政府基本公共服务标准化
黄恒学
北京大学政府管理学院
一、政府基本公共服务标准化及其范围
标准化是政府提供公共服务、进行社会管理的方法，它为政府自身改革、政府管理社会提供了一种科学性、技术性的解决思路，为服务型政府建设提供了一种可操作性的手段。作为标准化的主要成果，标准已经成为政府处理政府与市场、国家与社会关系的重要规则，成为政府进行社会管理，维护经济、社会秩序的重要规则。因而，形成了法律规则、经济规则、标准规则共同规范政府管理与社会秩序的多元化、多层次的社会治理模式。
政府基本公共服务标准化的核心在于概念中“政府基本公共服务”与“标准化”这两个要素的结合，它标志着一个新的理论诞生，标志着标准化从传统的工业标准化向服务标准化的拓展，标志着标准从纯粹技术规范向行为规范的转变。 政府公共服务标准化的范围是以政府公共服务的范围与分类为基础和依据的，但关于政府公共服务的范围与分类在理论与实践中一直存在争议。2004年2月，温家宝总理在中共中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话，提出了“努力建设服务型政府的要求”，指出公共服务“……就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，……。”按照上文界定，我国公共服务的范围可以包含公共信息、公共安全、公共教育、医疗卫生、社会保障、市政管理、市容与环境、公共交通、文化体育、科学技术、邮政与通讯等。 政府基本公共服务的内容和范围在学界还没有一致意见。一般包括公共教育、医疗卫生、市政设施、公共交通、社会保障、公共安全、保障性住房、环境保护等。
二、政府基本公共服务标准化的必要性
政府基本公共服务标准化是为实现社会公平与提升公共服务效能，将标准化原则和方法运用到政府基本公共服务领域，通过对服务标准的制定和实施，以达到服务要素配置均等化，服务质量目标化，服务方法规范化，服务提供程序化的过程。在这个过程中，政府需要反思现有的公共服务模式，实现公共服务的透明化和管理运作的规范化，从而能够建立一个完善的公共服务体系。政府基本公共服务标准化建设正是政府实现这种公共服务模式转变的必要途径之一。
1.实现政府基本公共服务标准化是建设服务型政府的必然选择。目前，我国进入经济社会全面转型时期，社会利益结构和利益主体都在发生快速变化，各种社会矛盾和社会问题也开始显现。基本公共服务标准化通过管理和操作标准化对政府部门和工作人员的行为进行规范，从而避免其按照主观意志履行政府职能，改变其通过命令和权力强力推行行政的模式，建设真正的服务型政府。
2.实现政府基本公共服务标准化是政府实行透明化管理和运作的必要途径。随着公民民权意识的提高和网络信息技术的不断发展，传统行政模式已不再适应我国政府的运行管理，同时，政府在运作过程中的标准混乱和不透明不利于政府部门及其工作人员的科学考核和有效监督。这就要求政府在提供基本公共服务过程中实现管理和运作透明化，不断扩大政府信息公开程度，减少暗箱操作。
3.实现政府基本公共服务标准化是完善公共服务体系的技术支撑。经济社会的发展和人民生活水平的不断提高，必然要求公共服务体系不断完善。随着公共需求的迅速增长，完善公共服务体系的要求越来越迫切。标准化为公共服务体系的完善提供了技术路径和方法。
4.实现政府基本公共服务标准化有利于提高政府效能。通过建立政府基本公共服务标准体系，强化对公共部门的约束引导，提高政府提供基本公共服务的效率和水平，也是推进基本公共服务均等化的重要保障机制。目前国内尚没有一套成熟完备的基本公共服务标准体系，相关研究和实践均处于起步阶段。因此，应针对我国国情和公共服务型政府建设实践，建立一套科学的政府基本公共服务标准体系，推动政府绩效水平的提高。
5.实现政府基本公共服务标准化有利于政府绩效评估内容的定位。绩效评估是考核服务型政府履行公共服务职能的基本模式，需要建立一套科学、合理的评估指标体系作为评价的基础，而建立科学完备的绩效评估体系是全面准确考核政府工作的关键环节。胡锦涛在十七大报告中指出：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。”温家宝在《政府工作报告》(2008)中强调：“在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。”这些都表明，基本公共服务均等化已成为新的施政重点和施政方向，但是如何准确或者恰当的评判均等化实现程度成为实践中必须要解决的一个难题。科学合理的评判标准可以正确地评价公共服务均等化绩效，更好地稳固公共服务均等化成果，从而解决这一难题。因此，开发和编制一套适用性强、结构合理、适合我国国情的具有中国特色的政府基本公共服务评价指标体系，是目前我国政府工作的一项重要任务，将为政府公共服务实践提供可操作性的路径。
6.实现政府基本公共服务标准化可以为推动经济社会又好又快发展创造良好的软环境。实践证明，在硬环境具备了一定基础之后，软环境往往成为促进一个地区经济发展的关键因素。只有集中代表政府形象的公共服务这个软环境建设好了，才能推动经济又好又快地发展。而标准化恰恰就在这个软环境建设过程中发挥了技术支撑的基础性作用，其统一、规范、协调和优化方法原理的应用正是不断提高公共服务质量和效率的工作突破点；是提高行政服务质量和提升行政服务效能的有力手段，对于优化投资环境和打造廉洁高效、务实为民的政府形象有着重大意义。建立以规范权力运行为核心、以权力公开透明为重点，以考核考评为动力，以监督制约为保障的公共服务标准化体系，进一步简化办事程序、规范服务行为、提高工作质量，切实达到方便服务对象、提高行政效能、提升政府形象、优化发展环境的目的。
三、现阶段政府基本公共服务标准化建设的可行性
从我国政府公共服务的现状、政府财力及居民需求分析，政府基本公共服务标准化具有可行性。
1.从我国政府公共管理实践分析，具有实施基本公共服务标准化的可能。（1）政府制定、实施五年期国民经济和社会发展规划的经验教训，可为一定时期制定、实施基本公共服务标准提供借鉴，其工作程序、调研预测方法、管理制度等，可运用于基本公共服务标准管理。（2）各级政府有明确任期，可将公共服务标准执行情况列为政府绩效考核内容之一，明确各级政府及其公务人员的职责，保证城乡公共服务水平的均衡与提高。（3）基本公共服务标准化具有技术上可能性。近年来，随着我国公共管理学科的发展，以及各地区建立服务型政府的实践，理论界和实际工作部门对各类公共服务指标进行了较为细致认真地研究，国外公共服务的理论与实践也得到广泛地介绍和传播，已有不少研究成果对教育、科技、文化、环境保护等公共服务评价指标体系进行了研究，有些指标体系已有二级、三级指标分类。这些研究成果，可直接为各级政府进行基本公共服务标准管理服务，因而，基本公共服务标准化具有技术上的可行性。
2.近年来政府财政收入增长较快，为实施基本公共服务标准化提供了坚实基础。改革开放以来，我国财政收入增长迅速， 1978年全国的财政收入为1132.26亿元，到2010年已突破8.3万亿元。从我国财政收入增长情况看，基本公共服务标准在政府财力能力范围之内，政府具备实施基本公共服务标准化的能力。
3.从城乡居民需求方面分析，基本公共服务标准化具有可行性。（1）满足基本公共服务需要，减少不公平感。政府通过基本公共服务标准化，使城乡居民在最基本的公共服务，如义务教育、初级公共卫生、社会保障等方面享受到同等待遇，体现社会公平性，逐步消除城乡居民的不公平感，减少社会矛盾，维护社会稳定，构建和谐社会。（2）通过基本公共服务标准化，可以使居民从切身利益变化感受到政府逐步缩小公共服务差距的努力，提高对政府公共政策的满意度和参与度。（3）根据经济社会发展水平，制定切实可行的基本公共服务标准，能够得到城乡居民的理解和支持，增强标准实施的效果。我国目前还处在社会主义初级阶段，受经济发展阶段和政府可支配财力的限制，公共服务的水平不可能很高，而选择一些与人民生活、经济社会关系密切的基本公共服务项目，如义务教育、初级公共卫生、公共安全、基础设施等，制订统一标准可以提高标准的适用性。
四、政府基本公共服务标准化的意义
当前，公民公共需求和公共意识的日益增长，要求政府管理由传统公共服务模式向现代公共服务模式转化，建立服务型政府。在这个过程中，政府需要反思现有的公共服务模式，实现公共服务的透明化和管理运作的规范化，建立完善的公共服务体系。公共服务标准化建设正是政府实现这种公共服务模式转变的必要助力。
（一）服务型政府与政府基本公共服务标准化
目前，我国经济社会全面转型要求政府必须创新行政管理模式，由“权力行政”转向“服务行政”，建设服务型政府，强化政府的服务和责任意识。这就要求政府摆脱“权力行政”和“官本位”的传统思维，将公共服务职能作为政府的基本职责，并探索不断满足公众公共需求的可行路径。公共服务标准化通过标准化的科学管理手段规范政府服务提供、服务管理和服务内部保障行为，从系统角度完善和优化政府公共服务职能的履行，提高政府行为的可预期性、稳定性和效率，建立一个不断满足公众需求持续改进的政府。通过公共服务标准化对政府部门和工作人员的公共服务行为进行规范，避免其按照主观意志履行政府职能，改变其通过命令和权力强力推行行政的模式，建设真正的服务型政府。可见，公共服务标准化是建设服务型政府的必然选择。
（二）政府绩效与政府基本公共服务标准化
高效率和高水平的公共服务是建设服务型政府的必然要求。标准是衡量政府绩效的基础，是对政府公共服务职能的履行情况进行评价和比较的客观尺度。当前我国政府部门的绩效考核主要以经济指标为主，缺乏对政府公共服务绩效进行评价的指标体系。以经济指标为主的考核评估方式，不适用于公共服务的绩效评价，影响了评估的科学性和合理性，不合格行为和结果得不到及时纠正和持续改进。通过公共服务标准化建设，可以为各部门工作提供出一个定量的、可操作的评价依据，使得部门工作达到规范化、精细化，提高政府在提供公共服务过程中的工作标杆，提高政府行政效能。可见，政府基本公共服务标准化完善了政府绩效的评价体系，改变了以经济指标评价为主的指标体系，形成了完整的评价指标体系和标准，它有利于全面科学地评价政府绩效，进行持续改进，不断提高公共服务质量和行政效能。
（三）政府服务水平与政府基本公共服务标准化
标准不仅是衡量政府绩效的基础，也是提升政府服务水平与服务质量的有效手段。目前国内外对政府服务质量的要求和评价大都采用了一套量化、标准化的指标体系。近几年，随着经济社会全面转型，公众对基本公共服务日益增长的需求与政府有限的公共服务供给的矛盾日益突出。政府传统粗放式的公共服务提供方式，难以很好地满足公众的日益精细化的公共需求。政府管理与公共服务模式的创新提上议事日程，而标准化作为政府科学管理的工具已为国内外的实践经验所证实。在公共服务标准化建设中，政府部门通过流程的梳理和再造，提高本部门服务水平和效率；强化不同政府部门之间的有机联系和协同，实现公共服务在不同部门之间的无缝衔接。服务标准化的核心是服务质量及其持续改进，公共服务标准化建设可以使政府将其关注重点回归到公共服务的提供及其质量改善上，不断优化工作程序，提升服务水平。
（四）政府形象与政府基本公共服务标准化
政府形象是一种社会资本，是政府本身的一项重要资源。良好的政府形象是提升政府公信力的法宝，有利于提升公众参与公共服务的积极性。政府形象的建设归根结底是要获得公众的满意和认可，政府形象根本依据取决于政府实际表现，即“施政业绩”，也就是我们所谓的政府绩效。高绩效政府是指在履行行政职责的过程中，在注重社会公平的基础上，能够积极回应公众要求，追求公众满意度，以相同或更少的资源获得公共产出的最大化。可见，高绩效政府应满足实现高效率和高效益，关注公平的价值，能满足公众期待和公众满意等条件，这些都意味着良好的政府形象。
标准化是建设高绩效政府必不可少的手段。标准化可以实现效益的最优化，并提高公众满意度，从而改善政府形象。一般来说，符合廉洁高效、公开透明、责任回应、务实创新等理念标准的政府形象能够培育出公众对政府的认同感和信任感，从而在公众心目中形成良好的形象。事实上，政府行为和公众预期值常常不一致，公共服务标准化对政府行为进行明晰和固化，稳定公众预期，有利于缩小公众预期与政府行为的差距，不断满足公众公共需求，提升公众满意度。通过服务标准体系的建设，明确政府各个部门和政府工作人员的工作要求和流程，明确其提供的服务
所要达到的质量要求，促进政府服务职能的透明和完善，建立一个以更好的效益满足人民公共需求的政府。
（五）公众满意度与政府基本公共服务标准化
提高公众满意度是服务型政府“以人为本”的必然要求。随着经济社会的发展，公众对社会事物的参与度不断提高，在一定程度上导致政府的合法性和权威的认同感不断地降低，这使得政府必须将更多的注意力集中在服务于公众的需求与提升公众满意度的问题上。同时，以公众满意为理念将质量标准和判定权从政府一方转到公民一方，贯彻了“以人为本”的理念，从而确保政府公共服务改革与创新的合法性和持续性。
公众满意是公共服务供给和生产的出发点与归宿，也是评判公共服务绩效的最终标准,是政府基本公共服务标准化要实现的主要目标之一。从政府绩效评估的角度理解，公众满意度是指公众对政府绩效(效果)的感知与他们的期望值相比较后形成的一种失望或愉快的感觉程度的大小。公众满意与否取决于其实际体验与期望之比。当政府绩效的感知效果达到或超过公众期望时，公众趋向于满意或比较满意，反之则感到一般、不满意或很不满意。此外，公众抱怨如得到政府妥善处理，也会重新实现公众满意；而公众满意也会发展到其最高境界——公众忠诚。但是，公众期望的公共服务质量也应有一个合理限度，如果超出了政府的能力也是无法实现的。这就意味着政府提供公共服务的水平和质量应该有一个各方一致认同的标准，才能使公共服务向最优化发展，维护良好的秩序。标准化能使公众与政府服务之间找到契合点，实现均衡，防止公众期望过高或政府服务水平设定过低。
（六）公众参与与政府基本公共服务标准化
公民的参与是我国建设社会主义和谐社会应有之义。为保证公共服务的效率和效益，必须实现政府与公民的合作，探索多种服务方式，公众参与是提供高公共服务质量和效益的重要条件。政府通过与公民的合作构建有民众和市场机制参与，以政府为主体的多元化公共服务体制，有利于实现职能行使的最优化，有利于促进公共服务评价的科学化、民主化。“参与”这一核心概念是衡量和评价公共服务的质量与效益的一个重要因子。标准化过程本身就是一个公众参与、协调一致的过程，
是相关各方“合意”的结果，是公共选择的结果，为公众参与公共服务提供一个渠道。而公众参与到公共服务及其标准化进程中可以提高公共政策与标准制定的科学性、民主性、有效性和合理性，以及提升标准化水平。另外，政府基本公共服务标准化使政府展现出公开透明的形象，有利于公众参与到公共决策中，从而更好地约束和规范政府行为，更有效地监督政府行为。公民参与是20世纪90年代的主要政治议题之一，如果没有公民的积极参与，政府很难使其行动合法化。一个真正具有效率、效能的服务计划需要服务对象的主动参与，而不是服务对象的被动接受。当然，并不是所有的公共服务都有公民自始至终地参与。需不需要公民参与、多大程度上参与、参与的途径和参与程序都需要规范化以及制定明确的标准。标准是公民参与过程需要共同遵守的规则，也是公民参与的成果；同时，公民参与提升了标准化水平，推动了标准的持续改进。