规划研究
PLANNING
STUDIES
=文章编号>1002-1329(2002)12-0040-04
对近期建设规划
编制内容与方法的探讨
王蒙徽 胡显文 孙翔
=摘要>通过对近期建设规划编制现实意义的认识,阐明了近期建设规划编制的两个核心内容:土地供应及基础设施的安排,并就近期建设规划编制的工作体系从加强规划编制的规范化、制度化;滚动编制近期建设规划;实施建设用地规划许可预申请制度;完善规划实施评价体系;建立规划基础信息库;深入展开相关规划研究等方面进行了探讨。=关键词>近期建设规划;土地供应;建设用地规划许可预申请制度
当前,我国的社会主义市场经济体制正在建立,城市规划工作面临前所未有的机遇和挑战,城市化水平明显提高,城市建设活动空前繁荣。在这样的背景下,科学编制城市规划,加强城市规划对城市建设的指导显得越来越重要。然而,我国传统的城
中文大学出版社,1994.的意义.(
世纪中国.
cc.
org.
EXPLORINGTHECONTENTANDMETHODOFTHESHORT-TERMCON-STRUCTIONPLANNING
WangMenghui,HuXianwen,SunXiang
ABSTRACT:Accordingtothepracticalunderstandingoftheshor-ttermconstruc-tionplanning,thisarticlefocusesonthetwocoresplanningelements:Landsup-plyandinfrastructureplanning.Ithasexploredtheframeworkofshor-ttermcon-structionplanningfromvariousaspectssuchasstandardization,regularizationandcontinuationoftheplanningprocess,implementationofpre-applicationprocessoflandusepermission,enhancementoftheimplementationevaluationsystem,es-tablishmentoftheessentialplanninginformationdatabase,andfurtherresearchonrelevantplanningtopics.
KEYWORDS:Shor-ttermconstructionplanning;processoflandusepermission=中图分类号>TU984 市规划长久以来一直存在着规划、计划与建设三者脱节的问题,规划与政府部门的计划缺乏协调;项目的建设在计划资金的安排上难以落实;建设单位的建设意图常常与已有的规划存在着矛盾。
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域开始对战略规划、近期建设规划日益重视。我们认为,科学编制近期建设规划,明确其编制内容,创新其编制方法将有可能把规划、计划与建设三者统一起来,共同推进城市建设的健康发展。
landsupply;
pre-application
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1 近期建设规划编制的现实意对近期建设项目及土地供应的控义
制,有力地引导城市建设的发展111 完善城市规划体系的需要
方向,变被动管理为积极主动的我国现行的城市规划编制体引导。近期建设规划在规划管理系一般分为城市总体规划和详细过程中即坚持了总体规划提出的规划两个阶段,大中城市可以在长远目标、整体构想,确保了实总体规划的基础上编制分区规施的严肃性;同时又充分考虑了划,对总体规划的内容进一步深现实条件,兼顾各方利益,并根化。总体规划是对城市性质、规据实施情况及时反馈修正,确保模和发展方向进行研究,统筹安了规划的灵活性,使规划编制与排城市各项建设用地,合理配置规划管理紧密结合。
城市各项基础设施。其编制内容近期建设规划的编制既有效从宏观到微观,涉及城市建设的解决了总体规划分阶段发展的问方方面面,内容繁杂。从时间来题,又妥善解决了5年内城市近看,总体规划从编制到审批周期期发展时序的问题,它的编制与过长,大城市一般需要4-5年实施对完善我国城市规划体系无的时间,明显滞后于规划管理的疑将是一个有力的推动。需要;从编制的内容来看,总体112 发挥规划宏观调控作用的规划往往是20年以后城市建设需要
的/理想蓝图0,是以预测20年近期建设规划有利于发挥市后的人口规模框算20年后的建场经济条件下城市规划对社会经设用地规模,对于每个阶段城市济发展宏观调控的作用。近期建建设发展的重点难以提出科学的设规划在国民经济和社会发展五安排,即使有近期建设规划专门年计划总体目标的指引下,根据的章节予以阐述,也仅仅是根据现有环境和财力条件,进一步明近期发展的人口规模安排用地规确城市发展重点,并以解决城市模,是用地规模缩小了的总体规发展面临的实际问题为出发点,划图,对城市近期发展重点缺乏确定近期城市建设目标、重点发科学的论证与评估;从编制的结展区域,主要做好城市基础设施果来看,在当前市场经济大潮和等公益性用地和建设项目的安城市快速发展的冲击下,总体规排,对城市发展方向、空间结划已难以应对不断变化的新形构、重大基础设施的建设起到积势,其本身对城市未来发展20极的引导与控制作用。
年的远景很难准确预测,新的建在当前投融资渠道不断拓宽设项目会不断涌现,对规划用地的情况下,在明确了新一轮城市的调整常常与当初的设想大相径发展方向和重点并取得社会广泛庭。
认同后,政府的有限投资往往起基于这种情况,需要我们将着关键的引导与示范作用。合理总体规划提高到结构和战略的层均衡的投资不仅要求运用政府自面,更加宏观与原则,而近期建有资金进行市政基础设施和公共设规划则根据总体规划的目标制服务设施的配套,更重要的是运定实施总体规划具体的近期安用市场经济的推力,引导社会资排,并对总体规划的实施效果做金参与投资。在近期建设规划中出跟踪、应对和判断。由于近期通过对基础设施建设项目的明建设规划期限一般为5年,在一确,将有力地引导城市建设资金定意义上压缩了研究范围,缩短的投入,通过基础设施的建设带了编制周期,可以更加及时有效动周边区域的发展,从而实现土地指导城市建设。
地资源的优化配置和合理的城市滚动编制的近期建设规划有发展方向。
利于将建设单位的建设意图与政113 加强城市规划监督管理的府发展方向、发展重点相结合,需要
协调多方利益达成共识,并通过
近期建设规划可以理解为政
府对于城市建设工作的行动计划,是对/近期开发边界0科学合理地制定,是对即将开展项目的统筹安排。规划一旦制定,对政府的工作就形成了一种约束,用以指导城市建设有计划有步骤地实施。近期建设规划向社会公布以后,政府的工作就可以随时接受群众的监督,确保具体建设项目在一定期限内逐一落实,把握有限的城市建设资金合理的流向,有效地避免城市建设/遍地开花、飞毯式的开发方式0,杜绝城市建设的随意性,增强城市规划的连续性。
2 近期建设规划编制的核心内容
近期建设规划从编制主体到内容都是一个全新的模式,编制的主体应以城市规划行政主管部门为主,协调城市各职能部门的意见,编制内容也因主体而变化,更趋向于体现政府的行动计划。
确定近期建设规划编制的重点应从两个方面进行分析:首先,一切城市建设与发展均离不开土地,城市土地既是形成城市空间格局的地域要素,又是人类活动及其影响的载体,它的配置与利用方式成为城市综合发展规划的核心内容,适度有序地开发与合理供应土地资源无疑是发挥政府宏观调控职能的关键环节。我国实行土地的社会主义公有制,在市场经济条件下,对土地资源的配置是政府宏观调控城市发展最主要的手段;其次,城市基础设施(包括市政基础设施及社会公共服务设施)是保证城市正常运行的基本要素,市政基础设施(供水排水、道路交通、电力电讯等)又是基本中的基本。缺少必要的基础设施,项目的开发近乎不可能,正是基于这一特性,政府对基础设施的建设是作为调控和引导城市发展最直接最有力的措施。所以,近期建设规划编制的重点应侧重于土地供应与重要基础设施的安排两个方面。编制近期建设规划可以从以
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下几个方面展开:
划和投资估算
211 制定城市建设近期目标
近期建设规划应与城市经济依据城市总体规划、社会经能力、财力等实际情况相结合,济发展计划和国家城市发展的方合理制定建设规模、速度及总投针政策,合理制定城市建设近期入,重点、及时解决关系到广大目标。近期目标是政府工作的行市民生产生活的热点问题,努力动纲领,同时也是评价近期规划提高城市建设投资的社会效益。实施情况最直接的依据。212 确定近期城市建设重点发3 近期建设规划编制的工作体展区域及建设时序
系
依据城市建设近期目标,进311 近期建设规划编制应进一一步确定近期城市建设重点发展步制度化、规范化
区域及建设时序。
近期建设规划是落实城市总对建设开发时序的调控主要体规划的重要步骤,是逐步推进是运用一定期限内的法定/开发实施城市总体规划的重要手段,界线0来实施的。经过对土地资是城市近期建设项目安排的基本源、基础设施及服务条件的充分
依据。近期建设规划应作为政府王
分析,结合本地区的经济发展预部门常规性的工作,并在规划编蒙徽测,在总体规划的框架内划定各制机构、编制内容上使之制度 阶段城市开发建设的范围。化、规范化。近期建设规划应与胡显213 制定城市建设用地供应计城市国民经济和社会发展五年计文 划
划的编制周期相一致,同步编
孙根据城市总体规划,遵循优
制,互相协调,将计划确定的重翔 化用地结构与城市布局,促进经大建设项目在城市空间中进行合对济发展的原则,制定城市建设用理的安排和布局。近期建设规划近期地供应计划。依据近期建设规划应由市城市规划行政主管部门负建设的目标,确定城市近期建设用地责组织编制,为加强规划实施、规的总量,明确新增建设用地和利审批时效性,
缩短规划审批周
划编用存量土地的数量;确定城市近期,由市政府审批,并在审批前制期建设中用地的空间分布,重点征求同级人民代表大会常务委员内容安排公益性用地(包括城市基础会意见,使之具有法律效用。在与方设施、公共服务设施用地、经济市政府统一协调下,各部门在安法适用房、危旧房改造用地),并排下一年度城建工作计划与任务的探确定经营性房地产用地的区位和时,以近期建设规划为依据。讨
空间分布;提出城市近期建设用312 近期建设规划应滚动编制地的实施时序,并制定城市建设并制定年度实施计划
用地年度计划;制定实施城市近目前我国正处于加速城市期建设用地计划的相关政策。化、城市快速发展期,社会主义214 确定近期建设的大中型重市场经济体制逐步建立,为适应要市政基础设施和公共服务设施
新的社会经济发展形势,近期建根据城市建设近期目标,结设规划应以上一轮规划和实施的合城市建设用地供应计划,确定内容为基础每隔5年滚动编制,近期建设的大中型重要市政基础同时制定年度计划,以适时提出设施和公共服务设施项目选址、应对策略,改变过去在编制总体规模等主要内容,同时提出投资规划时仅编制前5年的近期建设估算与实施时序。城市发展和基规划的状况。在编制近期建设规础设施建设之间的关系是互动划与年度计划时,应通过对上一的。基础设施是城市发展的必要轮5年近期建设规划及年度计划条件,而加大对城市基础设施的执行情况的回顾和检讨,对近期投资力度,无疑会带动和促进城建设规划所制定的指标以及建设市的发展。
项目的实施情况进行总结和分215 制定近期建设项目投资计
析,根据社会发展的新情况,及
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时调整城市建设的重点,补充今后5年的建设思路和发展安排,不断修正实施总体规划的策略和内容,使新一轮近期建设规划更加贴近现实,更具指导意义。313 建立和完善年度建设用地规划许可预申请制度
建设用地规划许可预申请制度是建设单位就具体的建设项目向城市规划行政主管部门预先提出用地申请,规划部门在统筹考虑市政基础设施和城市重点项目建设用地规划以后,会同有关部门科学合理地确定下年度土地供应计划的一项制度。这项制度的建立将是对我国城市土地供应与管理策略的一项重大改革,是城市建设按规划有计划地使用土地在制度上的有力保障。
2002年10月,广州开始实施建设用地规划许可预申请制度。按照此制度,从2003年开始,广州各建设单位要将建设用地项目计划,至少提前一年报送规划部门。规划部门将根据城市建设的要求编制近期建设规划和年度城市规划实施计划,并报广州市政府审批,向社会公布。规划部门将收到的申请用地归类整理,根据近期建设规划,会同建委、国土、计划、财政、环保及有关部门认真研究讨论,然后确定下年度的土地供应计划。这一土地供应制度改变了传统的0用地方申请制0的审批方式,不仅使土地供应总量得到有效控制,用地的比例也进一步得到优化。
建立年度建设用地规划许可预申请制度,包括确定由政府公共投资的城市基础设施、公共服务设施的建设计划,以及城市未来5年内用地需求和公共设施需求情况,明确需求总量和建设区位,为科学制定近期建设规划和年度实施计划提供依据。
城市近期建设规划编制部门根据反馈的用地需求情况,将需求与城市发展方向、城市建设重点相协调,在此基础上编制的近期建设规划成果将更强调政府的管理作用。从规划编制的内容来看,它不仅是个技术文件,更强
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调是个行政文件;从规划编制的指标等等,将这些数据合理分过程来看,它统筹了各部门包括类、编码、建立数据库,这既是建设单位的行为,既集中体现了规范近期建设规划编制程序的要政府的意图,又合理反映了市场求,同时也为编制下一轮近期建行为的驱动,从被动规划变主动设规划提供科学的依据和参考。引导,真正发挥了/规划龙头0316 深入编制相辅助的专题规的作用。
划研究成果
314 建立近期建设规划实施评专题研究成果将从策略与措价体系
施上有力保障近期建设规划的实近期建设规划是政府调控城施。某些重大项目的建设有可能市发展最可靠的依托。随着城市会对城市发展产生深远的影响,产业政策及经济发展方向的调它不再单单是个简单的用地布局整,土地资源利用日益市场化,的问题,它需要从更为宏观的层城市产业结构和空间布局发生重面进行深入的论证与研究。如机大变化,等等这些因素都要求近场这一重大基础设施的建设会对期建设规划能及时地调整城市建整个城市的空间发展格局带来深设的重点,不断修正实施总体规刻的变化,同时也会带来如何规划的策略和内容,体现市场经济划建设机场周边地区,如何统筹体系下政府利用规划对城市建设安排临港物流园区的分布与功的引导和调控作用,使城市实现能,如何加强快速路、轨道交通有序建设和可持续发展。
的配套建设等等一系列问题,这近期建设规划评价体系包括些问题不可能在近期建设规划中定性分析和定量分析两部分,定面面俱到,这就需要根据实际情性分析是对近期建设规划实施情况对其展开深入细致的专题研况的检讨与回顾,包括对项目投究,以更好地辅助近期建设规划资来源、建设情况、实施效果、的实施。
经验和问题进行全面总结;定量另外,近期建设规划更强调分析是选取有代表性的指标,将规划的阶段性与连续性的特征,其量化,
如将建设项目完成比
对某些项目的建设并不是在近期例,达到的标准等方面进行比内就可以完成的,如地铁建设形较,从而直观的反映近期建设规成网络,发挥最大的综合效益往划完成和实施情况。建立近期建往需要几十年的时间,这就需要设规划实施评价体系是编制近期以长远的眼光合理确定建设时建设规划的重要组成部分,它是序,明确优先解决和需重点解决决定能否科学制定下一轮近期建的问题,以专题研究成果的形式设规划的首要环节,它有利于不为总体规划有步骤地实施提供支断修正城市发展目标,明确发展持。
重点,将规划与管理有机结合起来,形成一个互动的/反馈环0,4 结语
起到引导、反馈和检验的作用。近期建设规划是加强城乡规315 建立近期建设规划基础信划监督管理的重要环节,是实施息数据库
城市总体规划目标的重要手段,近期建设规划是个复杂而综是对近期建设项目的引导和控合的系统,编制近期建设规划需制,是对城市建设和发展进行自要大量的基础信息,如国民经济始至终的指导和调控。近期建设发展水平、人口增长情况、行政规划伴随着总体规划而产生,产区划的调整、城市发展历史资料生之初便被寄予了很高的期望,等涉及政治、经济、文化等多方但在当前城市快速发展的新形式面的诸多内容,而滚动编制近期下,近期建设规划又被赋予了更建设规划本身也会产生大量的规加丰富的内涵。能否科学合理地划数据,如用地规模、基础设施编制近期建设规划固然重要,但建设项目、建设情况、各种建设
能否严格按照规划稳步实施才是
解决问题的关键,因此,需要我们在理论和体制方面给予更多的关注与支持。
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