第四章 历史时期行政区划的发展与演变
行政区划就是根据国家的性质、任务和职能，将全国领土按地域划分为若干层次并设置相应的行政机构，以行使国家主权和执行国家任务的各级行政单位。
影响行政区划的主要原因有四：
1、地理因素
行政区划主要是按地域的划分而出现的。它的特点是，在地域上是连续的。一般情况下，是以自然地理的某些特征作为行政区划的界线。总的来说，地理因素在行政区划的划分中占有重要的地位。
2、政治因素
国家为了加强统治，巩固自己的政权，更加有效地行使管辖和控制地方的权力，就可以根据自己的统治需要，相应地增加、削减或变革地方行政区划。如西汉时期虽然继承了秦的郡县制，但根据自己的统治需要又创立了州制，并在全国设置了13个州级单位。这种州制，后来就演变成为固定的行政区划。再如，解放前的旧中国时代，国民党政府国防委员会1939年制定的《缩小省区报告书》中说到：“省区过大，治理不便，封建社会的残余势力往往可以凭借一省的物质作为犯上做乱的根据地，为了国家久治长安之计，其最有效的处置，莫过于缩小省区。”
3、经济因素
随着国家经济发展的变化，经济重心的转移，国家就可以根据本国经济发展的要求来变革其行政区划，以便更有效地促进经济的发展，充实国家的力量。如海南岛建省就是因为经济发展的需要而设置的。
4、文化因素
由于国家内部各个地区经济文化上的差异，民族习惯、宗教信仰等为同，国家为更有效地行使权力，维护国家的统一，国家就可以根据具体不同的情况设置切合实际的行政区划。例如，清初在南方设置三藩，在东北设置黑龙江将军、吉林将军等。中华人民共和国成立后，在全国的少数民族地区设置自治区、自治州自治县等也是如此。
上述的地理因素、政治因素、经济因素和文化因素是改变不合理行政区划，设置相应的行政区划的主要因素。行政区划的改变不仅受这些因素的影响，而且还受其它因素的影响。例如，疆域变化可以引起行政区划的变化；军事的需要也可以引起行政区划的改变。
一般认为，行政区划出现于奴隶社会，因为到了奴隶社会才出现国家。在中国的历史上，夏王朝已经出现了行政区划的萌芽，但那时还算不上什么行政区划，与后来实行的行政区划是有质的区别的。
第一节 从分封制到郡县制
一、分封制的产生
夏王朝是在原始社会末期的部落联盟的基础上建立起来的。在夏王朝的统治范围内，有许多盟国。而远在夏王朝建国以前，随着社会生产力的发展，人口的繁衍及氏族部落的分散、扩张，部落联盟的血缘关系已开始受到破坏。到夏王朝建国后，随着各部落之间的相互交往，彼此之间频繁的迁徙流动，血缘关系已显得不那么重要了，而地域关系开始逐渐上升，于是出现了“九州”的概念。
商王朝的统治机构、统治措施都比夏王朝有所发展，并且更加完备。商王朝的中央统治机构虽然简单，但是已经初步确立了君主专制的政体。另外，商王朝还把中央和地方分为畿内和畿外，王朝中央及其附近地区为畿内，又称为大邑商或天邑商，畿内以外的地区称为畿外。
周王朝的国家机构比商王朝要复杂得多，但当时的官职多是军政合一的，还没有形成严密的统治系统。周王朝对下属的统治是通过宗法关系来实现的。宗法制在周王朝已成为其政治制度的核心，具体体现就是分封制。周初，统治者在军事征服的过程中，把土地及俘虏分给自己的兄弟及亲属贵族等，并称他们为诸侯。诸侯在其封地内又进行分封，把一部分土地分给卿大夫作为采邑；卿大夫在其封地内又往下分封，分给属下的士作为食邑。这种层层分封，就形成了按宗法关系建立起来的
1封太公吕尚于齐，等级制度。周代的大分封主要有两次，第一次是周武王伐纣胜利后：○都营丘（山
2封周公旦之子伯禽于鲁，都奄（山东省曲阜）3封召公 于燕，都蓟（北京）4东省淄博）；○；○；○
5封叔度于蔡，都蔡（河南上蔡）1封叔鲜于管，都管（河南郑州）；○。第二次是周公东征胜利后：○
2封康叔于卫，都朝歌（河南淇县）3封成王弟康叔封商贵族微子启于宋，都商丘（河南商丘）；○；○
虞于晋，都翼（山西翼城）。
这些受封的功臣谋士，大小奴隶主贵族都是世袭的，他们在各自所统治的地区内有极大的权力。诸侯、卿大夫，虽然对上有纳贡、服役等义务，但纳贡的数量极其有限，基本上处于独立状态。这样一来，他们对王朝的统治构成了一种威胁，于是，到了秦代，开始实行郡县制，充分利用国家的统治工具——行政区划，对全国进行管理，加强中央集权统治。
二、郡县制的产生及其发展
春秋时期，随着生产力的发展，铁制农具的使用和牛耕技术的逐步推广，劳动生产率大大提高，荒地迅速得到开垦，土地越来越被人们所重视。周天子和诸侯为了获得更多的利益，搜罗更多的财富，都希望把土地直接掌握在自己手中，土地私有制产生了。土地私有制的产生就要求必须有与之相适应的上层建筑的变革。于是，郡县制产生了，并逐渐代替了分封制，成为地方政区的主要形式，成为统治者对地方进行统治的工具。在郡县制初创的时候，郡、县辖区的大小也没有一定的成规。楚灭陈为县，而陈乃是春秋十二诸侯之一，说明楚国一些县的辖境相当大。相反，齐国的县都比较小，据记载，齐灵公曾一次赏赐给叔虞300个县。在这之后，西汉在齐国故土上仅设置了100多个县，这说明齐国的一些县是相当小的。郡 的大小也有类似的情况。
最初的郡和县之间没有什么关系，只是设置的地区不同而已。由于县一般设置在内地，“成聚富庶”，而郡多设置在边远地区，比县“荒陋”，所以直到春秋末年，县的地位还高于郡。如赵简子在誓师时说：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”这充分说明当时的县的地位高于郡的地位。后来，之所以演变成为以郡统县的局面，是因为设置在边远地区的郡的管辖范围都比较大，而在内地设置郡时，就沿用了边郡的规模。这样，郡才开始统县，从而产生了郡县制。
三、秦汉时期的郡的基本情况
秦始皇统一全国以后，把郡县制度推行于全国。从此以后，这一制度就一直为后世所因袭，直到唐朝以后，郡的名称才逐渐消失，但县的建制却被保存下来，直到今天，仍然使用县的名称。
秦朝所设立的郡，除了因袭战国时代的16郡以外，在原6国的国都设置了9郡，又在交通要道和重要地区设置了16郡，总共41郡。
1陇西郡（今甘肃临洮）2北地郡（甘肃宁县西北）3巴郡（重庆市）4蜀沿袭的郡有：○；○；○；○
5汉中郡（陕西汉中市）6上郡（陕西榆林东南）7云中郡（内蒙托克托西北）郡（成都市）；○；○；○；
10上党郡（山西长子）11渔阳郡（北京密8雁门郡（山西右玉县南）9代郡（河北蔚县西北）○；○；○；○
12上谷郡（河北怀来东南）13右北平郡（河北蓟县）14辽东郡（辽宁辽阳市）15辽云县西南）；○；○；○；○
16黔中郡（贵州常德市）西郡（辽宁义县西南）；○。
1河东郡（山西夏县西北）2颖川郡（河南禹县）3邯郸郡（邯郸市）4以国都为郡的有：○；○；○；○
5南郡（湖北江陵县西北）6陈郡（河南淮阳县）7九江郡（安徽寿县）太原郡（山西太原市）；○；○；○；
8广阳郡（北京市）9齐郡（也称临淄郡，山东淄博市）○；○。
1三川郡（河南洛阳市）2东郡（河南濮阳市南）3薛郡（山东曲阜）4砀新设的郡有：○；○；○；○
5会稽郡（江苏苏州市）6南阳郡（河南南阳市）7琅琊郡（山东胶南市郡（安徽砀山县南）；○；○；○
0东海郡（山东郯城）11长沙郡（湖8钜鹿郡（河北鸡泽县北）9泗水郡（安徽濉溪西北）南）；○；○；1○；○
2九原郡（内蒙包头市西）3南海郡（广州市）4桂林郡（广西桂平）5闽中郡（福南长沙市）；1○；1○；1○；1○
16象郡（广西崇左）等。 州市）；○
除这41个郡外，在国都咸阳还设置了内史，大体与郡相当。
西汉建国以后，沿袭了秦代的郡县制，并使之有所发展。郡县的数目也大大地超过了秦代。汉在设郡县的同时，还设置了和郡平行的王国一级。王国虽然说与郡平行，实际上是架越郡之上的。如西汉初年的王国就有一王国统辖数郡，甚至十几个郡的情况。王国的设置是分封制的残余，实际
上是对秦王朝先进的郡县制的一种反动，是造成国家不安定的因素，所以随着王国势力的发展，中于导致了王国和中央政府的冲突，也就是中央集权和地方势力的冲突。在这种情况下文帝和景帝经过一系列的“众建诸侯而少其力”的措施，终于使王国的地位下降，与郡相当了。
西汉末年，全国共有103个，到东汉中叶时达105个，至唐代，郡的数量就更多了。
第二节 州的创立和演变
西汉时期，郡县不断增加，由中央政府直接统辖，自然难于得心应手，因此，为了加强中央集权，在郡县之上再设一套建制就势在必行了。在汉武帝时期，他根据国内形势，正式创立了州的建制。
一、两汉的州制
由于汉武帝“独尊儒术”，因而州的名称基本上来源于《尚书·禹贡》和《周礼·职方》。尽管《禹贡》和《职方》的九州说有些地方不大相同，但由于汉朝版图广远，于是汉武帝把两书中的九州说法稍加修改，合二为一，最后确定了11州的名称。但是，这11州还是不能囊括汉代的全部疆域，因而，汉武帝又根据《诗经》中“城彼朔方”的记载，在阴山之下建立了朔方州和朔方郡；根据《礼记·王制》有“交趾”的记载，在五岭以南建立了交趾州和交趾郡。这样，整个汉代的疆域就划分了13个州，进行中央集权管理和统治。
1冀州；○2兖州；○3青州；○4徐州；○5杨州；○6荆州；○7豫州；○8益州；○9凉州；这13州是：○
10并州；○11幽州；○12朔方州；○13交趾州。 ○
除上述13州之外，还在国都设有司隶校尉部，辖有王畿之地，大体与州相当。
西汉时期各州设有剌史，没有固定的治所，以剌史来巡察郡国的管理情况，还不能算作是某一级的行政区划单位。汉成帝、汉哀帝之际（前8～前5年），剌史曾被提升为州牧，使州成为郡国以上的行政区划单位，但两年后，州牧又被废除，重新恢复郡县制，仍以州作为巡察机构。王莽篡权后，又改剌史为州牧。但从西汉州的整个发展来看，西汉时期的州剌史的权力并不太大。平时巡察郡国，年终时要负责报告所巡郡国的情况。所有举劾，需由政府另行派员察验，然后罢免。由此看来，西汉的州不是常制，但处于郡国之上，监察所属的郡国。
东汉时期，改为12州制。即把西汉时期的交趾州改为交州；把朔方州并入并州；其它的州，与西汉大体上一样，没有变化；司隶校尉部也仍然延续西汉的司隶校尉部，但东汉的国都却从长安迁到了洛阳。
东汉时期的州剌史，在州内已有固定的治所，不再是率师奏事，并且剌史的权力也不再是限于举劾，对所属郡县的官吏有罢免之权，州正式成为地方上的一级行政区划。
二、两汉以后州的滥置与衰落
州初创时的目的，是为了加强中央集权，防止地方权力过大，但经三国两晋南北朝的发展演变，这种制度发生了很大变化，使州的地位降到和郡相仿佛，失去了州原来的重要作用。
三国时期，魏、蜀、吴共有17个州（也有说为19个州的）。《三国志·蒋济传》：魏“今有十二州，至于民数，不过汉时一大郡。”这说明州的内含已发生了变化，已不同汉时的州了。
西晋的行政区划比较稳定。在统一中国初期，共设置19州；到西晋末年，也不过有21州，统领170余郡。
东晋时期，由于北方人口大量南迁，州、郡、县的行政区划出现了混乱局面。东晋政府把原北方的行政区划搬到南方，出现了许多侨州郡县。这种侨州郡县主要是安置由于战乱，从北方迁至南方的人口。
到南北朝末期，州的总数已增加到253个，其中南朝的陈，保有江南42州；北朝的北周辖有长江以北的211州。由于州的数量增加，一州只辖二三个郡，一郡只辖二三个县，致使州、郡、县三级行政区划失去了原来的意义。
鉴于这种情况，隋朝初年，就开始大量省并，并且废除郡的一级，直接以州统县。隋中叶又改州为郡，以郡统县。这说明隋代的州和郡并没有什么区别。经过隋初的省并改制，到隋末，全国共有郡190个。到了唐朝，仍有州郡名称互改的情况，其总数又比隋增加了许多。贞观十三年（公元
639年），全国已有358个州府了。
第三节 道与路的创立与演变
一、隋唐时期的行政区划
隋唐两朝由于州郡不断增多，州郡已不便于加强中央对地方的统治，唐朝为了加强中央集权，又在州郡之上设立道一级，对地方行使监察权。唐贞观元年（公元627年），唐太宗把全国划分为10道，最初是采用设剌史的办法，以贯彻监察制度。但后来，随着形势的发展，道也就成为了地方上一级行政区划了。道的名称来源于南北朝时期的行军编制，到贞观时，才列为地方区划的名称，与汉代的州的地位相仿佛。
1关内道（治所长安，今西安市）贞观元年，唐太宗把全国划分为10道，其目具体名称是：○；
2河南道（治所汴州，今开封市）3河东道（治所蒲州，今山西永济县蒲州镇）4河北道（治所○；○；○
5山南道（治所襄州，今湖北襄樊市）6陇右道（治所鄯州，今青海省魏州，今河北省大名市）；○；○
7江南道（治所苏州，今江苏省苏州市）8淮南道（治所扬州，今江苏省扬州市）9岭乐都县）；○；○；○
10剑南道（治所益州，今四川省成都市）南道（治所广州，今广东省广州市）；○。
唐开元年间，由于贞观十道中的有些道的辖区范围较大，不便于管理和统治，因此，在十道的基础上，又把全国划分为15道。开元15道是把山南道分为东西两道，东道以旧治，西道治梁州（今陕西汉中市）；把江南道分为东西两道和黔中道，其中江南东道以旧治，江南西道治洪州（今江西省南昌市），黔中道治黔州（今四川省彭水县）。另外，唐朝还把京师长安周围划分为京畿道，治所长安；东都洛阳周围划分为都畿道，治所洛阳。这就是开元15道。
唐朝的道起初和汉代的州一样，是对地方实行监察的区划，主要按自然地理的区划划分的。曾设有按察使、采访使、巡察使、存抚使、黜陟使、观察使等等，但并不是地方上的一级政区，可是随着政治、经济形势的发展，就成为地方上一级行政政区了。
二、宋辽金时期的行政区划
唐中叶以后，在地方上比较有权的节度使，把自己所辖之地皆以道相称，从而造成藩镇林立，中央政府不仅对他们无可奈何，反而还要受制于他们，致使中央集权的力量不断削弱。此时，全国共有道40余个，大者管辖10余州，小者仅管辖2、3州。他们割地称雄，相互攻伐，造成全国混乱的局面。这时，道已失去了它原来的意义，节度使就成为一道中的最高军政长官，进而独霸一方。后来出现的五代十国就是唐末藩镇割据的继续。北宋建立以后，为了加强中央集权，在全国又推行路的行政制度。宋初，为了剥夺藩镇的权力，开始设立转运使，并不断加强转运使的职掌，使其分路掌握地方财富。后来，藩镇完全废止了，但转运使一职却保存了下来。于是，转运使就成为地方上替中央搜刮地方财富的官吏。当时，尽管地方有分掌军民、司法、安抚、提刑按察、提举常平使等官吏，但由于不常设置，因此，转运使便兼理各种政务，或为一路中的大员。
宋朝时期，在推行路的制度的同时，仍旧沿袭了唐代的办法，包全国也分为若干道，直到宋太宗淳化五年（994年），才正式废去道的名称，确立了路的名称和区划（地域）经常变动。据专家
1京东东研究，宋元丰末年（1078—1085年），在全国设有二十三路还是可信的。这二十三路是：○
2京东西路，○3京西南路，○4京西北路，○5河北东路，○6河北西路，○7河东路，○8永兴军路，路，○
9秦凤路，○10淮南东路，○11淮南西路，○12两浙路，○13江南东路，○14江南西路，○15荆湖南路，○16荆湖○
17成都府路，○18梓州路，○19利州路，○20夔州路，○21福建路，○22广南东路，○23广南西路。 北路，○
与北宋对立的辽国和与南宋对立的金国，他们的地方行政区划也因袭了唐宋之制，分别以道或路相称。辽分全国为五京道，即上京道、东京道、中京道、南京道和西京道。金政府分全国为19路，即上京路、咸平路、东京路、北京路、西京路、中都路、南京路、河北东路、河北西路、山东东路、山东西路、大名府路、河东北路、河东南路、京兆府路、凤翔路、鄜（f ū）延路、庆原路和临洮路。
第四节 省的确立和演变
省是我国现行行政区划中最高一级的地方行政区划单位。从历史演变来看，中国自元朝开始即设置行省，当时称“行中书省”。中书省原是中央政府中的一个官署的名称，三国时魏国始设，其职能是秉承君主意志，掌管机要，发布政令。沿至隋唐，才成为全国政务中枢。唐朝除在中央设立中书省外，还设置门下、尚书二省，均为中央机要和行政机构。宋朝仍设置中书、门下、尚书三省，也均为中央机要和行政机构。元朝也因袭了宋金之制，中央机构仍旧以中书、尚书相称，并向全国各地派出行中书省或行尚书省，使原来的路降到次要的地位。
一、元明清时期的省制
元朝建立以后，为了加强对全国各地的统治，除在中央设置中书省外，又在地方上设置了11
1河南江北行省（治所汴梁路，今河南省开封市）2陕西行省（治所奉元路，今陕个行中书省：○；○
3四川行省（治所成都路，今四川省成都市）4甘肃行省（治所甘州路，今甘肃省西省西安市）；○；○
5云南行省（治所中元路，今云南省昆明市）6江浙行省（治所杭州路，今福建省杭州张掖市）；○；○
7江西行省（治所龙兴路，今江西省南昌市）8湖广行省（治所武昌路，今湖北省武汉市）市）；○；○；9辽阳行省（治所辽阳路，今辽宁省辽阳市）10岭北行省（治所和宁路，今蒙古人民共和国哈尔○；○
11征东行省（治所开城路，今朝鲜民主主义人民共和国开城市）和林附近）；○。不过，征东行省设置
不久便废止了。
明清两朝因袭了元朝的行省制度。不过，像元朝那样作为中央派出机构，直接控制地方的情形，已经不存在了，省真正地成为地方上一级行政区划单位。
公元1376年，明政府改行中书省为承宣布政使司。行省的名称也被称为某某布政使司，但在通常情况下仍简称“行省”。明朝先后建都南京和北京，所以今河北省直隶于北京六部，江苏、安徽两省直隶于南京六部，一般称为北直隶和南直隶。全国其它各地分别隶属于13布政使司：山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、浙江、江西、福建、广东、广西、贵州和云南，简称13省。
清朝地方行政区划多因袭明朝。清初，由于南京不再设都，除今河北省仍旧保留北直隶的名称外，分南直隶为江苏、安徽两省；又分陕西省为陕西、甘肃两省；湖广省分为湖南、湖北两省；并调整了四川、贵州两省的辖境。这样，在清朝初年，全国共设置了18个省。此外，清朝还在边远地区设置将军或参赞大臣来管理边疆政务。
清朝末年，又增设了5个新省，即新疆、台湾、奉天、吉林、黑龙江等省。当时，除今西藏、青海及内蒙古、外蒙古外，全国共设置了23个省，即黑龙江、吉林、奉天、直隶、山东、山西、河南、陕西、甘肃、四川、湖南、湖北、江西、安徽、浙江、江苏、福建、广东、广西、云南、贵州、新疆和台湾。
二、辛亥革命以后的省制
1914年，中华民国政府在直隶省的热河道，山西省的绥远道、兴和道以及内蒙古的大部分地区设置热河、绥远、察哈尔三个特别行政区域。在四川省的西部及西藏的东部设置“川边特别区域”。1919年，又将阿尔泰地方并入新疆省。1928年，改原直隶省为河北省，奉天省为辽宁省，划甘肃省的宁夏道及内蒙古阿拉善、额济纳两旗为宁夏省，甘肃省西宁道及青海地区为青海省。同年又将上述各特别区域改为热河、绥远、察哈尔、西康（原川边特别区域）四省。到1929年，全国共有29个省（即清末23个省和上述新设的6省），6个直辖市（北京、天津、西安、青岛、上海、南京），两个特别区（威海卫和东省特别区），两个地方（西藏和外蒙古）。
1945年，抗日战争胜利后，国民党政府将原东北三省改为黑龙江、嫩江、兴安、松江、合江、吉林、安东、辽北、辽宁九省；台湾又重新回归祖国。1946年，中国政府承认外蒙独立。1947年5月1日，在中国共产党的协助下，成立了内蒙古自治区，其管辖范围包括当时的东九省中的兴安、辽北两省的全部和察哈尔、热河两省的北部。到全国解放前夕，全国共有33个省（黑龙江、嫩江、合江、松江、吉林、安东、辽宁、新疆、青海、甘肃、宁夏、绥远、热河、察哈尔、西康、河北、山西、陕西、山东、河南、江苏、安徽、浙江、福建、江西、湖南、湖北、广东、广西、贵州、云南、四川、台湾），12个直辖市（北京、天津、沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪、西安、上海、武汉、广州、重庆），1个自治区（内蒙古自治区）。
1949年，全国解放后，随着社会主义革命和社会主义建设的需要，对省级行政区划陆续作了一些改革和调整，在全国设置了23个省、5个自治区、4个直辖市。
第五节 中国行政区划演变的规律
中国从秦朝统一，向全国推行郡县制，到目前已有2000多年的历史了。在这2000多年的历史过程中，行政区划一直在变化着，从郡县制演变到州、郡、县制，而后又演变到道与路等等。到目前，中国实行的是省、县、乡三级行政区划。纵观行政区划的历史演变，从中可以得出这样几条规律：
1、同一名称的行政区划单位，通过设立后的发展，数量是越来越多，辖区面积是越来越小，发展到一定程度，它的级别就会降低，甚至被新的一种行政区划名称所取代。
州在两汉时期只有十二、三个，三国两晋时期就增加到二十几个，南北朝时期猛增加到三百多个。隋初的废郡以州统县，等于将州降为郡级，并取替了郡的一级，致使郡不再是行政区划了。道在唐朝贞观年间仅有十个，但到了唐玄宗时增加到了十五个，到唐朝末年增加到40余个，到宋代就被路所取代。省最早出现在元朝，只有11个行省，但经过明和清的发展，到清末增加到23个，民国时期则达33个。只有县一级最稳定，秦时有千余个，汉以后长期都是一千几百个，到中华人民共和国成立以后，才突破2000大关。
2、秦和西汉初期，由于疆域比较小，当时所采用的是单纯的二级制行政区划；自汉武帝拓疆以后，这种二级制已不适应需要了，因而出现了三级制行政区划。此后，历朝历代根据自己疆域的大小和统治的需要，有的采用二级制行政区划，有的采用三级制行政区划。在各朝代中，关于三级制行政区划，有的采用实三级；有的采用虚三级。所谓虚三级行政区划，是指第一级或第二级并不全面地掌握地方权力，或一级权力分属于几个机构的三级制而言的。据粗略地统计，汉武帝以后的300年是虚三级；魏晋南北朝的400年是实三级；隋至唐初的140年是二级制；唐以后，先是虚三级，后转为实三级；宋初为二级制，不久又改为虚三级；元明清三代都是实行三级制的行政区划单位。
3、历代最高一级的行政区划往往由吏治监察区转变而来，起初并非是真正的行政区划。历代最高一级的行政区划的行政长官往往由派遣在外的中央官员转变而来，并不是原先最高一级的地方行政长官来担任。
两汉时期的州，起初只是监察区，但随着政治、经济形势的发展，到东汉末年成为一级行政区划单位。唐朝的道也是如此。元朝的行省，原来也只是一种临时性的中央派出机构。但元初对中原用兵连年不息，军管制无法撤除。时间一久，到了攻灭宋时，行省便在地方上保留下来了。
明初，本来把地方上的政权交给了都、布、按三司，但由于三权分立，一旦边防或地方有事，难以应付，不久便陆续派出了都督和巡抚。到明中叶以后，都督或巡抚实际上已掌握了地方上最高行政权，但此时正式的行政区划仍是13布政司。直到清朝调整了督、抚，使之成为正式的地方上一级行政区划。
行政区划的这些规律：一方面说明了中国自秦汉以来长期在中央集权制统治下，因而中央派出的使者能以监督的名义侵夺地方官的权力，终于使中央使者成为最高地方行政长官，使原地方长官降为下级。另一方面，因为这种方式形成的一级政区辖境过广、权力过大，所以一到乱世，很容易成为割据一方的分裂势力。例如，东汉的州牧，唐朝安史乱后的节度使等。
另外，历代各级行政区划基本上都是先将一个地区划定为一个政区，然后，在这个地区内选择一个城邑或聚落为政区的治所。这个治所由于成为地方上的政治中心，所以经济能得到一定程度的发展。因此，自汉至唐的大城市都是统治中心，是地方行政区划的治所。城市经济的发展始终没能导致行政区划的改变，这种情况直到民国时期。而真正意义上的城市的出现，并把其从行政区划中划出，到本世纪20年代才出现。
复习思考题：
1、什么是行政区划？影响行政区划的主要因素是什么？
2、行政区划的产生及其发展演变。
3、中国行政区划的规律及其实质。