，它的成立对规范建筑行业的招投标活动起到积极的作用。目前，有关规定要求，凡是房屋建筑和装饰项目必须进入有形建设市场。有形建设市场开标评标有既定的程序，在开标前三天公示栏标价，开标后以抽签方式合成标底，评标专家对施工组织和标书的35分独立评分，其余65分由工作人员计算合成，一般半天或2个小时当场宣布中标单位。这种办法适合房屋建设施工项目的招标，对于大型工程建设项目如展览馆、博物馆、体育馆等公共建筑施工，对带有局域网络系统的写字楼装饰项目的评标，需要广泛听取评标专家的意见，在有形市场按照现行办法评标我们认为难以考虑周全。此外，有形建设市场和政府招标办属一个系统，政府在这种管理体制下难以对市场进行有效的监督，在有形市场要现场
决标又不承担万一项目失败的经济责任，这种不能有效监督的权力是容易出问题的。