对近期建设规划编制内容与方法的探讨
丁伯山
作者简介：合肥秋实城乡规划设计研究所，国家注册城市规划师
当前，我国的社会主义市场经济体制正在建立，城市规划工作面临前所未有的机遇和挑战，城市化水平明显提高，城市建设活动空前繁荣。在这样的背景下，科学编制城市规划，加强城市规划对城市建设的指导显得越来越重要。然而，我国传统的城市规划长久以来一直存在着规划、计划与建设三者脱节的问题，规划与政府部门的计划缺乏协调；项目的建设在计划资金的安排上难以落实；建设单位的建设意图常常与已有的规划存在着矛盾。
针对这些问题，城市规划领域开始对战略规划、近期建设规划日益重视。我们认为，科学编制近期建设规划，明确其编制内容，创新其编制方法将有可能把规划、计划与建设三者统一起来，共同推进城市建设的健康发展。
1 近期建设规划编制的现实意义
1.1 完善城市规划体系的需要
我国现行的城市规划编制体系一般分为城市总体规划和详细规划两个阶段。总体规划是对城市性质、规模和发展方向进行研究，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施。其编制内容从宏观到微观，涉及城市建设的方方面面，内容繁杂。当前市场经济大潮和城市快速发展的冲击下，总体规划已难以应对不断变化的新形势，其本身对城市未来发展20年的远景很难准确预测，新的建设项目会不断涌现，对规划用地的调整常常与当初的设想大相径庭。
出于近期建设规划期限一般为5年，在一定意义上压缩了研究范围，缩短了编制周期，可以更加及时有效地指导城市建设。同时又充分考虑了现实条件，兼顾各方利益，并根据实施情况及时反馈修正，确保了规划的灵活性，使规划编制与规划管理紧密结合。
1.2 发挥规划宏观调控作用的需要
近期建设规划有利于发挥市场经济条件下城市规划对社会经济发展宏观调控的作用。近期建设规划在国民经济和社会发展五年计划总体目标的指引下，根据现有环境和财力条件，进一步明确城市发展重点，并以解决城市发展面临的实际问题为出发点，确定近期城市建设目标、重点发展区域，主要做好城市基础设施等公益性用地和建设项目的安排，对城市发展方向、空间结构、重大基础设施的建设起到积极的引导与控制作用。
在近期建设规划中通过对基础设施建设资金的投入，通过基础设施的建设带动周边区域的发展，从而实现土地资源的优化配置和合理的城市发展方向。
1.3 加强城市规划监督管理的需要
近期建设规划可以理解为政府对于城市建设工作的行动计划，规划一旦制定，对政府的工作就形成了一种约束，用以指导城市建设有计划有步骤地实施。
2 近期建设规划编制的核心内容
编制近期规划可以从以下几个方面展开：
2.1 制定城市建设近期目标
依据城市总体规划、社会经济发展计划和国家城市发展的方针政策，合理制定城市建设近期目标。近期目标是政府工作的行动纲领，同时也是评价近期规划实施情况最直接的依据。
2.2 确定近期城市建设重点发展区域及建设时序
依据城市建设近期目标，进一步确定近期城市建设重点发展区域及建设时序。 对建设开发时序的调控主要是经过对土地资源、基础设施及服务条件的充分分析，结合本地区的经济发展预测。在总体规划的框架内划定各阶段城市开发建设的范围。
2.3 制定城市建设用地供应计划
根据城市总体规划，遵循优化用地结构与城市布局，促进经济发展的原则，制定城市建设用地供应计划，依据近期建设规划的目标，确定城市近期建设用地的总量，明确新增建设用地和利用存量土地的数量；确定城市近期建设中用地的数量；确定城市近期建设中用地的空间分布，重点安排公益性用地(包括城市基础设施、公共服务设施用地、经济适用房、危旧房改造用地)，并确定经营性房地产用地的区位和空间分布；提出城市近期建设用地的实施时序，并制定城市建设用地年度计划；制定实施城市近期建设用地计划的相关政策。
2.4 确定近期建设的大中型重要市政基础设施和公共服务设施
根据城市建设近期目标，结合城市建设用地供应计划，确定近期建设的大中型重要市政基础设施和公共服务设施项目选址、规模等主要内容，同时提出投资估算与实施时序。
2.5 制定近期建设项目投资计划和投资估算
近期建设规划应与城市经济能力、财力等实际情况相结合，合理制定建设规模、速度及总投入，重点、及时解决关系到广大市民生产生活的热点问题，努力提高城市建设投资的社会效益。
3 近期建设规划编制的工作体系
3.1 近期建设规划应作为政府部门常规性的工作，并在规划编制机构、编制内容上使之制度化、规范化。近期建设规划应与城市国民经济和社会发展五年计划的编制周期相一致，将计划确定的重大建设项目在城市空间中进行合理的安排和布局。近期建设规划应由城市规划行政主管部门负责组织编制，由市政府审批，并在审批前征求同级人民代表大会常务委员会意见，使之具有法律效用。
3.2 近期建设规划应滚动编制并制定年度实施计划
近期建设规划应以上一轮规划和实施的内容为基础，每隔5年的近期建设规划的状况。在编制近期建设规划与年度计划时，应通过对上一轮5年近期建设规划及年度计划执行情况的回顾和检讨，对近期建设规划所制定的指标以及建设项目的实施情况进行总结和分析，根据社会发展的新情况，及时调整城市建设的重点，补充今后5年的建设思路和发展安排，不断修正实施总体规划的策略和内容，使新一轮近期建设规划更加贴近现实，更具指导意义。
3.3 建立和完善年度建设用地规划许可预申请制度
建设用地规划许可预申请制度是建设单位就具体的建设项目向城市规划行政主管部门预先提出用地申请，规划部门在统筹考虑市政基础设施和城市重点项目建设用地规划以后，会同有关部门科学合理地确定下年度土地供应计划的一项制度。
城市政府需要建立年度建设用地规划许可预申请制度，包括确定由政府公共投资的城市基础设施、公共服务设施的建设计划，以及城市未来5年内用地需求和公共设施需求情况，明确需求总量和建设区位，为科学制近期建设规划和年度实施计划提供依据。
城市近期建设规划编制部门根据反馈的用地需求情况，将需求与城市发展方向、城市建设重点相协调，在此基础上编制的近期建设规划成果将更强调政府的管理作用。
3.4 深入编制相辅助的专题规划研究成果
专题研究成果将从策略与措施上有力保障近期建设规划的实施。某些重大项目的建设有可能会对城市发展产生深远的影响，它不再单单是个简单的用地布局的问题，它需要从更为宏观的层面进行深入的论证与研究。如机场这一重大基础设施的建设会对整个城市的空间发展格局带来如何规划建设机场周边地区，如何统筹安排临港物流园区的分布与功能，如何加强快速路、轨道交通的配套建设等等一系列问题，这些问题不可能在近期建设规划中面面俱到，这就需要根据实际情况对其展开深入细致的专题研究，以更好地辅助近期建设规划的实施。
另外，近期建设规划更强调规划的阶段性与连续性的特征，对某些项目的建设并不是在近期内就可以完成的，需要以长远的眼光合理确定建设时序，明确优先解决和需重点解决的问题，以专题研究成果的形式为总体规划有步骤地实施提供支持。
4 结语
近期建设规划是加强城乡规划监督管理的重要环节，是实施城市监督管理的重要环节，是实施城市总体规划目标的重要手段，是近期建设项目的引导和控制，是对城市建设和发展进行自始至终的指导和调控。能否科学合理地编制近期建设规划固然重要，但能否严格按照规划稳步实施才是解决问题的关键，因此，需要我们在理论和体制方面给予更多的关注与支持。