作者：朴贞子高红
延边大学学报：社科版 2007年09期
[中图分类号]F291.3[文献标识码]A[文章编号]1009-3311(2007)03-0034-05
城乡协调发展是构建和谐社会的基础。中共十六届三中全会明确地把“统筹城乡关系”作为“五个统筹”的第一位加以提出，并且强调“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”。我国农业和农村经济发展的相对滞后，农民收入增长的缓慢，有着城乡分割体制的深刻根源，这就要求我们在城乡协调发展方面，重点解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性障碍，改革计划经济体制下形成的城乡分治的各种制度。
1 城乡协调发展上面临的突出问题
从上个世纪90年代开始，我国城乡差距日渐扩大，社会问题日趋凸现。这主要表现在：城乡居民收入差距持续扩大；工农业的劳动生产率差距加大；农村人口基数大，城市化水平低；人均耕地资源拥有量不断降低；对农村公共产品供给严重不足等。这些问题在很大程度上与我国城乡二元结构密切相关。
1.1 城乡居民收入差距持续扩大
城乡居民收入差距大，其核心问题是农民增收难、收入低。所谓“三农”问题，归结起来也就是农业落后、农村“穷”、农民收入低。减少城乡居民收入差距，是解决“三农”问题的关键所在。
据调查，我国城乡居民收入差距由1985年的1.6倍，扩大到1998年的2.5倍、2002年的3.1倍，直至2004年的3.2倍(见图1)。[1] 另据统计，在1997—2003年的7年间，全国农民人均纯收入只增加695.9元，不到城镇居民收入增量的1/5，年均增长速度不到城镇居民的一半。[2] 国家统计局抽样调查显示，从2000年至2002年，增收农户占总农户的56.4％，收入持平农户占1.6％，减收农户占42％。此外，全国农村有近3000万人尚未解决温饱问题，近6000万人处于低水平、不稳定的温饱状态。
城乡居民收入差距如此之大，不仅制约了农村经济的发展，更加制约了国民经济的持续增长。
1.2 工农业的劳动生产率差距加大
城乡二元经济结构，是落后的传统农业部门和先进的现代工业部门并存且差距明显的一种社会经济状态。这是发展中国家经济不发达的标志，也反映出城乡之间的制度差异。从工农业两个部门间比较劳动生产率的对比看，① 从1952年至1970年，我国农业部门比较劳动生产率从0.60降至0.44，非农业部门比较劳动生产率则从3.0提高到3.4，二元生产率对比系数从0.20降至0.13。但从上世纪80年代开始，改革重点由农村转移到城市，持续推进了国有企业改革和非国有经济的发展，由此诱发了城市经济持续高速增长。从1996年至2002年，农业部门比较劳动生产率从0.40降至0.30，非农业部门比较劳动生产率则从1.61提高到1.69，相应地，二元生产率对比系数从0.25降低到0.18，加固了二元经济结构的刚性(见图2)。
二元经济结构的刚性加固，不仅对工业化进程造成了严重的障碍，而且对社会稳定造成了一定压力。
1.3 农村人口基数大，城市化水平很低
工业化过程必然带动城市化，这是普遍规律。而目前我国的经济发展处于世界中等水平，城市化率却低于世界的平均值。这就是说，我国的现状是城市化滞后于工业化。
改革开放以来，我国城市化水平不断上升。据统计，从1998年至2004年，全国的总人口从12.47亿增加到了13亿，在此期间，城市人口增加了1.2675亿，城市化率从33.35％提高到41.8％(见图3)。
1970年至1980年，我国城市人口年均增长率仅为3％，大大低于低收入国家的平均水平3.6％，但从1980年至1995年，城市人口的年均增长率为4.2％，高于低收入国家的平均水平4％。然而，与国际水平比较，我国城镇化水平远远低于发达国家，甚至低于人均GDP与我国相当的国家11个百分点。
城市化滞后无疑会引起一系列问题，如农民收入过低和增长乏力，就业压力加大，第三产业发展滞后，社会进步缓慢，等等。
1.4 人均耕地资源拥有量不断降低
我国是一个人口多、耕地少的国家，耕地仅占全球耕地面积的7％，而人口却占全球的1/5。然而，随着工业化和城市化进程的加快，农业耕地资源非农化利用的趋势加剧，人均耕地资源拥有量不断降低。
据统计，1997年至2004年，我国耕地面积减少了5.7％，8年之间净减少耕地746.7万公顷，现在人均耕地面积仅为0.1公顷，不到世界平均水平的一半。另据统计，在1987—2001年间，至少有3400万农民人均占有耕地减少到0.3亩以下或者完全失去土地。如果考虑到违法占用耕地，人均占有耕地0.3亩以下或者完全失去土地的人口可能高达4000—5000万人，占全国农村人口的5％—6％。[3] 国家统计局对全国2942个失地农户的调查显示，有46％的农户生活水平下降。这些失地农户共有7187个劳动力，安置就业的占2.7％，被迫赋闲在家的占20％。
很显然，国家强制性大量征地造成了农民生活水平下降，由此引发的社会矛盾不断加剧。可以说，土地问题已成为农民维权抗争的焦点。
1.5 对农村公共产品供给严重不足
长期以来，我国在农村与城市之间实行两套不同的公共产品供给体制，造成了农村公共产品供给严重不足，制约着农村经济的发展。
据统计，1994—2000年，预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为57.7％，农村义务教育经费短缺现象凸现。根据第五次全国人口普查统计，农村人口中，初中及以上文化程度的占39.1％，远低于城市人口65.4％的水平；城乡医疗卫生发展也不平衡。例如，占总人口70％的农村居民享有20％的卫生资源，农村合作医疗的覆盖率仅为10％左右，90％以上的农民自费医疗。[4] 此外，1990年全国社会保障支出为1103亿元，用于城市支出部分为977亿元，农村部分仅有126亿元。[5]
由于政府职能的缺失及生产力发展不足等原因，造成农村公共产品供给陷入严重不足的困境，这种状况不利于和谐社会的构建和新农村建设。
2 实现城乡协调发展的公共政策选择
推动城乡协调发展的关键是解决“三农”问题，解决“三农”问题的关键又在于发展农业经济，而经济增长的关键为制度因素。公共政策作为一种弥补市场不足的制度安排，更多地体现为追求社会公平和正义，它能够有效地解决历史遗留下来的各种现实问题。实现城乡协调发展，需要政府对农业发展的大力扶持，尤其需要加大政策扶持力度。
2.1 按照最低保护价原则，实行保护性农产品价格政策
由于农业在国民经济中的基础地位以及它的弱质性，为了保证它的稳定发展，必须借助于国家的强有力保护。现阶段，我国农村经济结构层次不高，农业产业化水平和效益较低，在这种情况下，对农产品价格和农民收入实施保护显得尤为重要。
从农业国向工业国转变的过程中，任何国家都有农民收入跟不上城市人口收入的问题和工业化过程中贫富差距的问题。早在20世纪60年代，当工业劳动者收入为100时，农业劳动者收入法国为36，西德为44，美国为56，差距都很明显。[2] 但是，他们都有一套完整的农业保护政策，通过多种方式，长期对农业实行强有力的保护政策，其中价格保护又居各种保护政策之首。在日本，政府通过国家财政建立起一系列完整的农业投入补贴制度，保护农产品价格，以保证农民的收入和农业健康发展；韩国的农业生产规模小，农业劳动生产率也不高，但农村居民收入水平却不低。原因主要有两个方面：一是政府的高额补贴；二是政府对国内农产品价格实行保护政策。
在市场经济条件下，如果农民收入不增加，巨大的农村市场不活跃，“三农”问题就难以解决，也无法解决城乡协调发展的问题。因此，农产品价格除了要适应市场的供求关系外，国家还应制定必要的保护性农产品价格政策。当然，保护农产品市场价格不可能涉及农产品的全部种类，只能有选择、有限度地保护关系到国计民生、具有产业优势和发展前景的农产品。借鉴国外的经验，按照最低保护价原则，② 实行保护性农产品价格政策。同时，基于不断增长的城市居民的购买力以及国际市场的变化，适时地提高农产品价格，仍是一个极其重要的手段。
2.2 建立以身份证管理为特征的户籍制度，促进农村剩余劳动力的非农业转移
现阶段缩小城乡差距、构建和谐社会的关键问题是如何解决大量农业劳动力转移到非农业部门，进而推进城市化的进程。应该说，劳动力自由流动是市场优化资源配置的重要前提条件。限制农民进城与完善劳动力市场的要求不相容，通过改革城乡分割的户籍制度，给农民以进城工作的自主权乃至“市民待遇”，则是统筹城乡发展的基石。
我国现行的户籍制度是新中国成立以后，为适应计划经济体制而逐步建立起来的。在计划经济条件下，政府推行了严格的城乡分割的户籍制度，试图通过城乡分割为城市工业发展提供必要的资本积累。正是这种户口管制政策限制农民进城参与非农就业、分享经济增长带来的好处，促成了城乡收入差距的扩大。[6] 要实现城乡收入大体相同，目前至少需转移1.5亿农业劳动力。要在21世纪中期赶上中等发达国家，即使按总人口不变计算，50年内每年需额外转移730万农业劳动力。[7] 因此，必须消除目前各种阻碍农业劳动力转移的制度性障碍。户籍制度改革势在必行。经历多年的经济高速发展，进一步深化户籍制度改革，已具备了许多有利条件。③ 从公民权益、经济发展和社会稳定等维度来看，一元制模式是户籍制度改革的最终选择。借鉴国外的经验，实行居住地户口登记制，以公民的实际居住地作为登记证明，建立以身份证管理为特征的户籍制度。需要指出的是，户籍制度是国家行政管理的一项基础性制度，其改革事关国家法制的统一，只有从户籍制度背后的系统社会管理制度着手进行改革，才有希望逐步解决城乡协调发展的问题。
2.3 探讨农民永佃制的实施方案，实现农民土地使用权物权化
要解决“三农”问题，让广大农民安于农业，就必须保障农民对于土地的权利。然而，在很多地区，因为制度缺位以及政府行为不规范，诸如土地权利主体的边界不清晰，所征土地的“公益”范围模糊、土地供给行政化以及对土地征用的补偿水平偏低等现象此起彼伏，严重损害了农民的经济利益和生存权利，既浪费了生产用地，又导致了被征地农民对粮油生产丧失积极性。所以，应从转变政府职能入手，尽快通过立法措施和规范执法行为，完善土地制度，使之更加符合市场经济的要求。
要以家庭经营为基础，进一步稳定土地承包关系。我国在法律上明确规定土地承包权30年不变，但在实际操作中却难以有效贯彻落实，特别是在征用土地时，农民随时可能丧失土地承包权。为此，在坚持土地集体所有的基本框架下，探讨国有永佃制或家庭永包制的实施方案，[8] 土地终极所有权属于国家，由乡村集体经济组织代管，土地经营权永久承包给农户，从而在实质上实现承包合同约定的“五权”统一，切实使农村集体经济组织和农民在土地被征用时成为土地产权主体，确保农民在长期而又稳定的土地承包期限内通过自用或转包出去的方式来收回收益。
与此同时，在相关法律中具体地列出可以动用征地权力的公共利益之范围，④ 以此来克服征地范围的随意扩张。此外，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿，保证被征土地的所有者或使用者的经济状况不因征地而受影响，即不能因之富，更不能因之穷。要借鉴国外的经验，建立土地利用规划许可制、建筑许可制、农用地转用许可制等，使土地用途管制具有可操作性。总之，在公平和效率的前提下，强化土地承包经营权的物权地位，对征用土地的公平补偿，完善土地管理法律体系，是土地制度改革的根本要求。
2.4 改革农村税费制度，逐步统一城乡税制和公共财政体制
要从根本上减轻农民负担，必须突破现行城乡二元税制结构，统一城乡税制。城乡统一税制是国际上通行的做法。在统一的税制下，农民的税收负担与其他社会成员一样，按其经济活动的属性，分别在相应的税种下缴纳所得税、增值税、地产税和遗产税等。从长远目标看，统一城乡税制，有助于对农业进行扶持和保护，提高农产品的国际竞争力。
不过，我国在今后相当长的时间里，对农民应先实行免税和零税政策，⑤ 这可谓是实现城乡统一税制的必要过程。我国农村税费制度改革已迈出了这一步。从2000年至2003年，取消了针对农民的一切收费项目，到2004年开始取消农业特产税，而从2006年起全面取消了农业税。这一改革举措，不仅能降低农业生产经营成本，提高农民的经济效益，而且能够调动农民生产的积极性。农民作为一个社会阶层，应该有纳税义务。取消对农民单独征税的税种后，可以对农民征收所得税。借鉴国外的经验，采取农业标准课税法，即以确定的标准农业所得作为基准，结合土地面积情况计算农民的农业所得作为课税的依据。由于个人所得税设置了免征额，可以将绝大多数农民排除在征税范围之外，只有规模化经营的有收入所得的农业生产者才承担税负。[9] 出于保护农业的考虑，在税率和抵免等方面对农民制定各种税收优惠政策。
与此同时，将农村社会公共产品的供给纳入各级财政负担的范围，完善农村公共财政体制。要解决公共财政对农业、农村和农民的支持问题，必须把农业税收制度改革与完善农村公共财政体制作为一个整体来考虑，通过加大转移支付，扶持农村社会事业，改善农村基础设施，让农民作为纳税人享有与城市居民相同的待遇。总之，对城乡居民实行公平税费和公平负担，是在农民负担减轻后农村税费进一步改革的主要目标。
2.5 构建农村义务教育经费保障的新机制，实现城乡义务教育均衡发展
从20世纪90年代开始，随着财政体制与农村经济状况的变化，农村教育面临着严峻的形势，特别是农村义务教育所面临的经费短缺的困难，明显拉大了城乡教育差距。教育是经济社会发展的基础，教育的差距会严重制约其他层面的发展。所以，深化农村义务教育经费保障机制改革，实现义务教育均衡发展，将是我国城乡协调发展的必然要求。
义务教育是一种具有纯公共产品性质的教育服务，必须由政府来提供。而政府作为义务教育的提供者，主要职责是保证教育起点的公平，即为每个孩子提供相同机会、相同质量的基础教育。目前，我国政府计划把义务教育经费纳入到公共财政保障范围，对农村义务教育实行“经费省级政府统筹、管理以县为主”的体制，这是基本合理的，又符合我国实际。从国际情况来看，无论是集权制国家还是分权制国家，对义务教育的管理都实行分级管理，管理主体为基层政府，投资则由各级政府共同承担，中央政府担负着更多的责任等。这样做，既有利于稳定义务教育投入的来源，还能避免因管理主体间财力差距造成的义务教育学校办学条件的差异。
义务教育均衡发展的实质在于如何尽快加强薄弱学校的建设，实现义务教育阶段办学条件和办学水平的标准化和均衡化，这一点已被许多国家的教育实践所证实。在20世纪70年代初，韩国文教部针对中小学校的差异等级明显等现状，推出了“教育平均化”政策，对“薄弱学校”增加教育拨款，大大改善其办学条件，实行教师每工作4年流动一次，确保学校间师资水平的均衡等。日本的基础教育均衡化已达到相当高的程度，究其原因，其教师“定期流动制”功不可没，通过相关法律和政策措施，激励和规范校际间教师的合理流动，达到了既能不断提高教师工作热情和创新能力，又能合理配置人才资源，达到学校之间的水平平衡等目的。这些做法，是值得我们借鉴的。
总之，我国城乡差距日渐扩大，矛盾日益突出，固然是由多方面的因素和条件所致，但制度因素则为主要原因。我们必须通过制度改革，缩小城乡经济社会发展差距，这是构建和谐社会的关键所在。公共政策作为政府的规划、决策和计划等，自然不会脱离制度框架。政府决策固然要受到制度的制约，但它不仅有利于制度体系的完善，还会在制度框架内发生量变，最终促使制度变迁，达到制度创新，因此我们要以政策调整为先导，推进各项制度改革。
注释：
①所谓比较劳动生产率，是指一个部门的产值(或收入)比重同劳动力比重的比率。比较劳动生产率的国际比较表明，农业的比较劳动生产率低于1，非农业的劳动生产率高于1。农业部门和非农业部门的比较劳动生产率差别越大，经济结构的二元性就越大。
②最低保护价制定的原则是高于生产成本，略低于预测的市场价格。如果收获时农产品市场价格高于政府制定的最低保护价，生产者可按市场价格出售自己的农产品。反之，政府必须按制定的最低保护价收购生产者的农产品。
③2006年，国务院14个部门组成6个调研组，分赴全国12个省市，就户籍改革工作进行了综合调研。调研中普遍感到，当前进一步深化户籍改革，已经具备了许多有利条件，时机基本成熟。
④公共利益应严格限定在以下几类：(1)军事用地；(2)国家政府机关及公益性事业研究单位用地；(3)能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；(4)公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；(5)国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；(6)公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；(7)水利、环境保护用地，如水库、防护林等；(8)其他公认或法院裁定的公共利益用地。
⑤当前我国农业税所占比重已经很低，相当于中央财政收入的4.04％，因此，取消农业税在财政上是可以承受的。
作者介绍：朴贞子，高红，青岛大学 国际商学院公共管理系，山东 青岛 266071 朴贞子(1958—)，女，朝鲜族，吉林和龙人，青岛大学国际商学院公共管理系主任，教授，博士。