沈北新区转型发展战略实施路径研究
□ 张建军，宫远山，王 玲，王柄荃，李佳阳
[摘 要]目前沈阳市战略性新形势和新区发展的内在需求促成了新区转型的条件，拉开了沈阳北部区域联动发展的帷幕，且随着城市空间向北拓展核心区的趋势，使沈北新区面临新的发展机遇。研究在深入回顾与评估沈北新区现状规划实施的基础上，适应新形势，反思老问题，从“四化”融合的新视角，从战略转型的新层面，从历史跨越的新高度，全面推进新型城镇化，实施转型发展的新策略，以规划引领、转型突破及创新驱动为切入点提出战略转型的实施路径，实现新区的“二次飞跃”。[关键词]城市转型；新型城镇化；战略发展；实施路径；沈北新区
[文章编号]1006-0022(2014)S0-0057-06 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
Method Research Of North Shenyang New District Transformation Development/Zhang Jianjun, Gong Yuanshan, Wang Ling, Wang Bingquan, Li Jiayang
[Abstract] The new circumstances and the internal need offer the condition to the transformation development of North Shenyang new district, and the expand to north also offer the development chances. The paper review the situation of new district, finds the problems, from the “four Modernizations”view, the transformation lay, and the higer level, uses the new strategy which advance the new urbanization and transformation development, proposes the transformation method, come ture the secondly jump of new district.[Key words] City transformation, New urbanization, Strategic development, Implement approach, North Shenyang new district
0引言
在经济全球化背景下，我国现已步入城市化高速发展阶段。各大城市为有效缓解老城压力，积极拓展新的城市发展空间来优化城市结构，“新城”模式建设正在不断升温中。回首新城建设历程，既有可借鉴的经验与模式，同时又产生了诸多负面效应，如以追求经济增长为目标的发展模式导致了低密度、粗放型的开发，造成城市土地利用结构不合理、基础设施缺乏等问题。现阶段为深入贯彻落实党的“十八大”提出的“四化”建设深度融合的新要求，全国上下正全面开展推进新型城镇化建设工作，其中新城建设则为建设的重点所在，占有举足轻重的地位。目前，新城建设面临无法回避的城市问题，各大城市在回顾反思的基础上，亟待转变发展策略，制定新的发展定位，界定新的发展目标，构建新的规划范式来支持新城可持续发展。
[作者简介]
1背景与综述：沈北新区转型发展前提条件
1.1新区发展总体概况
2006年，沈阳市市委、市政府为拓展发展空间，引领沈阳北部地区加快发展，启动实施“沈北大开发”战略，组建沈北新区。八年来，新区的经济社会发展实现了历史性跨越，发展空间全面拓展，经济实力大幅跃升，生态建设成果斐然，城乡面貌翻天巨变，现代化城市雏形初步显现，全域发展活力得到空前激发。此刻新区已然圆满完成了发展初期的历史任务，并迅速崛起为沈阳市发展不可或缺的增长极。
同时，沈北地区已经跨入一个由量的扩张转向质的提升、由外延式增长转向内生式增长的关键阶段，沈阳市政府应在全面贯彻党的“十八大”全新要求的背景下，从更高视角审视过往，谋划未来，进一步明晰新区发展定位，转变发展方式，加快推进转型升级，
将改革创新向更深层次推进。
张建军，硕士，教授级高级工程师，沈阳市规划设计研究院总规划师。宫远山，硕士，高级工程师，沈阳市规划设计研究院规划设计三所所长。王 玲，硕士，工程师，沈阳市规划设计研究院规划设计三所设计人员。王柄荃，硕士，工程师，沈阳市规划设计研究院规划设计三所项目负责人。李佳阳，硕士，助理工程师，沈阳市规划设计研究院规划设计三所设计人员。
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1.2新区发展面临的新形势1.2.1国内发展环境
从国内看，我国将深入推进工业化、城市化进程，发展潜力巨大。一是继长三角、珠三角之后，东北地区、环渤海经济圈成为新的经济活跃区。沈阳经济区也相继上升为国家战略，被确定为国家新型工业化综合配套改革试验区，为新区建设提供战略机遇；二是沈阳市通过做大中心城市、做优发展空间、突破发展瓶颈，为新区建设提供空间保障；三是伴随沈阳老工业基地致力于同步推进做大总量与调整结构的关键阶段，为新区建设提供政策支撑。1.2.2自身发展条件
从自身看，新区具备空间、生态、产业、人才、创新和干部队伍六大优势，这些优势为新区实现跨越式发展提供有利条件。然而，新区在发展过程中仍存在一些弊端：一是新区经济总量还不够大，产业结构不尽合理，新兴产业和服务业比重依然较低；二是缺乏支撑经济快速发展的支柱性产业，龙头项目带动能力还不够强，经济增长动力略显不足。从总体上看，下一时期是新区经济、社会快速发展的“战略机遇期”，因而新区必须勇敢担负起引领沈阳北部地区加快崛起、建设沈阳市城市北部新中心的重大历史使命，为转型发展提供重要支撑。
2回顾与评估：沈北新区现状规划
实施概况
2.1新区规划编制历程回顾与反思2.1.1编制情况回顾
新区成立以来，秉承规划先行的理念，率先开展了规划编制工作。针对城市发展过程中不同阶段的发展目标和要求，组织编制了多轮总体层面的概念规划和针对不同重点区域的中微观层面规划数十余项，并实施动态跟踪优化，且规划均呈现两大趋势：一是从重点地区用地规划逐步转移至环境、交通等专项
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规划；二是规划实施性逐步增强、有效率提高，如早期编制的规划有近半数没有实施，但自2010年以来，编制的规划已全部开始实施。2.1.2规划历程反思
不同发展时期的规划针对不同既定目标制定相应层面的规划内容，是引领新区实现从无到有的理论依据，实施意义显著，但对照规划编制情况可知，新区近年来极其重视对外形象的树立，贪图一时大规模的用地扩张，忽视内涵式的功能生长，且规划大多以编制片区规划为主，仅能判定近期的发展方向与规划意图，未能全局统筹考量，直到近期才组织编制宏观层面的概念性规划。
2.2新区建设效果评估2.2.1建设成就回顾
近八年是新区诞生、起步与成长壮大的八年，新区采取政府主导型模式来推进各项建设，高标准编制发展规划，大手笔建设生态新区，使之呈现社会经济快速提升、一二三产迅猛跨越、城市空间迅速拓展、生态环境明显改善、城市功能逐步提升、骨架路网基本形成、市政配套逐步完善的七大特征，建设成效卓著。以土地供应量为例，2006年新区土地供应量为324 hm 2，2009年达到了818 hm 2，这一时期新区建设大力开展，空间迅速拓展，在随后的两年继续保持较高的建设水平，到2012年土地供应量缩减至125 hm 2，新区基本建成。
2.2.2建设反思
(1)粗放型开发导致城市空间无序蔓延及土地利用效率低下。从新区历年的土地利用情况看，已批未建的土地所占比例较高，用地布局尚待整合。从土地地均产出总量看，新区处于全国高新区排名中后位，差距较大。此等现象均归因于地方政府任期制价值导向的影响，具体表现为追求短期效益，采用“四面
开花”的平行发展模式，使在建区域“碎
片化”，且进驻的大部分企业占地较大，占而不用，这种粗放速成式的开发建设使新区随之产生诸多问题：①地方政府贪大求快的思想导致新区中大量战略性空间资源(如蒲河沿线用地) 被提前耗尽，使未来发展陷于被动。②新区空间大规模超前扩张违背了城市发展的客观规律，使其成为“有城无市”的空城，住宅供给远超出人口增长需求，总体上缺乏人气。③为追求建设速度而采取“多点扩张”的空间开发模式，影响了新区的整体空间格局，以板块为单位的各自为政的开发策略导致新区功能分散，在空间上则表现出斑块化的用地特征等。
(2)人口集聚效应滞后于经济和用地增长。从新区现状人口、用地规模与原规划预测结果的对比看，新区初期常有人口集聚效应滞后于经济和用地增长的现象发生。一方面，与新区工业化进程迅速推进有关，工业用地的增长大大超过原规划预测的规模，但重点发展的工业却还是以低端化的农产品加工业为主，对就业人口的吸纳能力不足。另一方面，中心城区城市功能的完善滞后于经济发展，公共服务设施配套不足，导致城市服务功能有限。产生上述现象的根源在于在实践过程中为确保政府和市场相互的整体利益，往往要牺牲掉城市空间发展的合理性，仅重视经济效益和建设用地的迅速拓展，从而导致人口集聚严重滞后，新区缺乏生气。
(3)功能成长滞后于空间拓展。新区建设之初受短期利益驱动，多以农产品的制造加工产业为主，辅以相应的居住功能。但后期兴起的新兴产业及城市中心城区功能培育的滞后，导致产业发展与城镇化缺乏互动，致使用地结构相对于产业功能的支撑力度显然不够。具体表现为产业用地占比偏低，服务业用地面积不大。与此形成鲜明对比的是，新区居住用地比例偏大，即“外显”住宅房地产开发，造成“有城无产”，严重影响了城市功能的形成。
(4)产业结构急需转型升级。新区一贯采用园区模式以延续原有农业高新区的农产品加工产业为主，配以少量的小家电制造产业等，但大部分产业关联程度不高，集聚效应较低，创新能力不足，未形成新兴产业的聚集地。另外，与之配套的生活性服务业相对滞后，如医疗、社保等，这也是新区建设不能吸引中心城区的户籍人口的重要原因之一。
2.3新区综合评断及阶段判定
新区延续了2002年起步建设的沈阳辉山农业高新区发展模式，正式组建于2006年，是沈阳市面积最大的行政区。总结十二年发展历程可将其划分为四个阶段，依次为2002～2006年的发展萌芽期，是以沈阳辉山农业高新区国有农场为基础，按照生产、生活并重的发展模式建设起步；2006～2009年的起步初创期，以新城子与辉山农高区合署办公来谋划新区经济发展，空间上则以快速发展的工业园区为引领，虽模式较为单一，但却引领了沈阳市的建设，并为各区提供借鉴；2010～2013年的快速成长期，用地以粗放型扩张为主，空间模式向多元转变，形成综合产业区，同时关注经济与社会发展；2014年及以后即进入转型突破期，空间转向多元化，旨在实现由外延式用地拓展向内生式功能内涵转变，从而形成复合型新城区，并为未来构建“沈北—新中心城市”这一大沈阳地区突破性规划设想奠定实践基础(表1)。
3战略与转型：沈北新区应对新形势下的对策建议
3.1战略转型总体思路
新区作为沈阳市综合配套改革实践的第一区，是率先实践新城发展模式的先导区，同时也是沈北北部重要的发展空间，历经八年的发展建设，仍然具有典型的亦城亦乡的特征，城乡二元结构
表
1 新区发展阶段判定
空间模式园区性质组团式工业园区综合产业区复合型新城区新中心城市关注点生产+生活经济发展经济/社会经济、社会、经济、社会、文化文化、环境人口迁移
当地人口
外来人口
外来人口/常住
常住人口为主
人口外向扩人口
散
图
1 转型发展研究框架图
突出。新区为切实有效地解决这一问题，建设为主题，以“四化”深度融合为主线，率先推进新区全域城镇化，建设新型城积极探索新型城镇化建设的“沈北模式”，镇化示范区，特在对以往建设回顾反思、坚定不移地走出一条具有沈北特色的新总结利弊的基础上，转变发展思路，以型城镇化道路，为辽宁省乃至全国的新“人的城镇化”为核心，以新型城镇化
型城镇化提供示范和借鉴(图1)。
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3.2六大战略转型策略
实现产业的高端化和聚集化，实现由以(1)从“快速发展”到“转型发展”，制造为主转向制造与创造并重。
实现发展思路转变。规划从经济结构(3)从“二元发展”到“全域统筹”，和发展机制入手，对近年快速建设的情实现空间结构转型。规划通过整合城乡况进行系统研究和深入分析，以转型发发展资源，实现区域价值最大化，全面展为主线，探讨从外延式空间拓展向内缩小城乡差距，消除二元结构，形成“优生式功能完善转变的发展模式[1]，这是势互补、各具特色”的大空间发展格局，辽宁省首个新区转型框架下的发展规划全面推进全域新型城镇化建设[2]。
(图2)。
(4)从“全面开花”到“重点打造”，(2)从“投资拉动”到“升级拉动”，实现发展模式转型。规划全面聚焦城市实现产业结构转型。通过不断优化产业核心区建设，以核心区建设的全面突破结构，推动产业转型升级；以项目为核心，
引领“二次飞跃”，打造各类资源高度
图2 空间结构转型示意图
图
3 生态经济转型示意图
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聚集的“中心城市新都心”，实现由以承接沈阳市母城辐射为主转向承接与辐射并重。
(5)从“生态景观”到“生态效益”，实现生态经济转型。规划充分利用优越的生态资源，大力推进以生态经济、生态人居等为主的生态文明建设，打造“生态田园新都市”，实现由单一的生态景观建设转向全面建设生态文明示范区(图3)。
(6)从“产业之区”到“活力之区”，实现区域品牌转型。通过完善公共服务设施布局，将新区发展重点从单一功能的产业新区向宜居宜产的综合性新区转化，并编制九大专项规划，形成覆盖全域的网络体系，从而提升新区百姓幸福指数。
4实施与建设：沈北新区推进城市
转型发展的战略实施路径
在新区战略转型总思路背景引导下，以规划引领、转型突破及创新驱动为切入点[3]，提纲挈领地贯彻六大转型策略的思想精髓，形成以下六大具体结论性实施路径。
4.1构建新型城镇化的空间布局体系
科学谋划空间布局，统筹推进居住区与产业区、城市核心功能区和生态旅游区同步发展，重点推进区域内现代工业、现代服务业和现代都市农业发展，打造多个中等规模居住组团，规划建设“一带、三区”的总体空间布局，支撑新型城镇化的科学推进。
“一带”，即贯穿东西的沈北蒲河生态城镇带。在“一带”上，重点建设“一核、四组团”。以沿线组团式发展为依托，推进生态带与居住区、产业区、功能区的深度融合，打造新型城镇化黄金带，使其成为沈阳市新型城镇化发展的先行突破区(图4，图5)。
“三区”，即按照功能区战略，建
设三个新型城镇化功能区，分别为都市建设区—重点推进城市化和产业化；都市农业区—重点推进城镇化和农业产业化；生态景观区—重点发展观光农业、旅游休闲和文化产业，有效实现全域新型城镇化(图6，图7)。
4.2构建新型城镇化的城镇体系
科学划定全区功能分区，明确区域功能定位，统筹安排建设用地，依托新区总体空间布局，构建中心城区—新市镇—特色农村社区(即2+2+17)三级城镇体系，打造“两城、两镇、十七村”的空间发展格局，形成网络状、组团式及多功能的新型城镇化建设格局，促进城镇合理布局、产业互补发展、产城良性互动及人口梯度转移，推动区域间统筹协调发展(图8)。
4.3构建新型城镇化的产业体系
围绕建设“新兴产业集聚区”的目标要求，根据新区现有产业基础、资源禀赋、区位条件和发展优势，以农业规模化、工业集群化和服务业集聚化为发展方向，大力发展现代工业、现代服务业和现代农业，突出现代服务业与先进制造业牵动作用，做大做强食品加工及高端制造等支柱产业，加快发展商贸会展、金融服务等现代服务业，大力发展都市农业等现代农业，全面提升新区服务对沈阳经济区的产业支撑能力。在重点产业发展和壮大过程中，以产业发展带动人口就业，以产业结构升级带动人口结构优化，建成生态宜居的沈阳市中心城市新都心(图9)。
4.4构建新型城镇化的基础设施体系
在综合交通方面，建立快速通达的区内便捷公路网及轨道交通网，推动城市交通基础设施向新市镇、特色村镇延伸，实现城乡基础设施建设同步同质(图10，图11)。在基础设施方
面，建设与需求相匹配的城镇配套基础
图4 蒲河新城空间结构图
图
5 蒲河沿线项目布局图
图6 都市建设区结构图
图7 都市农业及生态景观区结构图
图
8 城镇体系布局图
图9 产业体系布局图
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图10 骨架路网规划图
图12 绿地系统结构图 设施体系，推动城乡基础设施一体化。全面完成转移人口所在回迁区域基础设施建设。
4.5构建新型城镇化的生态体系
牢固树立“生态立区”理念，将生态文明建设贯穿于新型城镇化发展的始终，加快形成符合生态文明要求的生产方式和消费模式，打造生态宜居之城，争创全国生态文明建设示范区，如构建绿色经济体系、建设生态人居体系等(图12)。
4.6构建新型城镇化的公共服务体系
建设教育、医疗、文化、住房、创业及社保六大公共服务分支体系，具体为构建与新型城镇化相适应的、均衡发展的现代化教育体系，实现全区公共卫
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图11 轨道网规划图
图
13 社会服务设施布局图
生服务均等化，形成配套完善、覆盖面广的城乡文化活动阵地，为三级城镇体系兴建农民住房，健全就业创业公共服务体系，实现城镇人人平等享有基本社会保障的权利(图13)。
5结语
鉴于我国新城建设基本处于停滞不前阶段，以及对新城建设发展转型研究的滞后，本文以“人的城镇化”为核心，以新型城镇化为主题，以“沈北模式”研究提供新的切入点，提出战略性跨越发展的新思路，筹划转型发展的新策略，探索新型城镇化的新格局，以期构建沈北新区新规划范式。在后续规划建设过程中，结合转型策略及空间设计手段，具体落实新型城镇化六大实施路径，有
助于提升策略的实用性，并为新城建设研究注入新活力。
作为新区转型发展研究的前期探讨，本文提出的建设措施与实践的契合度尚需实践进行考证，未来将着重通过实践进行验证，完善研究成果，以期更好地为全省乃至全国的新型城镇化提供示范作用。
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制性详细规划—修水县良塘新区控制性详细规划探析[J]．规划师，2013(12)：57-64．[收稿日期
]2014-04-18
沈北新区转型发展战略实施路径研究
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：
张建军， 宫远山， 王玲， 王柄荃， 李佳阳， Zhang Jianjun， Gong Yuanshan， Wang Ling， Wang Bingquan，Li Jiayang
张建军,Zhang Jianjun(沈阳市规划设计研究院)， 宫远山,王玲,王柄荃,李佳阳,Gong Yuanshan,Wang Ling,WangBingquan,Li Jiayang(沈阳市规划设计研究院规划设计三所)规划师Planners 2014(z1)
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