总第78期
内蒙古公路与运输
Highways&TransportationinInnerMongolia
文章编号:1005205742(2003)0120009203
最低价中标——公路工程评标方法改革的最终目标
原 驰 王选仓
(长安大学公路学院公路管理系,陕西西安710064)
【摘 要】 对现行公路工程招投标标底的弊端进行了分析,指出通过广泛的招标公告和建立完善的履约保证制度可以实现公路工程评标改革的最终目标——最低价中标。
【关键词】 最低价中标;招标公告;履约保函中图分类号:U412 文献标识码:A
Abstract:Thisarticleanalyzesvariousdefectsofbasebidpriceintheprocessofbidevaluationandthenitindicates.e.,acceptanceofthebidwiththethatfinalgoalforthereformofbidevaluationmethodusedinhighwayengineering,i
lowestprice,canbereachedthroughannouncementforopentenderandestablishingtheperformanceguaranteesys2.tems
Keywords:acceptanceofthebidatthelowestprice;announcementforopentender;performanceguarantee
1 问题的提出
公路工程领域是最早引入招投标机制的行业,在
过去的近20年里,我国大部分高等级公路在建设过程中都采取了招投标制度,这对于确保工程质量,缩短建设工期,降低工程造价,提高投资效益等有着相当重要的意义。然而在实践中,也出现了不少问题,突出表现在一些施工企业采取骗套标底、围标串标、低价抢标等一系列不正当竞争手段违法中标。
为规范招投标市场,我国于2000年1月1日开始全面贯彻执行《中华人民共和国招标投标法》。该法的实施,规范了招投标行为,提高了招投标透明度,其实质是通过公开、公平、公正的招投标活动,将建立高效、规范的管理体系的过程法律化。这部法律引起人们关注的焦点之一就是第41条:中标人的投标应当符合下列条件之一:
(一)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;
(二)能够满足招标文件的实质性要求,并且经评审的投标价格最低;但是投标价格低于成本的除外。
这一条通常被概括为“低价合理中标”原则。然而这一原则在运用过程中仍然存在可操作性不足的弊端,原因是该条法律没有明确定义“成本”的含义,必然导致各方对成本理解产生歧义。成本概念不统一就隐含着业主标底是衡量成本的标准,使得评标工作又恢复到“高于标底X%,低于标底Y%为废标”这一与市场经济自由竞争相左的评标原则上来。
另一方面,国际上通行的,包括世行和亚行贷款项目的“最低价中标”原则在我国无法完全实现,理由是与某些“中国国情”不符合。必须承认我们在采取国际通用规则方面还存在差距,不能立刻实现国际惯例的要求。但这不能成为我们保护落后的借口,因为和国际惯例接轨是参与全球化竞争的必然,也是实现我国入世在建筑业领域开放承诺的要求。因此在公路工程招投标领域实现“最低价中标”是评标方法改革的最终目标。而实现这一目标,就应进行相应的配套改革。2 公路工程评标方法相应的配套改革211 逐步废除标底
计划经济时代的预算定额编算出的标底,采用“量价合一”的定额计价方法作为编标根据,不能将工程实体消耗和施工技术等其他消耗分离开来,承包商的管理水平和技术、装备优势难以体现,且在价格和取费方面未考虑市场竞争因素,往往会将有竞争力的报价视为废标。这就误导承包商把注意力放在如何使投标价更靠近标底的“预算竞赛”上来,从而难以体现综合实力的竞争。
市场经济条件下,承包商的报价应通过工程量清单及企业定额来确定,反映的是企业的个别成本价。社会平均成本价与企业个别成本价的差额反映了各个企业技术力量、经营管理水平的差别。正是因为企业之间个别成本价的差异性,才激励企业在市场竞争中牢固树立起了成本意识。
有人不同意废除标底,认为若是没有标底了,评标
作者简介:原驰(1972),男,1996年长安大学(原西安公路交通大学)毕业,主要研究方向为公路工程项目管理。
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2003年第1期
的标准就没有了,会导致报价差别巨大,工程成本失控。然而在公路工程承包领域,标底的弊端是有目共睹的,尽管在所有的招标公告中都要求标底保密,但事实上,总有个别承包商能够非法获得标底,这种违法行为造成不正当竞争而导致投标流于形式,容易滋生腐败。
为了加强招投标工作的公正性,克服上述弊端,我们进行了许多探索。目前在招投标中运用最广泛的方法之一“复合标底法”就是这种有益的尝试之一。这种将投标人报价之和与业主标底相加平均作为最终标底的方法,目的是使非法打探标底的行为失去意义。然而,仍然有投标人在设法探求业主的标底。他们认为,如果和业主的标底接近不仅最终被首轮淘汰出局的可能性很小而且中标的可能性很大。于是业主的标底又成为了评标的标准了,弊端没有完全克服,反而在某种程度上隐藏得更加隐蔽了。
实际上,这些弊端产生的根源就是标底的存在。可是逐步废除标底转而采用国际通用的“最低价中标”原则却遭到了许多人的反对。反对的理由主要有两条,一是“最低价中标”会导致投标人串标围标,围标人通过借用数家企业名义投标,排斥其他企业入围,为确保不落标,明为对手,暗中联手,无论评标结果如何,无论哪家企业中标,最终还是由围标人承揽工程,中标后利益共享,使评标工作失掉其应有的选优功能。二是“最低价中标”会导致投标人盲目压价,恶性竞争,甚至不计成本亏本投标。中标后偷工减料,导致工程质量低劣,损害业主的利益。
上述这些现象在目前公路工程承包市场上的确存在。然而,在采取了有效的配套措施后会消除这些担忧。
212 广泛公告招标信息
《中华人民共和国招标投标法》第16条规定,依法必须实行招标的项目的招标公告,应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布。目前有许多工程特别是大项目是通过在媒体上公告的形式进行招投标信息发布的,这是符合公开性原则的要求的。同时,第24条规定:招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间。但是,依法必须实行招标的项目,自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止,最短不得少于20d。
然而,仍有许多工程的招标信息并不是通过广泛的公告发布的,由于存在着地方和行业保护主义,有些主管部门在主观上就不希望外地或者其他行业的承包商参与竞争。于是在发布公告的时候也仅仅局限在某一地区或某一行业内部,或者虽然发布公告却不给外地或其他行业承包商充分的投标时间。没有在足够的时间内进行全国范围的广泛公告,从而造成“信息不对称”。
所谓“信息不对称”,是指市场交易双方对要交易的对象或内容拥有的信息在数量与质量上不相等。通常表现为交易一方拥有较多的甚至完全的信息,而另一方只拥有较少的信息,从而可能导致信息弱势方交易决策失误,或信息优势方做出不利于信息弱势方的以2001年诺贝尔经济学奖获得者之一,美国经济学家约瑟夫・斯蒂格利茨(JosephStiglitz)所代表的信息经济学派认为,“信息不对称”造成了市场交易双方的利益失衡,影响社会的公平、公正的原则以及市场配置资源的效率。这种“信息不对称”使外界很难获得即将招标的工程信息,丧失了公开性就容易导致占有招标信息优势的当地或本行业的承包商非法围标、串标。
一方面,当一个外地承包商试图进入某地区的承包市场,在其他条件不具备优势的情况下,他通常会选择以低报价策略进入该市场。很显然,最终中标的只能是一家承包商,以这种方式中标进入该市场的风险要比与其他承包商结盟围标进入该市场的风险小得多。
另一方面,在全国范围内发行的报刊上或者在各主要网站上公开发布招标公告,能够吸引来自全国各地各个行业的承包商公平参与竞争,因而加大了结盟围标的难度和成本。即使有些承包商能够建立某种联盟,甚至他们还可能签署某种协议来保证他们围标串标目的的实现,然而真正在投标的时候,面对工程项目的诱惑和所承担的风险代价,这些所谓联盟很难真正发挥作用,合作协议变成一纸空文。这种在经济学上被称作“囚徒困境”的现象在现实中并不少见。前几年国内某些企业建立的彩电价格联盟的破产;在国际上,欧佩克所签署的石油限产协议一次次被其成员国破坏,他们试图联合提高国际石油价格的努力一次次失败就是这个原因。
我国已加入世贸组织,按照世贸规则和我们所承担的义务,将逐步开放建筑业市场,要对国外承包商实行“国民待遇”政策。中央和各省市都将逐步建立、清理或废除有关限制外国公司进入我国工程承包市场的政策和法律法规。例如《中华人民共和国招标投标法》第6条就规定:“依法必须进行招标的项目,其招标投标活动不受地区或者部门的限制。任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标。”这意味着会有越来越多的外国承包商有机会参与我国各种工程项目的投标,竞争加剧是必然的。当然,工程承包市场招投标的公开、公正、公平的原则也将会得到充分体现。213 健全工程担保制度
目前在招投标过程中,招标人都要求投标人提供
总第78期原驰等:最低价中标——公路工程评标方法改革的最终目标投标保函,投标保函是通过对承包人的工程经验、财务状况、资格信誉、技术管理水平等进行严格的预审,由担保方向招标人保证投标人具有合格的资信。中标后签约并提供招标人要求的履约保函和预付款保函,它表明投标人有信用和诚意履行投标义务。如果出现投标人违反上述保证责任,担保方将负责赔偿招标方的损失。通常发包人都规定投标保函的具体金额而非某个比例来避免投标人反算标底。在实践中投标保函制度有效地维护了招投标工作的严肃性,将一些资信差、管理水平低,特别是财务状况堪忧的承包商排除在招投标活动之外。
如果某投标人中标,应尽快提供发包人要求的履约保函(担保)和预付款保函(担保),目的是保证承包商承担合同义务去实施并完成该项工程。在美国实行的是由专业保证担保公司提供的履约担保(Perfor2manceBond),世界大多数国家包括我国实行的是由商业银行提供的履约保函(PerformanceGuarantee)。不论哪种方式,保证担保人的责任都应该是:承包商应正确地履行和遵守所签合同中规定的承包商一方按合同的真实含义和意图应履行和遵守的所有条款、条件和规定;如果承包商出现因资金、技术、非自然灾害、非意外事故等原因导致承包商违约,包括:①施工过程中,承包商中途毁约;②承包商任意中断工程;③承包商不按规定施工;④承包商破产、倒闭等,则保证担保人将采取多种措施,保证合同的履行,赔偿业主因此造成的损失,直至达到保证金额为止。
但是,由于我国银行的工程履约保函业务开展时间较短,和国外百余年发展起来的工程履约保函(担保)制度相比还很不健全。突出的问题是,我国还没有完全建立起来有效的信用机制,商业银行在某些地方行政干预的压力下向某些承包商提供履约保函,银行为降低风险倾向于提供有条件履约保函,且条款、手续繁琐,缺乏可操作性。使得业主获得的担保无法有效地制约承包商,商业银行还不能完全充当保证担保人的角色。
在这种情况下,某些承包商尽管也按照招标书要求提供了履约保函,仍然采取低于成本价恶性竞争手段以图中标。以偷工减料、拖延工期等违约行为损害业主的利益,而业主却很难获得补偿。
面对外资银行的竞争,国有银行的工程担保制度也在不断完善,服务职能创新速度加快。其中包括向业主承担无条件履约保函。这种无须业主提供任何证据,在保函有效期内收到业主的声明,认为承包商违约,银行就无条件履行保证,进行支付。这对承包商的履约行为进行了非常有效的制约。试想,在承包一个上亿元的项目时,承包商必须有上千万的资金押在业主手里,不
论他来自国内还是国外,还敢低价抢标吗?还能轻易地违约吗?
除了上述履约保函和担保外,还有在月度支付中按比例扣留的保留金以及留置权使用等制约承包商行为的措施。特别是留置权使用,FI《土木工程合同DIC条件》中通用条件第54条规定:所有承包商提供的施工机械设备、临时工程和材料,一经运至现场,就应视被专门供本工程所用,没有监理的书面同意,不得将上述任何物品或其任何部分运出现场。同时,在FIDIC《土木工程合同条件》中通用条件第63条的补救措施中规定:如果承包商违约,业主可以终止对承包商的雇佣,业主在完成该工程时,可以使用他们认为合适数量的承包商的施工机械设备、临时工程和材料。当然业主的行为也要受到监督,要承担随意扣押承包商履约保函引起的仲裁或法律后果。
履约保证的真正意义在于其威慑作用。而在实际履行合同的过程中双方更多的是通过高水平的合同管理来维护自己的利益。依靠市场经济的信用机制来规范市场主体的行为,信誉好的就可能获得银行的贷款和担保,就容易获得更多的合同,而有不良信用的合同主体,没有人愿为其担保,无法获得信用服务,就无法生存于市场。3 结语
需要指出的是工程招投标制度的完善并不是一蹴而就的,需要建立健全与之配套的法律法规的监督,这一过程会触及各方面的利益。然而“最低价中标”的原则和制度对于建立激励和效率机制,建立工程承包市场的信用管理系统,规范市场行为,遏制腐败,提高工程质量,确保工期和降低投资等方面都有很大的作用。随着市场经济的发展,一切商业活动必须遵循市场规律,我国工程承包领域采用“最低价中标”的方法也是大势所趋。
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(编辑 李新生)
原搞收稿日期:2003203208 修改稿收稿日期:2003203218