政府投资项目实行工程量清单招标的利弊分析

政府投资项目实行工程量清单招标的利弊分析

摘要

政府投资项目大都是关系国计民生的基础设施建设项目，资金投入巨大，容易滋生腐败现象。在全球经济危机的背景下，我国实施积极的财政政策，扩大内需，加大政府投资项目的建设。《建设工程工程量计价清单规范》GB50500—2008明确规定“全部使用国有资金或国有资金投资为主的工程项目，必须采用工程量清单计价”。工程量清单招投标是国际建筑市场通用的工程招投标方式，我国进入WTO 以来，积极与国际接轨。政府投资项目的管理是目前我们需要解决的一个重要问题，而工程量清单招投标作为其中至关重要的一环，是我们解决该问题的重中之重。

本文以政府投资项目招投标作为研究对象，分析我国政府投资项目目前实行工程量清单招投标的利弊，希望建立一套切实与国际工程量清单计价相适应的且适合我国国情的招投标模式，以规范我国建筑招投标市场，有效地控制设计、施工的质量、进度和投资，避免市场出现混乱的状况以及由此滋生的腐败，促使工程项目按经济规律办事，提高市场效率，优化建筑业结构，实现优胜劣汰，使企业能够获得良好的经济效益和社会效益，推动社会主义市场经济的良性发展。

关键词：政府投资项目，工程量清单，招投标，利弊分析

ABSTRACT

Most of government investment projects are people's livelihood, infrastructureprojects, they are usually huge capital investments, easy to breed corruption. In the context of the global economic crisis, China implemented a proactive fiscal policy toexpand domestic demand, increased

government investment projects. "List of construction engineering quantity pricing norms" GB50500-2008 specifies that "all use of state funds or state-owned investment funds based projects, bills of quantities must be used."Bidding with Bills of quantities is the common project bidding approach in international construction market.Since entered the WTO,we integrate with internation actively. The management of

government investing projects is that we need to address an important issue, the bidding with bills of quantities as one vital part of the settlementof the issue,is a top priority. Taking the bidding of government investing projects as the research subject,the paper analyze the advantage and

disadvantage of bidding of quantities model of government investing projects, to establish a model for the current condition of our country, and works really fit the bill of quantities of construction project bidding operation mechanism

and operation mode, to improve the bidding of China

construction market, in order to effectively control the design, construction quality, progress and investment and avoid serious market turmoil of the situation and thus breeding corruption, by economic laws, and enhance market efficiency, optimize the industrial structure, to achieve survival of the fittest, so that enterprises can get a good economic and social benefits, and promote the sound development of the socialist economy market.

Keywords: Government investment projects, bill of

quantities,bidding

引言：

政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。如举世闻名的青藏铁路工程政府投资260亿人民币，上海世博会政府投资71.5亿元等等。政府投资由中央政府与地方政府或其行政主管部门直接负责项目开发、建设、营运和管理，其服务对象是项目所在区域乃至全国范围内广大企业、事业、行政单位和人民群众。

根据《中华人民共和国招标投标法》招标适用范围的规定，政府投资项目包括以下三类:

第一，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;

第二，全部或者部分使用国有资金投资、国家融资的项目;

第三，使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。 政府投资项目是全社会固定资产投资的重要组成部分，政府投资项目的作用举足轻重，不可忽视，它对社会对国家乃至世界影响重大，因此更容易被社会公众所关注。政府投资项目比较特殊，它不同于一般的企业投资项目，政府投资项目的投资人与业主双方的割裂加上政府投资项目大多为非盈利性的特征，工程招投标模式的不够完善和监管的漏洞，政府投资项目在工程招投标中存在不少问题，滋生的腐败

现象层出不穷，对社会造成了巨大的浪费和不良的影响。因此，政府投资项目的管理是目前我们需要解决的一个重要问题，而工程招投标作为其中至关重要的一环，是我们解决问题的重中之重。

工程量清单计价模式是国际上在工程建设招投标阶段普遍采用的一种计价模式，是采用工程量清单项目及相应的综合单价计价为主的计价办法，由招标人提供工程量清单，投标人根据该工程量清单逐项填报综合单价，计算出总价，作为投标报价，通过评标竞争，最终确定中标单位和中标价，投标人自主报价，通过市场竞争确定价格。2000年《中华人民共和国招标投标法》的正式实施从法律上确立了招投标制度在建设市场中的重要地位，竞争成为市场形成工程造价的主要形式。国家七部委第12号令《评标委员会和评标方法暂行规定》及一些相关条例的出台，对招投标提出了更高的要求，同时也为依法招投标提供了法律保障和支持。工程量清单招标是国际通行的做法，它能够有效地促进良性的市场竞争，实现优胜劣汰，优化市场，推动行业的发展。鉴于此，在我国推行工程量清单招标是大势所趋。为适应经济的发展和市场的要求，2003年2月17日，国家标准《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2003经建设部第119号公告批准颁布，并于2003年7月1日起正式实施，这标志着我国工程造价管理实现了由传统“量价合一”模式向“量价分离”的市场模式的重大转变，与此相适应的工程量清单招标模式在建筑工程招标中也逐渐得到应用。2004年，建设部标准定额司委托中国建设工程造价管理协

会组织煤炭、建材、冶金、有色、化工等五个专业委员会，编制了《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2003附录E “矿山工程工程量清单项目及计算规则”，2005年2月17日建设部以计价规范局部修订的形式发布第313号公告，自2005年6月10日实施。2007年4月，建设部又批准发布了由水利部组织编制的国家标准《水利工程工程量清单计价规范》GB50501-2007。该项工作的顺利的完成，为专业工程清单项目和计算规则的编制提供了良好示范。2007年11月1日，国家发展改改委、财务部、建设部等九部委联合颁布了第56号令，在发布的《标准施工招标文件》中，规定了新的通用合同规定，该合同条款对工程变更的估价原则、暂列金额、计日工、暂估价、价格调整、计量与支付、预付款、工程进度款、竣工结算、索赔、争议的解决都有明确的定义和相应的规定。一些术语名词虽与《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2003的名称不同，但实质意义却基本一致，为统一工程造价的术语名称提供了契机。针对工程量清单计价规范执行中存在的问题，住房和城乡建设部对《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2003进行了修订，2008年7月9日，历经两年多的起草，论证和多次修改，住房和城乡建设部以第63号公告，发布了《建设工程工程量计价清单规范》GB50500—2008，从2008年12月1日起实施。《建设工程工程量计价清单规范》GB50500—2008的出台，对巩固工程量清单计价改革的成果，进一步规范工程量清单计价行为具有十分重要的意义。其中明确规定:“全部使用国有资金或国有资金投资为主的工程项目，必须采用工程量清单计价”。与《建

设工程工程量清单计价规范》GB50500—2003相比，扩大了规范实施的范围和力度。《建设工程工程量计价清单规范》GB50500—2008标志着工程量清单计价体系日趋完善，意义深远。

1. 政府投资项目实行工程量清单招标的优势

1.1有利于规范招投标，形成竞争有序的建筑市场

在工程量清单招标中，工程量清单作为招标文件的组成部分，由招标人负责统一提供，包括拟建工程的分部分项工程量清单、措施项目清单、其他项目清单等。投标人根据自身的技术管理水平，充分各种风险因素，进行自主报价。工程量清单的统一有效保证了投标单位竞争基础的一致性，充分体现了公平竞争的原则; 投标人自主报价体现了通过市场来实现资源配置的原则，价格的决定权逐步交给企业和建筑市场，最终通过市场机制来决定工程造价。工程量清单招标相比定额招标模式是一种进步，定额计价模式反应的是社会平均水平，限制了建筑企业之间的公平竞争，不利于实现招标的目标。同时，工程量清单的统一提供简化了投标报价的计算过程，减少了不必要的重复劳动。工程量清单招标方式满足《中华人民共和国招标投标法》的各项规定，适应我国工程造价体制改革，提倡“控制量、指导价、竞争费”。各企业在同一起跑线上公平竞争，优胜劣汰，避免投标报价的盲目性，符合市场经济发展的规律，充分体现了市场经济条件下的竞争机制。

工程量清单招标要求施工企业不断提高自身技术管理水平，同时

也有利于工程造价部门分析和编制适应市场的造价信息，更有力地推动政府工程造价信息制度的快速发展。政府投资项目采用工程量清单招标可以简化投标报价的计算过程，规范招投标程序，为其他工程项目招投标提供良好的借鉴，有利于招投标工作的公开公平、科学合理，有利于节省时间和社会财富，更好地实现工程招投标的目标，从而形成竞争有序，管理规范的建筑市场。

1.2有利于我国综合实力的提高，与国际接轨

近年来随着我国综合国力不断增强，我国在国际舞台上扮演者越来越举足轻重的角色，改革开放进一步加快，特别是我国加入wTo 后，我国行业壁垒下降，国外投资的项目越来越多地进入国内市场，我国建筑企业也越来越多地参与国际竞争，建筑市场进一步与国际接轨。在适应对外开放的市场形势下，我国必须建立与国际通行的招标方法，为建筑市场主体创造一个与国际惯例接轨的竞争环境。我国的建筑企业要面向世界，推行国际通行的工程量清单招标与国际惯例接轨势在必行。工程量清单招标有利于加强国际交流合作，有利于全球建筑业的共同发展，也能促使我国建筑企业在国际竞争中不断提高自身素质，增强综合实力。政府投资项目大都是公路、水利和公共建筑等大中型工程，投资比较大，技术水平相对较高，采用国际通用的工程量清单招标可以面向全世界招标，从中择优选择最优秀的投标者，有利于引进国外先进技术，也利于资金得到更合理的利用，从而使工程更好地完成。

1.3有利于控制政府投资，加强政府廉政建设

政府投资项目一直被认为是滋生腐败的温床，事实证明不少高官在此落马，而招投标阶段的漏洞是给腐败有机可乘的重要原因。所以实行工程量清单招标和规范招投标程序对我国整个社会有着重要意义。过去采用工程预算定额计价，在工程发包与承包工程计价中调节双方利益，在反映市场价格、需求等方面严重滞后，业主对因设计变更所引起的工程量的增减从而造成的工程造价变化不敏感，往往等竣工结算时才知道这些对项目投资的影响有多大，为时己晚，定额计价在公开、公平、公正竞争方面，缺乏合理完善的机制，甚至出现了一些漏洞，滋生了工程建设领域的腐败，《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2008明确规定:“全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的工程建设项目，必须采用工程量清单计价”；“国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单招标，并应编制招标控制价。招标控制价超过批准的概算时，招标人应将其报原概算审批部门审核。投标人的投标报价高于招标控制价的，其投标应予以拒绝”。工程量清单招标的方式对变更一目了然，在要进行设计变更时，能很快知道它对工程造价的影响，这样业主就能根据投资情况来决定是否变更或进行方案比较，以决定最恰当的处理方法，从而能有效地控制投资。实行工程量清单招标，有利于控制工程建设项目总投资，降低工程造价，节约资金，实现以最少的投资达到最大的经济效益。实行工程量清单招标，避免了工程招标中的弄虚作假，暗箱操作等违规行为，增强了招投标过程的透明度，有利于规范招标运作，从源头上遏止工程招投标中滋生的腐败，整顿建设市场的秩序，净化建筑市场的环境，

促进建设市场的有序竞争，从而加强政府各部门廉政建设。

1.4有利于实现风险的合理分担

政府投资项目的建筑工程项目一般都比较复杂，建设周期长，工程变更多，因而工程建设的风险比较大。采用工程量清单报价方式后，投标单位只对自己所报的成本、单价等负责，而对工程量的变更或计算错误等不负责任；相应的，对于这一部分风险则应由业主承担，这种格局符合风险合理分担与责权利关系对等的一般原则。《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2008进行了修订，与《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2003相比，新增了“采用工程量清单计价的工程，应在招标文件中或合同中明确风险内容及其范围(幅度) ，不得采用无限风险、所有风险或类似语句规定风险内容及其风险范围(幅度) 。”的规定，从而避免了发包方凭借工程发包中的有利地位无限制地将风险转嫁给承包方。例如《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2008中体现出对风险分担有如下规定：

①工程量清单编制的风险

工程量清单由招标人提供，作为招标文件的组成部分，连同招标文件一并发(或售) 给投标人。其最基本的功能是作为项目信息的载体，以便投标人能对工程有全面充分的了解。从这个意义上讲，工程量清单的内容应全面、准确。《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2008规定:如果工程量清单漏项，造成增加新的工程量清单项目，则应调整合同价款。可见，招标人应对编制的工程量清单的准确性和完整性负责，完全承担工程量清单编制的风险。

②综合单价的风险

综合单价是指完成一个规定计量单位的分部分项工程量清单项目或措施项目所需的人工费、材料费、施工机械使用费和企业管理费与利润，以及一定范围内的风险费用。《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2008规定:实行工程量清单计价的工程，宜采用单价合同方式。即合同约定的工程价款中所包含的工程量清单项目综合单价在约定条件内是固定的，不予调整; 在约定条件外，允许调整。可见，在合同履行过程中，承包方是有限度地承担此项风险。

③工程量的风险

《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2008规定:实行工程量清单计价的工程，工程量允许按实调整。可见，发包方应完全承担此项风险。

④设计变更的风险

项目的实施过程中，变更是不可避免的。而只要发生变更，就会影响到合同价款。《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2008规定:非承包人原因引起工程变更，造成增加新的工程量清单项目，应调整合同价款。可见，发包方应完全承担此项风险。

⑤技术风险和管理风险

根据我国工程建设特点及《中华人民共和国招标投标法》的规定，投标人都是有经验的承包商。对于承包方根据自身技术水平、管理能力、经营状况，能够自主控制的风险，如承包方的管理费和利润，承包方可结合市场竞争情况，根据企业自身实际合理确定，自主报价，

承包方应完全承担技术风险和管理风险。

⑥不可抗力事件的风险

《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2008规范规定，当不可抗力事件发生时，造成的损失按下列规定承担：

1) 工程本身的损害，因工程损害导致第三方人员伤亡和财产损失以及运至施工场地用于施工的材料和待安装的设备的损害，由发包人承担；

2) 发包人、承包人人员伤亡由其所在单位负责，并承担相应费用；

3) 承包人的施工机械设备损坏及停工损失，由承包人承担；

4) 停工期间，承包人应发包人要求留在施工场地的必要的管理人员及保卫人员的费用，由发包人承担；

5) 工程所需清理、修复费用，由发包人承担。

可见，发、承包方应分担此项风险。

总之，工程量清单招标对于风险的划分更为合理，招标方和中标方都必须更好地进行风险管理，分清责任，互相合作，才能实现双赢。

1.5有利于实现政府职能的转变

实行工程量清单招标，有利于政府职能的转变。在我国由计划经济向市场经济过渡的过程中，政府管理职能也由过去是制定指令性预算定额转变为现在的制定适应市场经济规律的工程量清单计价方法以及其原则。为了适应建筑市场的发展，政府造价管理部门向社会提供工程造价信息，引导全国实行工程量清单计价。政府对工程造价管理的模式要做出巨大改变，推行“经济调节、市场监督、社会管理和

公共服务”，推行宏观调控、企业自主报价、市场形成价格，社会全面监督的工程造价管理模式。政府职能从过去行政直接干预转变为对工程造价的依法指导和监督，从而有效地强化政府对工程造价的宏观调控职能。

1.6有利于推动施工企业提高自身技术和管理水平

工程量清单招标要求所有投标人在统一工程量清单的基础上结合工程具体情况和企业自身实力，根据企业定额，并充分考虑各种市场风险因素进行报价，实现了量价分离和风险分担，从以预算定额为基础的静态计价模式转变为动态计价模式。从中选出的最优投标单位能够反映出先进的个别成本，工程量清单招标体现了优胜劣汰的市场法则，有利于先进施工企业更好的发展，技术管理不到位的施工企业将被市场淘汰。由于采用工程量清单招投标的工程通常都选择低价中标，所以投标企业在参加投标时，既要中标，又要赢利，还要保证不低于成本，就必须不断地提高管理水平和技术水平，想办法挖掘企业内部潜力，积极引进新材料、新工艺、新技术，大胆实践、开拓创新，以最少的投资收到最大的经济效益。施工企业根据自身施工技术、人员状况和管理水平编制出的企业定额恰能反映企业的这些真实水平，它运用科学的手段和先进的管理思想作为指导进行测定和计算，如果一个施工企业技术工人水平高、责任心强，那么完成同一分部或分项工程的人工消耗量少，人工费相应降低，如果施工企业管理水平高或积极引进新工艺、新方法、新材料就有可能在保证质量的前提下缩短工期，降低损耗，这都将在企业定额内有所反映，进而反映在清单中

的综合单价里。施工企业要在市场竞争中处于优势地位，就必须加强成本核算，自主制定企业定额，不断提高技术和管理水平，降低施工成本，提升自身综合竞争力，提高资源配置效率，构建适合本企业的投标报价系统。工程量清单计价促使整个建筑施工企业都必须不断学习，提高综合实力，这有利于我国整个建筑业水平的提高。

2. 政府投资项目实行工程量清单招标存在的问题

自建设部《建设工程工程量清单计价规范》GB5O5OO —2003出台以来，工程量清单招标开始推广，慢慢被人们接受并在一定范围内得到实施。《建设工程工程量清单计价规范》GB5O5OO —2008总结了《建设工程工程量清单计价规范》GB5O5OO —2003实施以来的经验，针对执行中存在的问题，特别是清理拖欠工程款工作中普遍反映的，在工程实施阶段中有关工程价款调整、支付、结算等方面缺乏依据的问题，主要修编了原规范正文中不尽合理、可操作性不强的条款及表格格式，特别增加了采用工程量清单计价如何编制工程量清单和招标控制价、投标报价、合同价款约定以及工程计量与价款支付、工程价款调整、索赔、竣工结算、工程计价争议处理等内容，并增加了条文说明，虽然清单计价在慢慢完善，但至今仍未普及。从理论上讲工程量清单计价是一种先进的计价模式，但由于我国长期使用定额计价模式，工程建设定额体系己非常系统，工程人员经过长期实践也积累了一定经验，而工程量清单作为一种新的计价方法，它的推广应用过程中也遇到了不少问题，给工程量清单的普及造成了一定阻力。

2.1市场体制不健全，工程量清单招标流于形式

工程量清单招投标需要市场多方面的配合，目前我国建筑市场体制还不健全，相关的配套体系在诸多方面存在着差距，不利于工程量清单招投标的推行，甚至还会阻碍工程量清单招投标的顺利实施。各地建设管理部门对政府投资项目招投标的管理应严格按《建设工程工程量清单计价规范》执行，但有些政府投资项目形式上是按工程量清单计价招标投标，实质上招标投标仅起到确定施工单位的作用。工程量清单计价招标投标流于形式，导致工程量清单综合单价失去意义，结算价远高于中标价。有的经过工程量清单计价招标投标后，合同签订时甚至会出现“依据定额按实结算”的条款，投标报价的承诺都成了一纸空文，中标单位规避了清单报价的风险，破坏了清单计价招标投标的严肃性。如某建设项目中的园林景观绿化工程，实行设计施工一体工程量清单计价招标，确定了中标单位和中标单价，但在实际建设过程中，设计方案与投标方案截然不同，建设单位与中标单位又签订依照现行定额按实结算合同，己中标的工程清单量和清单价失去了指导结算的意义，招标不规范造成政府投资大量浪费。

2.2很多施工企业没有建立企业定额

工程量清单招标要求企业制定自己的企业定额，一切能体现企业技术、管理、素质的一切积极的或消极的、先进的或落后的因素都可以反映在施工企业的企业定额内。但是很多施工企业在管理上还不能适应工程量清单招投标的要求，没有建立企业内部定额，因此无法准确了解企业成本，投标报价变成无的放矢。没有企业定额做支撑，工

程量清单计价就失去了它应有的灵魂，报价反映不了企业的真实水平，在清单计价模式下仍使用过去的定额，使清单计价实质上还是换汤不换药的定额计价。由于习惯使用定额，施工企业不在研究市场价格方面下功夫，没有通过提高企业经营管理水平来降低工程成本，没有通过采用新材料、新机械、新的施工方法来降低投标报价，提高竞争能力，创造最佳经济效益，使得我国的施工企业在信息、管理、高科技方面落后于国际先进水平。

2.3招标控制价实施难度较大

招标控制价的项目设置必须遵循新规范附录中规定的内容，清单项目工作内容范围介于概算定额项目和预算定额项目之中，招标控制价编制无法应用概算定额，只能按照清单项目组合计价的方法，很多投标单位投标也用的同样的方法，而招标人或其委托的工程造价咨询单位的编制准确性往往不及投标人，尤其对于现场较大的措施项目估价更是如此，如此编制的招标控制价很难作为招标工程的最高限价。如果用工程项目的整体性造价指标用来编制招标控制价，无法达到施工图设计阶段的精度，由于清单项目不是按照完成一个完整构件的工作内容设置(如混凝土构件的清单项目只是完成混凝土的浇筑，不包括钢筋、模板、脚手架内容) ，单个构建的造价指标很难用于招标控制价的编制。另外招标人没有能力比较准确地计算每个清单项目人工、材料和机械台班消耗量，以施工成本为基础编制招标控制价就无法实现。如果用同类型的工程造价资料，只能实现总价控制，与投标报价分项造价无法进行比较，这就造成了招标控制价编制对预算定额

的依赖性过大，编制方法单一的情况。另一方面，招标控制价的依据编制有《建设工程工程量清单计价规范》GB5O5OO —2008; 国家或省级、行业建设主管部门颁发的计价定额和计价办法; 建设工程设计文件及相关资料; 招标文件中的工程量清单及有关要求; 与建设项目相关的标准、规范、技术资料; 工程造价管理机构发布的工程造价信息; 工程造价信息没有发布的参照市场价等，这对我国造价行业管理水平提出了更高的要求，由于我国工程造价管理机构发布的工程造价信息不够准确等因素的存在，招标控制价的准确性很难把握，实施难度比较大。

2.4评标体系还不够完善

①不平衡报价造成评标困难

不平衡报价法是有经验的投标人常用的一种投标策略，审计发现，很多政府投资建设项目工程造价失控与不平衡报价存在某种联系，不平衡报价掩盖了工程实际投资成本，若招标人不能及时准确识别和防范，必将导致“低价中标，高价结算”。对于“早收钱”不平衡报价，其带来的弊端是:承包商在工程早期获得超量拨款，其结果可能使工程进展虎头蛇尾，甚至形成烂尾工程; 并且，在收入大于支出的“顺差”状态下，工程的主动权被承包商掌握，从而提高其索赔的成功率和风险的防范能力。不平衡报价增大了项目建设的风险，不利于业主选择最具实力的承包商，容易造成业主的经济损失、投资失控，扰乱招投标工作的正常进行，给建筑市场公平竞争机制带来了负面影响。

②评标方法还不完善

1) 综合评分法存在的问题

首先，评定因素指标及其权重的设置较难达到科学、合理、完备的水平。各评定因素指标及其权重的设置是依赖于各专家的主观经验或偏好。而实际工程的情况是比较复杂的，即使同一类工程也依不同的环境、地区以及不同的投标群体，所选择的评定因素指标及其权重也因此应不尽相同。但专家不是对各种情况都很了解，只能根据对以往工程的了解来确定各评定因素指标及其权重。从而导致评定因素指标及其权重的设置，不一定能很好的反应招标工程的实际情况。其次，评标专家难以适应。因为专家组成员一般是临时抽调，短时间内无法充分熟悉被评工程资料，全面正确掌握评标因素及其权值。第三，评标专家评分主观因素影响大。综合评分法中，尽管各个指标经专家评分可以量化，但是评标的各个环节均依赖于评标委员会成员的经验和偏好，这样难免会出现各种偏差和失误。

2) 低价评标法存在的问题

第一，价格最低，不能保证服务和质量最优。因为工程造价本身应包含有施工单位的利润，有些投标单位为了获取中标机会，以排挤其它竞争对手为目的，以低于企业成本恶意低价竞标，从而形成过度的无序低价竞争的不良现象。如果投标单位以低于企业施工项目成本的投标报价中标，则会导致投标单位在取得工程中标合同后，为了节省开支、避免亏损而想方设法偷工减料、粗制滥造、使工程质量得不到保证; 同时，投标单位为了获利，会想尽办法促成设计变更，通过增加签证变相提高工程造价，结果是决算价远远超出中标价，使合理

低价中标失去意义，不利于建筑业的发展，也不利于建筑市场的发展。第二，投标单位之间串标现象严重。有些建筑企业为了获取中标，不惜代价私下去找几个建筑企业给其陪标，从而哄抬标价，造成中标价居高不下，与预算价、标底价相差无几甚至超出标底的“低价不低”的现象，使合理低价中标失去意义，损害招标人的合法利益。第三，履约担保制度不健全。履约保证金制度是对投标人的最好约束，通常采用履约保函的形式，是银行为投标人出具的资金证明。若由于低价引起的质量事故、工期延误及维修保证等问题，履约保函可最大限度地挽回建设单位的损失。但目前的履约保函由于手续繁琐、企业法制观念淡薄以及诚信度不高等原因，在实际操作中，很少有施工单位提供银行履约保函，履约担保制度形同虚设。

2.5评标委员会的构成不尽合理

有些政府投资项目在评标的过程中，评标委员会的评委大都由项目行业行政主管部门、计划委、财务局、审计局、项目法人和设计单位所组成，这些部门相互之间都有着千丝万缕的联系，他们既当裁判员，又当运动员，不但不利于招投标的监督工作，而且极易产生行政干预。《中华人民共和国招标投标法》第三十七条明确规定:“依法必须进行招标的项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面专家组成，成员人数为5人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。”评标是整个招投标工作的关键环节，评标的过程和结果往往影响甚至是决定着最后招标的结果。而目前，我国评标环节成为滋生腐败的主要阵地，在《中华人民共和

国招标投标法》中，对评标的程序及专家的资格有着明确的规定，但在现实中，主观操作性却很强，比如有的在专家抽取上做手脚，专点“关系专家”、“熟人专家”，有的专家与承包商有联系，泄密评标内容或偏向投标单位等致使评标结果有失公平公正。工程量清单计价下评标模式对评标专家的综合素质要求更高，但我国目前依然存在着评标专家数量普遍较少和素质有待提高的矛盾，评标委员会的回避制度仍存在漏洞。实施工程量清单计价招投标后，投标报价难度的增加及评标方法的不适宜使施工企业产生投机动机，客观加大了评标专家寻租的可能，造成了串标和围标等寻租现象依然存在，破坏了招投标活动的公正性。

2.6招标机构素质有待提高

我国从1996年开始实施工程造价咨询资质制度，经过十多年的发展，工程造价企业不断壮大，对规范我国建筑市场，控制投资，提高投资的效益发挥了重要的作用。工程量清单招投标对招标机构提出了更高的要求，但当前我国的造价咨询行业还只是处于初步发展的阶段，比起发达国家显得尚未成熟，造价从业人员也存在着只是单一、专业水平有限、职业道德不高的问题，我国招标机构素质良莠不齐，在推行招标代理之中凸显得显而易见，招标机构自身管理水平、工程造价人员综合素质与我国口益发展的工程量招标事业存在着一定差距。

2.7合同管理存在漏洞

根据建设部颁发的《建设工程施工招标文件范本》的规定，合同

条款是招标文件的重要组成部分，其内容以及表述的原则应当与招标文件一致。工程量清单计价方式招标投标时，建设单位往往委托招标代理机构编写招标文件，并代理工程的招投标工作; 而建设工程施工合同则是由建设单位合同管理的相关人员，在招标投标工作完成之后与承包商签订。这种时间和空间的错位往往容易造成招标代理机构和建设单位沟通和管理的不一致，为承包商事后索赔创造了可以利用的空间。对工程量清单计价方式熟悉度不同，造成了合同条款的不公正性。建设单位的合同管理部门大多对工程量清单计价方式不熟悉，缺乏合同管理的专业知识，对建筑行业信息掌握不足，不能预见项目建设期可能存在的一些问题，合同中应该约定而不约定的现象普遍存在，造成合同不能有效约束承包商的行为。相反，承包商则有许多相关专业人材，长期从事建设项目管理工作，积累了较为丰富的合同管理经验，较快地熟悉了工程量清单计价方式。建设工程施工合同签订的过程中，承包商可以利用合同管理专业水平上的优势，签订有利于自身的相关条款，为追求经济利益的最大化，而损害了建设单位的利益。最终给政府投资造成了不必要的损失。

3．政府投资项目工程量清单招投标改革对策

理想的政府投资项目工程量清单招投标模式应该是在遵循工程量清单计价基本思想的基础上，合理地设置清单项目，满足政府投资项目招投标计价要求，广泛应用各种计价依据，充分利用先进的造价软件，充分体现工程量清单招投标先进性的工程招投标。现行的政府

投资项目工程量清单招投标还存在着一些问题，我们应该采取必要措施，全方位地对其进行改革。

3.1在综合评估法中运用更为精准的分析方法

在综合评估法中，影响评审的指标较多，有些指标可以直接定量表示，比如造价、工期等，有些指标定量分析比较困难，比如企业的施工能力、企业业绩和信誉、施工组织设计等，这些指标很难有一个精确的计算公式。而我们在全面评标时，必须把这些定性的因素定量化，确定各个指标在评标体系中的权重。目前我国的常用做法是根据评标专家的经验或偏好进行主观赋值，这种方式人为因素太大，所得到的数据很可能不够客观和准确。在此，建议运用更为科学的方法使得评标的结果更科学、更公平合理。

3.2经评审的最低投标价法应建立保障机制

采用低价评标法进行评定标时，需要借助一套完善的保障机制，才能够在一定程度上避免出现因表面的低价中标后导致的不良清况的发生。而一套完善的保障机制主要有承包商履约担保，保修担保等制度，这样能减少建设方的经营风险，以市场的手段进行约束，保证经评审的最低投标价法的顺利实施。

3.3加强招标控制价的落实

为了使招标控制价更好地落实，建设管理部门应该采取有效措施，一方面严格招标控制价编制范围。凡是达到一定招标规模和标准的国有资金投资的房屋建筑和市政工程项目的施工应全部实行工程量清单招标，并应编制招标控制价。投标人的投标报价高于招标控制价时，

其投标应予以拒绝并作废标处理。二是严格招标控制价编制依据。三是严格招标控制价备案。实行工程量清单计价招标的房屋建筑和市政工程，招标人应在发布招标控制价前将招标控制价有关材料报送工程所在地招投标监管机构备案。招标控制价不得上调或下浮，各级建设行政主管部门要切实加强对招标控制价的指导、监督、检查，对在招标控制价编制过程中有违规行为的招标人，要依法查处。各级工程招投标监管机构和工程造价管理机构应当切实履行责任，对查实违规编制招标控制价的中介服务机构和编制人员，应按照有关规定进行处理。强化对招标控制价计价活动的监督管理，促进工程建设招投标工作更加规范、有序、健康发展。

3.4提高造价咨询机构和造价从业人员的素质

在深化工程造价体制改革、推行工程量清单招投标的过程中，要把提高造价咨询机构和人员的素质摆在非常重要的位置，这将有利于维护国家和市场各方主体利益，提高我国固定资产投资效益，也有利于我国早日与国际接轨。招标机构、造价咨询机构都要建立和健全各种规章制度，完善内部管理，强化服务意识，全面提高造价咨询人员的素质，要对其加强教育培训，提高职业道德修养，与时俱进地制定培养计划，加强法制学习，提高法律意识，在工程量清单和招标文件的编制过程中，坚决贯彻科学严谨的作风。

3.5加快建立施工企业定额

工程量清单招标的日益推行，要求施工企业加快建立施工企业定额的步伐。施工企业定额对外可以作为投标报价的依据，对内可以作

为编制施工组织、内部核算的依据，是各企业己完工程数据的积累和提炼，并与施工方案实现双向反馈。建立企业定额，施工企业可自觉运用价值规律和价格杠杆，及时掌握市场水平，在市场竞争中，不断学习和吸收先进的施工技术，充实和改进企业定额，以先进的企业定额指导企业生产，最终达到企业综合生产能力与企业定额水平共同提高的目的。

5.6加强评标专家的管理，提高评委素质

加强评标专家的管理，是进一步提高评审质量，维护招投标活动公平正义，保证招投标事业和谐发展的重要途径。

5.7改进合同管理

一方面，应该学习研究并借鉴国外比较成熟的FIDIC, AIA, ICE等合同体系，吸收其精华，参照国际惯例，并结合我国的实际情况，对我国施工合同示范文本进行完善，另一方面，加强贯彻《中华人民共和国合同法》，把合同管理摆在一个比较重要的位置，不断提高我国建筑合同管理的水平。

5.8加强法制建设，制度反腐是治理政府投资项目的必要手段

目前政府投资项目招标存在缺乏统一、规范的程序，没有统一的招标文件和定标规则的问题，致使很多工程量清单招标流于形式。建立严格的政府投资项目招投标制度; 制定严格的招投标程序和评标定标方法迫在眉睫，这是完善政府投资项目的招投标的必要手段，也是工程建设反腐倡廉的必经之路。

5.9全过程监督

我国工程招投标初步形成了招投标法律规范体系，同时也建立了相应的招投标监督机系。除了对建设工程进行审计时涉及到招投标环节的检查外，工程招投标的监督形式有行业监督、纪检监督、行政部门监督、社会舆论监督以及独立第三方监督等。

3.10加强建设工程招投标信息化建设

推进招投标信息化建设，对政府投资项目实行工程量清单计价招投标贯彻“公开、公平、公正”和“诚实信用”的招投标原则，起到了重要的作用。

结论

政府投资项目往往投资大，容易滋生腐败。规范政府投资项目招投标是制止腐败的重要手段，工程量清单计价模式下的招投标是国际通用的工程发包方式，所以我们必须加强政府投资项目实行工程量清单招投标，以有效地控制和利用政府投资，推动社会主义市场经济的良性发展。

本文对政府投资项目实行工程量清单招投标的相关问题进行了研究分析，提出了政府投资项目实行工程量清单计价的改革措施，阐述了在综合评分法中运用更好的分析方法确定中标对象；经评审的最低投标价法应建立保障机制等改革措施，以实现工程量清单在政府投资项目招投标过程中更好地发挥其作用，保证招投标顺利进行。

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