农民工权益保障研究
朱贞高
改革开放以来，在原有的社会结构的框架内出现了迅速的社会分化，农民这个中国社会人数最多、最庞大的社会群体在农村非农化的发展中迅速分化，形成了职业的多样化趋势。因此，身份上的农民概念和职业上的农民概念出现了越来越多的错位。可以说‚农民工‛就是我国在这一社会经济转型过程中出现的特殊现象，是‚继承性身份‛制度和‚自由性市场制度‛相结合的必然产物。[1]
随着社会经济的不断发展，越来越多的农民进城务工，为城市的发展和建设作出了不可替代的贡献，成为推动我国改革开放不断深入的巨大力量。但是他们在城市却受到歧视和不公平待遇，而这就使得农民工这个规模巨大且长期存在并对经济社会产生深远影响的群体乃至整个社会都要面对一个尴尬的境地。在城市里他们一般干最脏、最苦、最险的活，为城市的经济发展付出了辛勤的劳动甚至健康和生命。但是，社会对他们的认可程度却与他们的付出和努力相悖，这就打击了他们对社会秩序的认同，成为很多不规范行为和违法犯罪的导火索，影响了和谐社会的构建。
当前我国社会的发展已经进入了转型关键期，也就是美国政治学家亨廷顿所指的‚从农业社会向工业社会的过渡‛ [2]时期。这个时期是社会结构错动、社会问题增多、社会秩序失范、社会风险易发的时期。在此社会转型的关键时期，能否有效化解长期积累的体制性矛盾，消解社会不稳定因素，将决定中国社会未来的走向。
一、农民工及其权益保障问题概述
(一) 问题的源起
在我国，伴随着改革开放和经济发展的进程，大量的农村剩余劳动力涌向沿海地区和城市，根据国家统计局农民工统计监测调查，截至2008年12月31日，全国农民工总量为22542万人[3]，2亿多进城农民工成为了推动中国经济发展的新兴力量。农民工的出现不仅解决了我国农村剩余劳动力就业和农民增收困难问题，也推动了产业结构的调整和国民经济的增长。他们在各行各业中，用自己辛勤的劳动推动了中国经济的发展和社会的进步，为城市的繁荣和发展做出了不可磨灭的功绩。
然而，事实却是一个为城市的发展做出了如此突出贡献的群体，却因为我国长期以来实行城乡二元结构体制，对农村居民和城市居民的权利进行了区分对待，使得他们和城市居民的权利义务不对等，被游离在城市和农村的边缘，讨薪难、招工难、就医难、子女教育难等都成为困扰他们的问题。农民工这个职业称谓也被深深地打上了身份的烙印，农民工就是低权利、低社会地位的代名词。他们以这种身份进入城市从事非农工作，却并没被当工人对待，受到种种的歧视，没能享受到与城市居民同等的权利，他们的合法权利遭到侵害已是屡见不鲜。
当农民工的权利通过正常渠道得不到保护的时候，他们中的一些人就用极端的方式进行维权。在对农民工采取极端的维权方式扼腕叹息之余，也从中解读出了农民工在自己权利保护问题上的无助和无望。作为弱势群体，农民工的权利保护问题已经更多的起了社会各界的广泛关注。关于对农村务工人员的政策取向如何，保障农民工的政治地位和生活条件的程度如何，以及能否给予农民工以国民待遇的认识。对我国落实科学发展观构建和谐社会和建设社会主义新农村，甚至对于改革发展稳定和整个现代化事业都具有全局性的影响。
（二）农民工的涵义
近几年来，‚农民工‛问题成了我国学术界、新闻界和政策研究部门研究的热点，农民工这个称谓由中国社会科学院的张雨林教授在1984年首次提出。①当时的农民工主要指的是离土不离乡的在乡镇企业工作的农民。1991年在国务院发布的《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》第二条规定:‚企业招用的农民合同制工人是指从农民中招用的使用期限在一年以上，实行劳动合同制的工人，包括从农民中招用的定期轮换工(以下统称农民工) 。‛这是在官方文件中第一次正式出现农民工的称呼。[4]
目前在国内学界对‚农民工‛这个概念有三种定义:一是朱士群教授所指的从农民中分化出来的‚农民身份的工人‛，即户口仍然是农业户口，即户口仍然是农业户口，身份还是农民的产业工人; [5]二是陆学艺等人认为可将改革开放后的中国农村分化的社会阶层，‚目前中国的农民实际上已经分化成若干个利益不同，愿望不同的阶层，而且正在进一步分化之中‛ [6]90年代初，他通过实证研究后写到‚农民已经发生了变化，已经分化成具有不同利益要求和特征的阶层‛ [7] ‚阶层就是具有相同或相近职业，相同的使用生产资料的方式和对使用的生产资料具有同类权力的个
体的聚合，‛由于‚这个因素的不同组合决定了各个阶层的地位不同‛。 [8]而农民工是与雇工、农业劳动者等并列的一个农村阶层; 三是泛指所有从农民(从事农业生产的农村人口) 中分化出来的进入城镇务工或者经商的人员，一般说来，他们都从事二三产业，俗称‚打工仔‛‚打工妹‛等等。
具体来说农民工一般特指受雇于他人而从事第二或者第三产业以取得劳动报酬，而户籍依旧在农村的务工者。此定义中农民工所指范围比较宽泛，它不但包括了离土又离乡的在城市中务工的那部分农民工，而且也包括了离土不离乡的在乡镇企业务工的那部分农民工。本文所提及的农民工主要是指在城市务工的人员。
（三）农民工合法权益的含义
目前，社会各界特别是学术界对于农民工权益的理论界定不尽相同，本文认为，农民工作为中华人民共和国公民，其合法权益天然地来自宪法规定，因此，农民工的合法权益就是中华人民共和国公民的基本权利—公民权。我国宪法规定：‚中华人民共和国公民在法律面前一律平等。‛‚国家尊重和保障人权。‛‚任何公民都享有宪法和法律规定的权利，‛。宪法赋予公民广泛的权利，具体包括政治权利和自由、人身权利、批评建议权，申诉、控告、检举权，取得国家赔偿权、社会经济权利、文化教育权利等。
二、农民工权益的发展演变
不同的社会历史背景和社会发展阶段导致权益主体对权益的需求存在差异性，而权益保护体系正是主体对权益的差异性需求中得到不断发展和完善的。事实上各项权利的发展并不是齐头并进的，不同的社会发展状况决定不同时期的人权发展都有不同的侧重点，正如马斯洛的需求层次理论所指出的，人只有在满足了最基本的生理需求以后才会产生对其他需求的需要。[9]从每个阶段的权益发展状况看，发展的最优必是人权各个组成部分之间形成一种协调均衡的态势，某一时期某项权益的缺失都会导致下一段时期内对这一权益需求的偏重，各项权益在交替发展中并进，最终达到各项权益的均衡。人权的发展状况与同期的各种社会机制构建是成正相关的，合理完善的社会机制能够促进人权的发展，反之则会阻碍人权的发展。
农民工群体伴随着我国工业化、城镇化、现代化的进程而产生并不断发展壮大，是社会发展的阶段性产物，但是其合法权益遭到严重侵害却是社会制度的事实性缺陷造成的。权益的实现需要国家法制法规的强制力作保障，缺乏公平、公正的制度
设计直接导致了农民工群体合法权益的普遍性缺失。随着改革开放的深入发展，国家对涉及农民工问题的政策措施进行了一系列的调整和改革，从‚自由迁移‛到‚严格控制‛，从‚消极应对‛到‚积极引导‛，伴随法律的日益完善，农民工合法权益在经历了不均衡发展期、矛盾凸显期之后，逐步进入了良性发展阶段。在参与构建和谐社会的新实践过程中，农民工自身素质不断提升，主体地位逐渐牢固，民主法制观念日渐扎根，自身的权利意识明显增强，维权能力得到显著提高。
（一）农民工合法权益的不均衡发展期
建国初期，国民经济因战争遭受重创，整体国民的生活水平普遍较低。这一时期政府把解决人民的温饱问题作为头等大事和最紧迫的任务，适应这一国情需要，我国人权建设的整体规划以保障和提高国民生存权为主。为了适应快速推进工业化的需要，国家采取了让农村居民向城市自由迁移的政策，大量农村居民进入城市转变为工人和城市居民，但是农业生产没有相应提高，城市就业没有相应增加，城市食品供应出现短缺。以1958年颁布《中华人民共和国户口登记条例》为标志，我国采取了严格控制农村人口向城市迁移的政策。在生存权没有得到改善的情况下，农民的迁徙自由权也受到侵害。从20世纪50年代后期至70年代后期，中国城镇化基本处于停滞状态，农村也丧失了快速发展的机会，农民生活水平普遍低下。
党的十一届三中全会以后，农村实行土地家庭承包经营，极大地解放和发展了农业生产力，农产品和农业劳动力出现剩余，同时乡镇企业突起，大量农民离开土地进入乡镇企业就业，开创了‚离土不离乡‛的农村劳动力转移就业模式。20世纪80年代后期，随着对外开放和城市改革的深入，东部沿海地区经济快速发展，对劳动力需求旺盛，在这种情况下，国家适时调整限制政策，准许农民在不改变身份、不改变城市供给制度的前提下进城务工就业，呈现出农村劳动力‚离土又离乡‛的就业新模式。政策的调整虽然改善了农民工的自由迁徙权，但农民工的生存权并未随之提高。微薄的收入无法改善严重贫困的现实，导致各项权益的发展普遍处于萎缩状态。各项权益的严重缺失又加重了农工的贫困和弱势，致使农民工群体普遍缺乏社会安全感和社会认同感，在承受生活压力和心理压力的情况下，极易成为社会的不安定因素。可见经济政治、文化社会等权利都直接关乎生存权的发展，生存权作为核心人权也必然体现在社会生活的各个方面。人权建设是一个全面发展的综合体，生存权作为人权的核心，不可臵否的居于首要地位，然而，如果将视线仅仅锁
定在基本生存上，不仅会使生存权的发展停留在解决温饱问题的低层次上，还会导致其他权益发展的停滞，必须坚持全面的、发展的观点，把生存权的发展与广泛的社会权等等联系起来，从经济、政治、文化、社会等各种基本人权的获得来保障农民工生存权的丰富和发展。
（二）农民工权益的矛盾突显期
长期偏重生存权的发展，使权益不均衡发展的潜在矛盾随着现代化建设进入深水期而日渐突显。目前，我国正处于社会转型跨越的关键时期。许多国家的发展进程表明，这个时期既是‚发展机遇期‛，又是‚矛盾凸显期‛。随着改革的深化、体制的转换和利益格局的不断调整，社会的多元化发展促进了权益的多元化发展。一方面，权益的多元化发展促进了人权内容的多元化，主体可维之权增多，对权益有了更多认识和更深的了解，人权的内容体系得到了扩充发展; 另一方面，多元利益要求及多元利益主体间的冲突矛盾又导致了人权不同主体、不同阶层权益实现的冲突对抗。当然，造成权益缺失也存在主观因素。我国有着几千年的封建社会历史，在从传统臣民人向现代公民人转变的过程中，人民群众还缺乏参与民主的积极主动性，部分群众，尤其是农民工群体甚至对维护自身权益产生冷漠和回避，主体的消极避让必然造成权益的被动剥夺。
90年代初，中国经济发展进入了新一轮增长期，农民外出务工就业也出现了新的高潮，农民工群体的生存状况无疑得到了一定程度的改善。90年代中后期，城市就业面临城镇新增劳动力就业、下岗失业人员再就业的双重压力，再加上农民进城就业的压力更显不堪重负，部分城市为缓解本市或本地区内的就业压力，对用人单位招用农民工采取了限制性措施，农民工的就业权受到极大侵害。这一时期，全国农民工数量增长放缓，使农民工刚刚得到改善的生存权再次受到影响。但是，生存权的相对提高使农民工曾经只为糊口而周顾其他的状况发生了客观性转变。首先，社会的不断进步，人权建设的不断发展必然会使个体日趋重视自身权益和他人权益的发展，而信息传媒的快速发展使农民工权益遭受侵害的事实在社会上频频得到披露，农民工合法权益缺失的严重性和保障农民工合法权益的重要性引起了政府的重视及社会各界的广泛关注，这使得既得利益集团对农民工的权益侵夺逐渐白日化、明朗化; 其次，农民工在进城务工的过程甲，生存权得到了改善，自身素质得到了相应提高，权利意识的萌生使农民工认识到自身权益受损的事实，长期遭受不公平待
遇积压的愤怒和不满情绪逐渐升华为反抗、维权的意识，媒体对侵权事件的曝光又使农民工群体看到了维权的希望，在对法律初晓的情况下，开始喊出维权的心声。社会的关注和农民工自身的进步加速了农民工对权益的认知和渴求，而既定社会制度的缺陷决定农民工权益受侵的现状无法得到快速解决，既得利益集团为维护自身既有特权又加重了农民工合法 权益缺失的程度，农民工合法权益的发展进入矛盾凸显期。
（三）农民工合法权益的良性发展期
近几年来，我国的改革开放取得重大突破，市场体系不断健全，政治体制改革稳步推进，行政管理体制不断深化，民主法制建设取得新进步，社会保障体系建设进一步加强。这种空前的社会变革，给人权的进步发展带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和冲突。市场经济的多元化发展，经济结构的多元化调整，必然导致社会结构尤其是社会阶层结构的多元化发展。社会阶层的多元化意味着权益主体的多元化，意味着权益的多元化，多元必然产生冲突矛盾，破坏和谐。
然而，矛盾既是人权发展的阻力也是人权发展的动力。一方面，矛盾激化，势必阻碍人权自身的发展进步:另一方面，为了获得持续发展，我们又会自觉不断地认识矛盾，解决矛盾，人权建设正是在解决矛盾的过程中得到了健康持续的发展。国家为了统筹城乡发展，解决农民增收难的问题，对农民外出务工采取了积极引导的政策。2003年和2004年国务院办公厅连续两次发出通知，要求各级政府切实改善农民进城就业环境、做好管理和服务工作，农民外出务工进入了一个新的发展时期，农民工合法权益也进入了一个良性的发展期。最近5年来，全国农民工数量每年增加600万~800万人。
在城市务工的经历不仅改善了农民工的物质生活条件，城市快速的生活节奏和多元的文化生活也使农民工有机会掌握更多的知识和生存技能，开阔了农民工的眼界。目前大多数农民工的视野已经超出了对欠薪、就业等基本生存问题的关注，他们更向往城市的现代化生活，更企盼得到社会的承认与尊重，越来越多的农民工除关心自身经济利益外，开始关注社会公平，关注自己的社会地位，关注民主政治权力，逐步走向要求经济、政治、文化、社会权益多元化发展的道路，使农民工由过去单纯追求生存权转向追求多元的和谐权。同时，新生代农民工的增多加速了农民工群体权益意识的觉醒，在明确自身有权可维、有权该维的基础上，稳步走上了追求平
等、自由及自我实现的新道路，这不仅是农民工合法权益健康发展的良好开端，更为和谐社会人权建设打下了坚实的根基。
三、农民工合法权益受侵害的主要表现及根源
第一节、农民工合法权益受侵害的主要表现
一、社会身份的缺位—农民工干了城市工人的活，却没有取得城市工人的身份 在整个权利体系中，平等就业权无疑是一项最重要、最根本的权利，因为它与人的生存直接相关。建国后，随着户籍制度的建立，就业权是不平等，特别是在城乡劳动者之间。只是在改革开放以前，绝大数的农民都固守在自己的那片土地上，依靠土地生存，城乡劳动者就业权方面的冲突没有表现出来。随着农民离开自己的家园到城市寻找生存和发展的机会，城乡劳动力在就业方面一定程度的竞争和冲突便不可避免以致导致平等就业权凸显。从市场经济的要求而言，政府的职能在与维护公平与自由竞争，采取措施制止就业歧视行为的发生，然而，我国的一些地方政府却制定了一系列的法律法规限制阻止农民工而优先吸纳城市居民就业。即使被接纳，也大都被限制在‚脏、险、累‛的岗位中。
大量农村劳动力从农村转移出来，进入城市务工就业，时至今日农民工已经成为产业工人的重要组成部分。今天的城市建设无不凝结着农民二辛勤劳动的汗水，他们为改善城市居民的生活和工作环境而默默无闻地奉献着。据国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》显示:全国第二产业就业人员中，农民工占57.6%，其中加工制造业占68%，建筑业占80%;在全国第三产业从业人员中，农民工占52%;城市建筑、环保、家政、餐饮服务人员90%都是农民工。这些数据显示表明，当前我国农民工已经成为城市经济建设的主体力量。
虽然农民工干了城市工人的活却不到城市工人的身份。一是由于就业稳定性差、流动性强。首先是自身稳定性差，流动性强多数农民工具有兼业性，农时务农，闲时打工，这就使得外出务工具有短期性和流动性，难以摆脱农民的身份和心理形成要求成为城市工人的意识; 其次是就业行业的稳定性差、流动性强。由于农民工大多在劳动密集型的加工业和建筑业就业，这些行业的很多就业岗位会随着产业更替和市场周期而频繁流动和变化，另外，一些就业岗位如某些服务业本身就是非固定，
去留取决于行业需求，这就使得企业也缺乏将给予其与城市工人同等待遇的意识。二是依附于现行户籍制度上的劳动就业、社会保障、教育文化、医疗卫生等制度方面存在的不合理设计，使得进城民工只能作为城市的临时暂住人口，没有城市户口意味着享受不到与城市户籍挂钩的制度保护，难以与城镇居民享有同样的平等权利和社会地位，进而难以成为在城市中安居乐业的市民。
二、社会权益的错位—农民工与城市工人同工不同酬、不同时、不同权。
一，不同酬。农民工不仅工资水平普遍低下，而且欠薪现象依然存在。据国家统计局农调队调查结果显示：2000年，农民工的平均月收入为583元，83.6%的农民工平均月收入在200元-800元之间，其中，200元以下的占2.8%，200元-400元的占24.2%，400元-600元的占39.4%，600元-800元的占20%，800元-1000元的为7.4%，1000元以上的为6.3%。同时，农民工工资水平与物价和生活消费水平的提高不成比例，与社会平均工资的差距不断扩大。
二，不同时。与农民工的低收入形成反差的是他们高强度的劳动。山东大学社会学系的调查发现：农民工的工作时间远远长于国家法定的劳动时间。在被调查的农民工中，一个月休息8天以上的占6.9%，休息5-7天的占5.4%休息3-4天的占11.5%，休息1-2天的占12.4%，根本就没休息的占63.8%。76%的农民工在节假日加班未享受过加班工资。有些企业甚至通过扣留部分工资做押金，强迫农民工加班加点。
三，不同权。农民工不能与城镇工人平等地获得广泛的社会保障权利，在企业内部也无法与城镇工人享受同等民主政治权利。现存的二元户籍制度将农民工基本排斥在保障制度之外，无法与城镇工人享有平等的社会保障，例如失业保险、社会低保、住房公积金等等，农民工都没有享有。
三、社会角色的边位—农民工在城市打工多年，却始终处于社会的弱势边缘群体 八十年代初以来，农民进城务工历经了漫长且艰辛的岁月。在城市打工生活的经历没有真正提高他们的生活水平和取得社会认同，反而客观延长了权益遭受侵害的时间，加重了权益遭受侵害的程度，使农民工始终处于社会的弱势边缘群体。
首先，农民工作为城镇居民角色的边位。很多农民工长期在城市打工，有固定的收入和住所，但是却不能参加社区民主选举，也难以参加籍贯地的选举，既难以享有企业和城镇职工同等的民主权利和政治荣誉，更无法保障参与企业民主管理和政治组织的权利。
其次，农民工作为劳动主体角色的边位。调查显示：只有15.9%的农民在外出之前参加过相关的专业培训，绝大数的农民工为参加过任何培训，从劳动技能看，只有34.4%的劳动力掌握了两种以上的谋生本领，60.6%的劳动力只有一种维持生计的本事。自身技能的匾乏导致农民工自由择业权利的缺失; 同时，某些城市以优先保障市民就业为理由设臵门槛和壁垒，严重侵害农民工的平等就业权。尽管在城市多年，但是农民工并没有成为自由平等的劳动主体，微薄且不稳定的工资收入也无法真正改善他们贫困的现状，农民工群体仍旧处于劳动力市场的灰色地带。
最后，农民工作为权利主体角色的边位。社会地位的低微及维权机制的失衡使农民工群体丧失了话语权，在自身权利遭受侵害的时候无法和侵害方站在同一平台上进行协商对话，而只能被动承受。一些企业为降低人力成本，滥用试用期，不签订劳动合同。企业的违规行为使农民工权利受损事件在社会上普遍存在，制度的缺陷客观加深了农民工权益受损的严重性，致使农民工的弱势地位长期得不到改善。
四、社会环境的差位—农民工居住的条件极其脏乱差是资源环境恶化的受害群体 农民进城务工为城市建起高楼大厦，承担城市卫生清洁、绿化等城市人不愿做的工种，加速了城市建设，美化了城市环境，而农民工自身的生存环境，具体如工作环境和居住环境却极其恶劣。农民工工作环境的恶劣，伤残事故频发；农民工劳动安全卫生条件较差，往往缺乏最基本的劳动保护；因加班加点疲劳过度，导致安全事故频繁发生。他们拿着最低的工资，却干着最苦、最重、最脏、最累、最危险的活，他们集中在劳动密集型产业和劳动环境差、危险性高的劳动岗位，而且许多企业使用缺乏防护措施的机器，噪音、粉尘、毒害气体严重超标，却不配备必需的安全防护设施和进行必要的安全培训，致使其发生职业病和工伤事故的比例高。农民工的居住条件恶劣，生活质量低下。很多农民工处于居无定所的状况：‚在城市边缘，聚集了越来越多的打工族，他们最初在城市管理薄弱的城郊搭建起象鸟巢般的窝棚，白天外出拾荒、摆摊、打工、夜晚回来起栖身，逐渐形成规模不一的聚集区，这种城市边缘的特殊‘村落’，恰似一种‘贫民窟’‛这种社区处于城乡过渡地带，没有规范的社区管理和服务机构，卫生条件极差。可以说农民工的城市生活处于孤岛化状态，为了尽可能地节约在城市中的开支，他们穿最廉价的衣服，用最廉价的商品，吃最廉价的食物，住最廉价的房子。农民工为城市的经济建设洒下了
辛勤的汗水，保障了城市居民的正常生活，而农民工自身却生活在极端恶劣的环境中，成了环境恶化的受害者。
第二节、农民工合法权益受侵害的根源
一、公民身份的城乡二元化
农民工权益受侵害的情况之所以会比较普遍的存在，从根本上说是由城乡分割的户籍制度、城乡分离的社会保障体系和劳动力就业市场等‚二元‛瓶颈造成的。1954年，为了防止农村人口规模涌入城市，政府将当时宪法中公民的迁徙自由权利取消。它将我国公民划分为‚农业户口‛和‚非农业户口‛，而且附加在两种户籍制度上的相关政策也各不相同，由此产生了迥异的社会保障和援助制度，成为我国目前城乡差距扩大和农民工权益被侵害的主要根源。这种户籍制度一方面侵犯了农民的自由迁徙权，把农民困在贫瘠并且相对稀少的土地上，使‚农民‛这一职业名称成为他们子子辈辈、代代相传的身份标志。同时农村地理位臵导致的交通和信息闭塞，使得大多数农民工因文化水平低、思想意识落后而遭到城市的歧视，久而久之，农民工自身也形成己不如人的错误心态; 另一方面，附加在‚户口‛制度上的政策也是侵害农民工合法权益的大害，侵犯了农民工作为平等国家公民的合法权益。随着改革开放的深入发展，农村大量剩余劳动力开始进城务工，这是经济发展的必然趋势。但是，农民工虽然实现了从农民到工人这一工种的转变，却依旧摆脱不了‚农业户口‛的限制，无法成为产业工人的‚正规军‛，也难以享受当地市民的待遇。
二、社会利益群体的弱势化
作为新兴的利益群体，他们是二元户籍制度的受害者、牺牲品。双重标准的户籍制度使农民工的身份陷入尴尬的境地，他们游离于农民和职工两种身分之间。作为农民，却没有参加农业生产；作为工人，却难以享受平等的就业机会，更没有最低生活保障。缺乏生存技能导致的低就业、高失业使得农民工的经济收入极不稳定，农业户口更使他们与养老、医疗、失业等社会保障无缘。贫困增加了这一利益群体的困难，使其更加脆弱，例如在经济社会中，物价上涨，农民工群体的利益会首先受到影响。结构性的制度安排导致他们经济上贫困、知识技能上的匾乏，在政治上、社会上同样缺乏竞争力，被迫沦为社会底层。同时，农民文化素质相对比较低，传
统观念强，现代法制观念淡漠。‚中国的基层社会，尤其是乡村社会，至今基本上仍上一个熟人社会。人们长期在一个地方或者同一个单位生活，形成了各种相互牵连，相互依存的社会关系。人们不愿意为了一般的权利纠纷而严格依法处理，伤及这种社会关系，倒是愿意放弃一些权利，赢得一些情理，以改善同周围的社会关系。‛‘农民工的这种传统意识和较低的文化素质，使适应工业社会需要的现代法治观念极难为他们所接受。在权益被人侵犯时，多数只能怨天尤人，而想不到求助于法律维护自己的权益。经济上的贫困、维权意识的淡薄，导致这一群体长期处于弱势，甚至被忽略。
三、国家政策法规的滞后化
首先，政策法规出台的滞后性。我国的社会预警机制还有待健全，一些相关政策总是在问题比较严重后才被动出台，这种滞后势必使得农民工权益遭受长期的、极大的损害。例如在劳动保障立法上一些政策法规中还存在限制性、歧视性条款有待清理，许多法律法规对改革开放以来出现的农民工群体缺乏明确的法律保护条款。
其次，政策法规实施的滞后性。从目前农民工合法权益受侵害的情况看来，有些是法律没有惠及，而更多情况是与法律不能很好地被贯彻执行有关。诸如劳动合同内容不规范; 工资微薄常被拖欠; 超时加班，劳动条件差; 劳动保障监察力度不足，劳动争议处理周期长、效率低; 欠缴保险费现象严重; 劳动保障监察部门力量不足，手段软弱，对违法行为查处不力。这些情况不是因为无法可依才如此混乱，而是执法者怠于执法或循私枉法才导致的结果。其实当前国家已出台了很多相关法律法规。但是由于城市对农民工的歧视心理太重，这些政策法规在基层很难得到逐项落实。而且政策制定及政策实施者的主观倾向也间接影响政策的贯彻实施，以经济建设为中心盲目追求生产总值的增长而忽略人民生活水平的提高，这种本末倒臵的政策倾向必然使得政策的落实出现偏差。
再次，农民工对于政策法规的理解接受存在滞后性。由于长期处于弱势境地，文化储量有限，对于出台的政策法规能否恰当理解，理解后能否正确运用，都需要一个渗透的过程。而在这段过渡时间里，那些侵害农民工权益的行为是否停止只能依靠政府部门的努力来实现。
四、工会维权组织的边缘化
在我国，工会是劳动者的维权团体，是重要的劳动权益保护体系。农民工合法权益遭到较普遍的侵害并且容易遭受侵害，很大原因在于农民工多是孤军奋战，没有牢靠的组织力量作为载体和后盾，无法通过组织化的方式来维护自身权益，又缺乏其它诉求渠道和手段。因而，在与企业和雇主的交涉和较量中，无论是农民工个体还是群体，都势必处于一种显见的弱势境地。劳动者只有组织起来才能形成与雇主相抗衡的社会力量，农民工则缺少这样的一个组织。但目前，同样是劳工阶层，城市居民可以拥有于自己的工会组织来保障和维护其合法权益，而农民工由于其组织化程度低，身份上的缺位，导致他们没有参与社会活动的正式组织依托，缺乏利益表达和权益维护的平台渠道和载体在其权益受到侵犯时，不能借助组织、集体的力量去解决问题，其依法结社的权利在事实上被剥夺。缺乏正规的工会组织，农民工没有合法的权益诉求渠道，权益的诉求得不到政府、社会的重视，导致权益长期缺失而无人问津; 没有专门化的维权机构，农民工得不到维权方式的正确指导，使得个别农民工被逼无奈采取极端暴力手段，最终走上违法犯罪的歧路。当然，不乏部分地区的工会组织愿意主动担当起为农民工维权的重任，但农民工维权是一个极其难的过程，牵扯的社会关系众多，没有强有力的政策支持做后盾，维权之路举步维艰，并且，这些工会组织的局限性不能设身处地感受农民工的疾苦，所谓维权也只是看到的已发生的缺失权益，对那些有可能被侵害但尚未被侵害的权益，却没有考虑事先做好防范。这种边缘化的维权组织只能被动地解决问题，而非主动防范于未然。
四、维护农民工合法权益的对策
一、打破传统的城乡‚二元‛户籍体制，实现城乡居民平等的国民待遇
‚二元‛户籍制度产生于计划经济时期，在建国后的一定时期内曾发挥了重要的历史作用。但是这种户籍制度存在的自身就侵犯了农民及农民工作为国家公民的合法权益，违反了我国宪法规定的公民基本权利条例，并且严重违背了‚生而平等‛的人权思想。随着改革开放的不断深入，现行户籍管理制度的弊端和矛盾也日益显露出来。实行二元户籍登记管理导致户口迁移限制过多，难以满足农民工正常迁移的需要，也阻碍了劳动力资源的市场化配臵，不利于经济增长和城镇化进程，难以体现社会公平。
改革开放以来，国家出台了一系列户籍管理制度改革措施，包括实行‚农转非‛政策、实行居民身份证制度、改革和完善暂住人口登记管理制度、推进城镇户籍管
理制度改革、调整城市户口迁移政策等，严格的户籍制度也有所松动，有的制度如粮油定量供应制度等在改革中被逐步取消。1984年，国务院下发了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定到集镇务工、经商、办服务业的农民及家属，在集镇有固定住所、有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，应准予落常住户口，发给自理口粮户口簿，统计为非农业户口。1997年国务院批转下发了公安部的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，2001年又批转下发了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，规定凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。近年来，河北、辽宁、江苏、福建、山东、湖北、湖南、重庆、四川、陕西等地在执行国家有关户籍管理制度改革政策的基础上，根据本地实际，又出台了进一步改革措施，包括取消农业户口、非农业户口性质划分，统称居民户口; 以具有合法固定住所稳定职业或生活来源为基本落户条件，放宽进城落户限制等，为进一步改革户籍管理制度提、供了宝贵的实践经验。
我国要建设社会主义和谐社会，建设社会主义新农村，统筹城乡发展，首先要实现城乡居民权利的平等，实现人与人之间的和谐，最终以人的和谐全面发展推动整个社会的全面健康发展。因此，推进户籍管理制度改革，是完善社会主义市场经济体制的一项重要任务，也是解决‚三农‛问题的一项重大举措。目前，我们就是要建立城乡统一的户口登记管理制度，在国家整个户籍制度改革目标、原则和政策大框架内，逐步地、有条件地、分类解决长期在城市就业、居住的农民工落户问题，还农民工以平等的国民待遇，为实现人与人之间的和谐发展以及人的全面发展奠定良好的基础条件。
建立一元户籍制度把农民向市民的转化，这不仅可以解决农村大量剩余劳动力闲臵造成的人力资源浪费，有利于城乡之间、城市以及地区之间的人口自由流动，从而加以推动城镇化的进程，促进城乡的协调发展。其次，要彻底消除附加在户籍制度上的一系列相关规定，这些不平等的二元制度是农民工权益缺失的根源。例如消除二元就业制度，使农民工与城市工人拥有同等的就业机会，并享有平等的社会保障，让农民在为国家建设贡献一己之力的同时享有对应的公民权利; 消除二元教育制度，使农民工的子女能够顺利在城市入学，接受高质量的教育，只有这样才能真正全面提高整体人口素质，才能实现人的全面发展。
二、制定保障农民工权益的政策法规，切实保障农民工的合法权益
‚依法治国是社会主义民主政治的基本要求，制定保障农民工合法权益的政策法规是社会主义社会公平正义的体现，也是完善中国特色社会主义法律体系的重要举措。法律保护作为一种普适性的制度保护，必须实现科学化、民主化，法律所体现的公平正义原则才能得到真正的实现，农民工的合法权益才能得到有效保护。
首先，要认真贯彻国家己有的相关法律政策，给农民工以平等的国民待遇，保障其享有与城市职工同等的工资待遇、就业环境、社会保障等权利。其次，应该对涉及到农民工权益的政策法规进行全面的修改和完善。从同工同酬、劳动监察、安全生产、工资支付等方面依法规范用人单位的行为。最后，鉴于农民工群体的特殊性，制定针对性更强的法规和行业、区域劳动标准。从农民工的切身利益出发，进一步明确劳动关系的相关政策法规。在符合现有法律法规的条件下，制定一些适用于农民工的单项条例、地方法规，促进农民工维权法制化、规范化、程序化，更加有效地保障农民工的合法权益。
三、建立保障农民工权益的国家强制机制，监督维护好农民工的权益
农民工合法权益的充分实现不仅需要法律的规范作保障，更需要国家权利机制的制约和监督。
(一) 充分发挥政府职能的监督作用。督促检查各地区、各部门政策落实情况和任务完成情况，协调解决政策落实中的难点问题。同时，各级地方政府部门也要建立相应的协调机制，形成上下联动的工作机制，确保中央关于农民进城务工的各项方针政策和国家有关法律法规落到实处。改革现行劳动争议处理制度，避免农民工因耗不起时间、精力而被迫放弃仲裁权利。对涉及农民工权益的劳动纠纷，企业劳动争议调解组织、各级劳动争议仲裁机构、法院要优先处理，对确有困难的农民工，可适当减、缓、免仲裁费、诉讼承载能力有限等因素，可以简化劳动争议处理程序，设立专门的劳动保障法庭，为农民工维费。鉴于中国转型时期劳动关系复杂多样，劳动争议案例繁多、农民工维权问题突出、司法门槛过高且承载能力有限等因素，可以简化劳动争议处理程序，设立专门的劳动保障法庭，为农民工维权提供方便、快捷的司法支撑。
(二) 强化劳动保障监察职能，加强劳动保障检查队伍建设，完善日常巡视检查制度和责任制度，切实承担起查处侵犯农民工权益问题事件的主要职责，解决执行劳
动法不到位问题，加大对拖欠农民工工资的企业的经济制裁和行政处罚。同时，加大对农民工的法律援助。把农民工作为法律援助的重点对象。作为弱势群体，在仲裁和诉讼中很难做到平等地主张自己的权利，为他们提供必要的法律援助具有十分特殊和重要的作用。目前，随着农民工维权意识的增强，请求法律援助的农民工越来越多，造成农民工维权的法律援助经费和人力资源普遍不足。为此，各级政府要进一步加大对法律援助工作的投入，建立农民工法律助专项资金，专用于为农民工办理法律援助案件、开展法律咨询活动、普法教育等开支，为法律援助机构开展农民工维权工作提供经费保障。
(三) 充分发挥人民代表大会的监督职能。各级人大要加大对相关法律的宣传力度执法责任、强化执法手段，确保农民工的权益不受侵害。督促政府、劳动保障、工商等各部，提高用工单位和农民工对法律法规的认知程度。监督相关法律法规的落实情况，加大执法力度，明确门通力协作，共同做好农民工合法权益的维护工作。
四、强化工会保障农民工权益的组织职能，协调维护好农民工的权益。
工会组织是职工群众利益的代表者和维护者，与其他社会团体相比，工会组织具有政治优势和组织优势。工会是雇主和农民工进行有效沟通和谈判的制度平台。把数量庞大而又相对分散的农民工吸纳到工会组织中来，对保障农民工权益是十分有利的。农民工的合法权益之所以受到严重侵害，一个很重要的原因是农民工组织的力量弱化，组织程度偏低。
吸引农民工加入工会，使他们依靠组织的力量来形成与用人单位、企业相抗衡的社会力量，是有效改变他们目前处境的重要手段。工会是工人阶级集体权利的代表者，体现的就是集体的力量和劳动关系双方的协调与平衡。各地应充分发挥工会在农民工维权中的重要作用。首先，要积极组织农民工加入工会。各工会应简化入会、转会手续，打破务工时间等一系列限制农民工入会的不合理规定，发挥其基层组织网络体系的组织优势，力求最广泛的把农民工吸纳到工会组织中，为维护农民工合法权益提供有力的组织保证。
其次，工会可以充分发挥其具有各级党委、政府的正确领导和大力支持的优势，在开展审批新建企业、劳动保障监察、等工作时，督促企业依法组建工会，重点做好非公有制企业工会组建和维权工作。监督企业依法保障农民工参加和组织工会的权利。
再次，各级工会要以劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生为重点，广泛开展职工维权活动，建立农民工工资合理增长机制，建立最低工资、小时最低工资标准执行监督机制，建构起以维护农民工合法权益为中心的社会冲突预防、预警、化解机制，切实有效地维护好农民工权益。
五、创建覆盖城乡的社会保障体系，建立保障农民工权益的安全网
‚社会保障是社会安定的重要保证。‛’创建覆盖城乡的社会保障系统是实现城乡统筹发展的重要举措。目前，我国己初步形成了以城镇居民最低生活保障、城镇职工社会保险和农村社会保障为主要内容的社会保障体系框架，但进城农民工中多数没有任何社会保障，这与他为城市经济建设所做出的贡献是极不相符的。享有同等的社会保障是农民工作为国家公民的合法权益。农民工的社会保障问题，归根结底是在新形势下重新调整国家、企业和个人三者之间利益关系的重大问题。适应城镇化、老龄化和国家持续发展的需要，将农民工纳农民工个入城乡统筹的社会保障系统势在必行。
鉴于我国社会保障制度发展的多元化，以及农民工对社会保障需求程度的不同，要求我们以分类分层分阶段的策略逐步将农民工纳入到社会保障中来。以最低生活保障为核心，逐步将农民工纳入到社会救助体系中，并依次建立农民工的工伤保险制度、医疗保险制度、养老保险制度失业保险制度和生育保险制度。同时，针对农民工流动性极强，和收入偏低的实际情况，应确保其保险关系和待遇能够转移接续，保障农民工流动就业过程中的权益，采取低费率、低标准准进入，不断扩大社会保障的覆盖面，使农民工能够普遍的享有社会保障。要建立农民工社会救助制度，建立农民工社会救助基金。当农民工遭遇意外伤害、重大疾病或失业等风险而使生活陷入困境时，由当地民政部门给予应急救助。农民工合法权益问题研究。
六、提高农民工的综合创新素质，增强农民工的维权意识
切实保障农民工合法权益不仅取决于经济条件和制度建设，也取决于农民工基本素质的提高和其自身的全面发展权利。因为农民工维权是一个双向的、互动的过程，既需要国家政策法规的强制力作保障，也需要农民工自身素质的提高来推动。提高农民工的自主创新素质不仅能够改善农民工合法权益发展的主观因素，更能够为我们建设创新型国家奠定坚实的基础。
事实上，生活在社会最底层的农民以及从农民种分离出来的农民工，从来就不是一个缺乏创新的群体，是什么改变了中国，是什么影响了世界？这个答案不难回答，因为毫无疑问就是改革开放，说到这里，改革开放的轨迹已经走过三十多年的历程，三十多年改革开放积累的经济实力和全球视野以及融入世界的决心，往往使我们少了一份对开始的思考，我们细细想来就会发现，我国的改革开放是从农村开始的，说的再明白一点，就是我们称之为‚第二次革命‛的改革开放最初是由‚几个农民搞起来的‛。
当前农村人力源状况难以适应现代农业发展、城镇化进程、产业结构升级的需要，必须坚决摈弃仅仅依靠资廉价劳动力来提升企业和产品竞争力的思维模势。只有全面提高农村劳动力的综合素质，才能为中国制造业发展不断提供合格的产业工人，才能保证我国在国际上有更强的竞争力，才能增强农民进城后自我维权的能力，不断为城市输送文明合格的建设者。
七、逐步发展完善社会工作及其体系，增进农民工自我强化能力
社会工作是政府主导社会力量广泛参与的、以为民解困和助人自助为宗旨的、以科学的理论和方法为手段的专业性、职业化的社会服务工作。社会工作以科学发展以人为本为指导思想，遵循公正、爱心、守信、奉献的道德准则，以弱势群体为主要工作对象，提供专业社会服务，推进社会政策，维护受助者的合法权益。对于解决社会问题，维护社会公平，促进社会和谐，推动社会进步有重大意义。
我国的社会工作事业起步较晚，但发展较快，目前全国已有百余所高校开设社会工作专业，国家也开设了社会工作专业认证考试，农民工作为弱势群体，是以弱势群体为主要工作对象的社会工作的重要对象，社会工作者应该在这一特殊领域加强研究，结合实际，实现理论和实践创新，使农民工群体摆脱精神上和物质上的障碍和困境，提高社会活动能力，实现自我发展。
朱贞高：泰山医学院管理学院社会工作专业本科