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证券保险
Capital&Insurance
农民工养老保险制度供给的问题与反思
王汝志
（深圳职业技术学院，广东深圳518055）
摘要：中央对农民工的养老保险问题一直高度关注和重视，全国各地也形成了各具千秋的农民工养老保险政策。然而，农民工养老保险政策的实施效果却不尽如人意。本文分析了农民工养老保险实践中的问题和制度设计的缺陷，分析了农民工养老保险制度供给存在的“三不足”和“三缺乏”。
关键词：农民工；养老保险；制度供给；反思中图分类号：F842.6
文献标识码：A
文章编号：1005-0167（2011）02-0067-03
Abstract:Theendowmentinsuranceformigrantworkershasbeenhighlyconcernedbythegovernment,andavarietyoftheendowmentinsurancepolicycameaboutinthewholecountry.However,theeffectofpolicyformigrantworkersintheimplementationisinferior.Thispaperanalyzesthemigrantworkersendowmentinsuranceproblemsinthepracticeandsystemdesign,andanalyzesthedefectsof"threedeficiencies"and"threeabsences"insystemsupplyofthemigrantworkersendowmentinsurance.
Keywords:MigrantWorkers；EndowmentInsurance；SystemSupply；Introspection
一、农民工养老保险的中央和地方政策
（一）中央对农民工养老保险问题的高度重视。中央在不同的时期出台了不同的农民工养老保险的相关政策，充分体现了党中央、国务院对农民工的养老保险问题的重视。2002年出台的《关于进一步做好下岗事业失业人员再就业工作的通知》（中发[2002]12号）；2006年国务院下发《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(以下简称《意见》)，《意见》要求“探索适合农民工特点的养老保险办法，抓紧研究“低费率、广覆盖、可转移,并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法”；2008年全国人大常委会通过的《中华人民共和国劳动法》等文件中，都对农民工社会保险问题进行了若干原则性的规定；2009年2月5日,人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》向社会公开征求意见。
（二）全国各地形成了差异化的农民工养老保险政策。全国各地在在执行中央有关农民工养老保险政策的同时，加入了地方性的规定，从而形成了差异化的农民工养老保险政策。北京市于2001年颁布了《农民工养老保险暂行办法》；上海市从2002年9月起实行的《外来从业人员综合保险暂行办法》，对农民工的养老保险问题进行了具体规定；深圳市于2000年提出“非本市户籍员工概念”，将农民工纳入城镇职工养老保险制度体系；青岛市于2005年实行了《青岛市农民工基本养老保险暂行规定》；2005年9月福建省下发了关于农民工养老保险的专门文件等。在实践探索的基础上，深圳市创造性地提出“非户籍员工”概念，将农民工纳入《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》的制度范围，成为“扩面型”模式的代表。邓大松、杨翠迎等学者认为当前各地农民工养老保险实践的政策模式可分
﹡本文为广东省2009年度社科规划课题(编号:09GE-08)阶段成果，深圳职业技术学院重点课题基金资助。作者简介：王汝志（1971-），男，博士，深圳职业技术学院副教授。
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为三种：一是以北京为代表的“仿城型”模式；二是以上海为代表的“综合保险型”模式；三是以深圳为代表的“扩面型”模式。
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3.用人单位没动力。企业为了追求利润，千方百计
减少人工成本，主观上也不愿为农民工参加养老保险。
2008年金融危机影响下，企业强调负担重，有意逃避农
民工养老保险缴费义务的现象时有发生。
二、农民工养老保险制度的运行现状与存在的问题
（一）运行现状
4.地方政府有顾虑。地方政府对推进农民工参保也
有顾虑，顾虑来自两个方面：一是担心为农民工养老保险缴费会提高本地企业的成本，影响本地的投资环境，影响政府招商引资的力度，从而影响为官一任的政绩；二是农民工养老保险政策的执行会影响本地城镇居民的福利，会加大城镇职工统筹养老基金的支付缺口，加重本地财政的负担。
1.参保率低。调查显示，83.12%的农民工不愿意参与，90%以上的农民工没有参与(《南方周末》2005年2月24日)。现行的农民工养老保险政策办法并没有调
动农民工参保的积极性。农民工这个庞大的群体中，养老保险的实际参保率仅为15%左右。到2007年底，中国参加“扩面型”养老保险的农民工1846万人，占农民工总数2.1亿的9%，占外出就业农民工1.3亿的14%。
三、农民工养老保险制度设计的缺陷
总体上说，城镇职工的养老保险办法并没有排斥农民工群体。各具特色的有关农民工养老保险的政策规定，充分体现了地方政府对农民工养老权益的高度重视。但是，以南方城市为代表的农民工“退保潮”证明了农民工养老保险制度设计的缺陷。
尽管全国各地地方政府出台了有关农民工养老保险的政策规定，但是我们可以清晰地看出，农民工的养老保险政策制定和城镇职工的养老保险政策存在较大的差异，农民工还不能享受和城镇职工同样的权益。由于农民工农民身份和工人角色的错位，导致农民工和城镇企业职工养老权益差异的显著存在。
当前不得不承认和面对的现实是，地方政府只能从地方的利益来考虑，体现出“经济人”的特征。地方政府在制定政策的时候，毫无疑问更多的是关注管辖范围居民的利益，关注为官一任的短期政绩。在城镇职工养老保险统筹基金支付普遍存在缺口的现实情况下，政府更关注城镇职工的养老权益，因此“有意无意”在农民工养老保险政策的规定中，加入了隐性的不公平条款或限制条款。例如，北京市农民工养老保险政策中的“一次性领取个人账户”、上海市农民工养老保险政策中的“老年补贴”、深圳市农民工养老保险政策中的“累计缴费15年以上”等等。
从农民工养老保险的具体条款设计上看，主要存在三个方面的问题：一是15年的缴费期限过长；二是缴费基数和缴费比例相对较高；三是养老保险关系难以转移接续。
现行的城镇职工养老保险制度规定“农民合同制职工在男年满60周岁（女年满55周岁），累计缴费满
2.退保现象严重。养老保险制度构建的初衷，就是实
现参保人老有所养。在我国，为农民工办理养老保险，被视为保障农民工基本权益进而解决“三农”问题的重要举措之一。然而，近年来珠三角、长三角等一些农民工集中的地区农民工退保风波不断。以广东为例，2002年至
2007年共办理农民工退保将近1000万人次，退保人次呈现逐年上升的趋势，年均增长17％左右；允许农民工
退保的政策规定导致农民工流动就业的过程中反复参保、退保，有农民工的甚至在同一地区更换工作单位时也先退保、再参保。有的企业因为农民工参保而降低了农民工的工资，农民工为了获得较高的当期收入而拒绝参保的事情也经常发生。农民工退保和拒保在一定的程度上影响了地方政府执政为民的形象。
（二）存在的现实问题
1.农民工参保有困难。绝大多数农民工没有稳定的
工作，从事非正规就业，具有不稳定、高流动性和低收入的就业特征。为了有工作或寻找更好工作机会，多数人农民工宁愿放弃养老保险参保的权利。在就业竞争的压力下，农民工对是否参加养老保险就显得不那么重视了。农民工的高流动性以及维权意识的淡薄，使养老保险征缴工作的困难加大；另一方面，现有的信息管理系统不能适应农民工养老保险关系转移接续的需要，管理难度也加大了。农民工的高流动性影响了用人单位和农民工本人参保的积极性外，也给政府相关部门核定缴费基数及监察执法等工作带来很大的困难。
2.农民工对制度不信任。绝大多数农民工在离开参
保地时普遍不愿将钱放在社保机构，而都选择退保，导致性“便携性损失”产生，养老权益受到损害。由于农民工高流动性的就业特征，难以达到现行养老保险制度规定“15年缴费年限”的要求，加之与农村养老保险制度无法有效对接。在这样的背景下，农民工选择退保也实属无奈之举。
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15年以上，可按规定领取基本养老保险金”。“累计缴费满15年以上”的制度要求对从事非正规就业、经济收
入低下的农民工来说难以达到。
非正规就业的农民工收入来源不稳定，工资收入远远低于城市的社会平均工资水平。现行社会保险制
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方政府不是加强宣传，晓其利弊，而是积极为农民工开出“快捷通道”，2010年年初面对农民工排队等候退保，深圳市社保局领导说“无论加班多晚，我们一定会让参保人办好手续，满意离开”。
（二）农民工养老保险制度供给的“三缺乏”
度中规定的社保缴费基数和比例，相对来说比较高，超出了农民工的经济承受能力。以广州市为例，2007年广州全市职工月平均工资2454元，基数是月平均工资的60%、即1472.5元，农民工个人缴费比例按8%计算，每月个人缴费为117元。每月117元的个人缴费对于就业不稳定、平均工资只有1400元的农民工来说，的确是一个经济负担。由于缴费基数和缴费比例较高，形成了农民工进入制度养老的“高门槛”，也严重影响了影响了用人单位和农民工参保的积极性。
城镇企业职工养老保险被分割成为2000多个统筹单位(多为县、市级统筹)。养老保险“画地为牢”的区域统筹使的职工和农民工的养老保险关系难以转移接续。由于农民工户籍所在地的农村养老保险制度没有建立或处试点建设之中，农民工一旦他们离开工作过、有养老保险缴费记录的城镇，其养老保险关系和养老权益难以进行有效的转移和接续。
1.缺乏全国统一的制度模式。在国家政策缺位的情
况下，尽管各地相继出台了各具特色的农民工养老保险的地方性法规，但是这些法规多是从区域利益出发，政策不一致，进展不平衡，在参保率、参保方式、具体措施上都不尽相同。这一方面加剧了养老保险制度的“碎片化”，另一方面为农民工养老保险制度的转移接续制造了障碍。只有出台全国统一、自由衔接的农民工养老保险制度模式，才能强化制度的权威性，才能提高制度的覆盖率，才能切实维护农民工的养老权益。
2.缺乏可操作性的制度规定。即将于2011年7月
正式实施《社会保险法》第九十五条“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”，农民工养老保险问题看似有了法律依据，但是缺乏具有可操作性的制度规定。当前，农民工参加养老保险仅仅停留在地方规章层次，还没有上升到全国统一的制度层面，对相关主体的约束力不够，对农民工的养老保险制度相关的缴费基数、缴费比例、待遇计算等一系列问题缺乏具有可操作性的制度规定。
四、农民工养老保险制度供给的反思
（一）农民工养老保险制度供给的“三不足”
1.对重要性、紧迫性的认识不足。在我国当前的养
老制度体系中，农民有赖以生存的土地养老；城镇职工和机关事业单位职工养老保险制度已日趋成熟；城镇下岗职工有城市低保扶持；城镇灵活就业人员也有对应的养老保险实施办法。而作为产业工人重要组成的、占城市劳动者2/3以上比例的农民工却游离于养老保险制度体系之外,这不但侵害了农民工的权益,更严重影响了社会的稳定，也成为和谐社会的不和谐之音。农民工的养老问题不解决，将面临着巨大的社会风险。农民工养老保险制度的迟迟不能出台和落实，尤为重要的原因是各级政府对建立农民工养老保险制度的重要性和紧迫性的认识存在明显不足。
3.缺乏配套制度和管理办法。养老保险制度的制定
是一个复杂的系统工程，即便是有了社保法和国家统一的制度支持，与养老保险制度运行相关的一系列问题，还需要根据农民工的特点来进行规范，比如，养老基金的管理、养老金的发放以及农民工养老保险制度和新农村养老保险制度、城镇职工养老保险制度的对接等等问题。
参考文献：
2.对农民工特点和需求的研究不足。以北京、上
海、深圳为例，全国各地方在政府依照本地区的特点制定了农民工的养老保险办法，可实践效果并不理想。究其根源，还在于制度的研究过多考虑城镇居民的利益，对农民工的群体特点以及养老保险需求缺乏深入研究。因较少涉及制度目标群体对制度的参与，忽视了制度与制度的目标对象之间实践的互动，使得良好愿望出发的制度设计对广大的农民工而言，只能是食之无味、弃之可惜的“鸡肋”。
3.对政策宣传和落实的力度不足。受自身文化素
质和所处环境的限制，多数农民工没有认识到养老保险参保的重要意义。农民工普遍只顾眼前利益，偏好当期消费，老年风险意识淡薄。农民工不了解养老保险及其重要性，而政府对相关政策的宣传力度又不够，导致大量农民工退保。对于农民工的退保，地
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