摘 要
我国绩效审计评价指标体系的不健全是现阶段各级审计机关开展绩效审计所共同面临的一个难题。审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出到2012年所有的审计项目要全面开展绩效审计，如今发展规划期即将结束，各级审计机关的工作重心都在向绩效审计过渡，但从目前情况看，绩效审计尚未形成一定的规模效应，操作起来无标准化、规范化、制度化可言。导致上述问题的主要原因是目前我国绩效审计评价依据不充分、评价内容不全面。本文着重从我国政府如何完善绩效评价指标体系进行探讨。 关键词: 政府审计；绩效审计；评价指标
ABSTRACT
The evaluation index system performance audit in China at present stage is not sound performance audit audit institutions at various levels in a common problem. The in the 2008 to 2012 audit work in development planning "specifically to 2012 all the auditing items to overall performance auditing, now development planning period is coming to an end, the focus of audit institutions at various levels to performance auditing in transition, but at present it look, performance auditing scale effect has not been formed, operate up no more standardized, standardized and institutionalized whatsoever. The main reasons causing the above problems is the audit institutions performance auditing inadequate evaluation, evaluation content is not comprehensive. This article emphatically from the audit institutions shall establish performance evaluation system to explore were discussed.
Keywords: The government accountability;Performance auditing;Evaluation index
目录
摘 要 ........................................................................................................................ I ABSTRACT ............................................................................................................. II
1 政府绩效审计概述 ............................................................................................... 1
1.1 绩效审计的涵义 ................................................................................................ 1
1.2 我国绩效审计发展历程 . ................................................................................... 1
2 我国政府绩效审计指标体系建设方面存在的问题 . .......................................... 2
2.1 政府会计信息质量低影响绩效审计评价指标设计 . ....................................... 2
2.2 法律法规不健全缺乏绩效审计指标体系建立的相应标准 . ........................... 3
2.3 政府绩效审计指标体系制定缺乏相应的人才 . ............................................... 3
2.4 制定政府绩效审计评价指标缺乏理论基础 . ................................................... 3
3 针对我国现有政府绩效审计评价指标体系的完善建议 . .................................. 3
3.1 提高政府会计信息的质量 . ............................................................................... 4
3.2 完善政府绩效审计法律法规 . ........................................................................... 4
3.3 提高审计人员素质 . ........................................................................................... 4
3.4 围绕科学发展关注民生 . ................................................................................... 4
4 我国政府绩效审计评价指标体系的构建 . .......................................................... 4
4.1 绩效审计评价指标体系的构建原则 . ............................................................... 4
4.2 绩效审计评价指标体系框架 . ........................................................................... 5
4.2.1 公共资源审计评价指标 . ................................................................................ 6
4.2.2 政府管理绩效审计评价指标 . ........................................................................ 6
4.2.3 国家政策执行绩效审计评价指标 . ................................................................ 7
4.2.4 人力资源管理绩效审计评价指标 . ................................................................ 7
4.2.5 信息系统绩效审计评价指标 . ........................................................................ 7
结束语 ....................................................................................................................... 7
致谢 ........................................................................................................................... 9
参考文献 ................................................................................................................. 10
我国政府绩效审计指标体系的问题研究
政府绩效审计评价标准是实现政府绩效审计效果的关键，审计人员凭借评价标准来衡量被审计单位的管理活动是否实现了经济性、效率性、效果性以及既定目标，进而形成审计结论，提出审计建议。
如果没有一套完整的、科学合理的指标体系及相应的评价标准来评价政府绩效，因为评价制度的不完善、不准确，即使做了大量的审计工作，同样会错评被审计单位的绩效状况，使得审计结论的可信度不高。只有着手研究、制定合理的指标体系和评价标准才能保证政府绩效审计有效开展，才能从根本上解决评价难题，得到的审计效果才能保证准确度。而政府绩效审计工作的全面开展，实现了绩效审计的作用，将有助于政府部门发现隐患问题，分配政府现有的有限的资源，做出明智的决策，提高效率，满足公众需求。因此，本文是针对如何完善我国政府绩效审计评价指标体系的研究。
1 政府绩效审计概述
1.1 绩效审计的涵义
最高审计机关国际组织在悉尼召开的第十二届国际会议，将绩效审计的称谓问题作为专门世界审计组织在《利马宣言》中表述为，绩效审计是对政府工作的经济性、效率性和效果性进行的审计，在《绩效审计指南(草案) 》中进一步归纳为，绩效审计是对政府管理活动的经济性、资源使用的效率性、达到目标的效果性进行的审计。
在我国，政府绩效审计是绩效审计在政府审计领域的应用，是绩效审计的具体实现形式，其审计内容主要是政府各部门的职能履行情况。绩效审计内容包括两部分:一是对政府部门的公共服务活动的经济性、效率性、效果性进行评价，二是对该部门承担的专项投入或项目投入的经济性、效率性、效果性进行评价。实施审计时，可以按照部门的实际情况，决定审计的具体内容。现实中，政府部门的公共服务活动的绩效审计多侧重于对其效率性和效果性进行评价，而对该部门承担的专项投入或项目投入使用财政资金的情况则侧重于对其经济性和效果性的评价。按照以上思想，关于审计内容也可以有“二分法”，可以分为对政府部门公共服务(含公共管理) 职能活动的经济性、效率性和效果性审计、对政府部门公共产品建设职能活动经济性、效率性和效果性审计。而“3E ”是政府管理的绩效目标，是政府预算的绩效目标，可以说政府绩效审计是为了实现这些目标而开展的。
而绩效审计评价指标体系，根据相关文献解释是指由相互联系相互制约的若干个因素用来衡量、评价被审计单位完成既定目标效率的指标构成的有机整体。用这个指标体系从不同角度评价被审计单位的效率，从而做出全面的、准确的审计评价。
1.2 我国绩效审计发展历程
长期以来，绩效审计在我国没有作为一个独立的审计方式正式提出，但在理论研究和具体的工作实践中，已经开始初步涉及到绩效审计的一些内容。
1994年8月31口，《中华人民共和国审计法》正式颁布。《审计法》第二条明确规定，审计机关对财政收支或财务收支的真实性、合法性和效益性，依法进行审计监督，这是我
国首次以法律的形式，将效益性作为审计工作的一个目标明确下来。在工作实践中，传统的财务审计中开始体现出政府绩效审计的思想。当前各地普遍开展的领导干部任期经济责任审计，就是以领导干部所在单位的财政财务收支为基础，对领导干部任期经济责任的履行情况进行审查和评价。这种审计即包括真实性、合法性的审查，又包括对其履行职责的经济性、效率性和效果性的评价，是合规性审计与绩效审计的有机结合。另外，对一些财政专项资金的审计，从起初仅仅关注资金使用单位有无挤占挪用，逐步向对项目立项、预算分配、资金拨付和具体使用的全过程监督，开始涉及到对资金使用效果的评价。
在2002年全国审计工作会议上，审计署提出将财务收支审计和绩效审计结合起来。在《审训署2003年至2007年五年工作规划》中，提出了强化绩效审计署工作的具体目标:“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。”不少地方审计机关积极制定计划，在投资项目和专项资金等财政投入较多的领域，开始试点实施政府绩效审计，并取得了一定成效。
2006年2月28日，经第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议审议通过，新修订的《审计法》颁布，自2006年6月1口起施行。修订后的《审计法》中将“提高财政资金使用效益”作为立法目的予以明确，为政府绩效审计在我国的开展提供了立法保障。
随着我国财政体制改革的深化，绩效审计已经成为政府审计的发展方向。审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出“认真研究，不断摸索和总结绩效审计经验和方法，2010年建立财政绩效审计评价体系，2012年每年所有的审计项目都开展绩效审计”。在此规划的指导下，将会推动我国绩效审计更加广泛和深入的发展。但从实际审计工作情况来看，开展绩效审计过程中遇到种种难题，其中最大的难题就在于缺少一套合适的、统一的绩效审计评价指标。
2 我国政府绩效审计指标体系建设方面存在的问题
我们可以总结出我国政府绩效审计现有指标体系评价标准的许多不足，无论从宏观的体制设置上还是从微观的实际操作和理论体系上，我国的政府绩效审计指标体系的设置带有明显的本土特征，这和我国国情相关。这些不足严重阻碍了政府绩效审计指标体系的建立。因此，完善我国政府绩效审计指标体系不得不考虑以下这些问题：
2.1 政府会计信息质量低影响绩效审计评价指标设计
政府会计是把政府作为会计核算主体，通过对政府公共部门的资产负债表、利润表进行会计核算，提供政府运行需要的宏观经济信息，以此反映政府履行经济责任情况的会计系统。现在许多国外的国家都已建立相对健全的政府会计制度，并按照一定的会计周期向社会公布政府的利润表情况和资产负债表情况，并通过接受社会监督、考察政府的经济责任来有效完成政府经济目标，而我国目前仅仅是通过总预算会计核算政府的预算收支，各级政府不对自己的收支和资产负债进行核算，各部门的主体意识不强，以致对公共资源使用的责任不分明确，导致得到的会计信息不准确，政府资产的低效应用，出现了多支出低效率的情况，公共资源的有效利用率低，一定的程度上造成政府财政风险，由于现在社会
公众不能对政府的财务收支有效监督，从而使绩效审计赖以评价标准的基础可靠性丧失。
2.2 法律法规不健全缺乏绩效审计指标体系建立的相应标准
现在我国政府绩效审计指标体系的评价标准缺少相关的立法支持，制约着政府绩效审计效果的有效得出。虽让我国已经加入WTO ，但是对如何实施绩效审计，还没有形成一个相对系统的、完整的具有战略性、宏观性的思路，而且现在政府审计机关的人员结构单一，缺乏具体的对政府绩效审计支持的法律法规，没有适合我国国情的绩效审计标准。目前我国已制定和颁布实施的政府公共支出评价指标体系仅有财政部2009年6月颁布的《财政支出绩效评价管理执行办法》，只有小部分的地方省级政府结合颁布的执行办法制定出适合的地方的地方性相关规章制度，但实际上基本为绩效审计的原则性和指导性的相关规定，缺乏实际审计实务中的可操作性。
2.3 政府绩效审计指标体系制定缺乏相应的人才
现在我国政府绩效审计面对的审计对象多样化，对政府审计人员的个人综合素质要求高，除审计、会计、财政、金融、法律、计算机专业人员之外，还需要其他门类的综合性人才，我国审计机关拥有各门类专业人才较少。虽说最近几年，审计署针对审计人员结构单一的问题已在有意识地改进，其他专业的人才加入审计队伍，但是与政府绩效审计所需要的综合型队伍和复合性人才尚有一段的距离。
2.4 制定政府绩效审计评价指标缺乏理论基础
政府绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准很难统一，对于同一个项目也有不同的经济评价标准，即使采用同一个评价标准，得出来的审计结论也相差很多。现阶段我们在进行绩效审计评价时, 评价标准相对单一、定量评价内容相对较多，结构定性评价标准不足，这些因素都造成了我们的绩效审计结果不全面、不准确。
统一客观的评价标准是绩效审计能够准确评价政府绩效审计的最根本的因素，是完整意义上的绩效审计必不可少的要素, 是保证审计人员的专业判断政府绩效的一致性和客观性最重要的因素。没有科学可行的绩效指标评价标准就不能科学地衡量政府绩效审计效果的高低，审计人员就无法做出科学的绩效评价结论，无法对政府经济活动的合理性、有效性进行评价，对经济活动中的损失浪费现象难以定性，过多的关注单方面的政府绩效的效果，而不能保证全方面审计政府经济效果，造成了审计结论不全面化。
3 针对我国现有政府绩效审计评价指标体系的完善建议
政府绩效审计的对象是政府各种各样的财政支出及其相关的社会经济活动，因此要制定一套大家都认同的绩效评价指标体系，审计人员如果直接套用现成的指标实施绩效审计，既不现实也不可能。但我们可以建立一个统一的思路框架，列出几个大的评价方向，审计人员到具体的审计工作中，再根据实际的审计工作需要设置相关的下级的审计指标。
政府绩效审计涉及面广、难度较大，审计的方式方法又与传统经济审计有很大的区别，这都是影响绩效审计评价指标体系标准的设立的因素。为了是我国政府绩效审计日渐标
准，完善我国的政府绩效审计指标体系还需要解决一下几个关键的问题，
3.1 提高政府会计信息的质量
政府会计信息的准确性是我国政府绩效审计指标体系评价结果的基本因素，所以需要建立规范的政府会计制度，并且定期向社会公布政府的财务管理情况和资产负债情况，以此接受社会监督来达到考察政府的经济责任的目的，不仅仅是通过预算会计核算政府的预算收支，各级政府也要对自己的收支和资产负债进行核算，加强各部门的主体意识，明确各部门对公共资源使用的责任。
3.2 完善政府绩效审计法律法规
法律法规是开展政府绩效审计关键的一环，只有以法律、法规的形式把审计标准确定下来，才能使绩效审计有法可依。因此，首先要制定出可操作性强、规范化、标准化的绩效审计准则，对政府绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告的基本形式等做出明确规定。其次，针对弹性较大的、容易让公平性受到损害的项目或领域再做一些补充法律规定。
3.3 提高审计人员素质
与政府财务收支审计相比，政府绩效审计需要更高的要求，需要审计人员掌握一定的电子计算机、心理学、公共管理学、工程学等方面知识。因此，应加强对现有绩效审计人员的培训，培训的内容不仅要重点突出绩效审计实务，还要有国内外绩效审计理论研究成果。通过培训，提高审计人员的综合素质，不断拓宽审计人员的知识结构，提高对政府部门绩效审计的能力。另外，在培训中要加强对审计人员责任的明确，实行严格的审计效果的责任制，规范绩效审计人员的审计行为，提高政府绩效审计的效果，完成既定审计目标。
3.4 围绕科学发展关注民生
政府绩效审计指标评价的标准应抓住与广大人民群众息息相关的问题，充分关注各种专项资金如医疗保险基金、社保基金、住房基金、养老基金、扶贫救灾资金等等，这些与老百姓的切身利益相联系的资金的使用方向、使用效率和使用效果是否高效合理。同时还要关注公共卫生、拆迁安置等政策措施是否到位，关注国家与国计民生息息相关的工程项目绩效审计，真正在完成人民群众的根本利益上有所作为。
4 我国政府绩效审计评价指标体系的构建
4.1 绩效审计评价指标体系的构建原则
政府绩效审计的审计内容相当全面，所以在现有的设计评价指标下应该遵循以下原则，从而使各个评价指标彼此相互依赖，从而形成相对完善的评价指标体系，完善的政府绩效审计指标体系构建原则如下表4.1，
表4.1
第一，可靠性。可靠性是指在相同的环境和条件下, 不同的审计人员用同样的评价指标, 能够得出同样的结论。
第二，相关性。相关性是指评价指标体系应提供信息使用者所需要的信息，评价结论应与使用者的需求密切相关。
第三，代表性。代表性是指评价标准体系能够包括被审计单位或项目的整体特征、目的和宗旨, 尤其是在特定的环境和条件下, 能够代表被政府绩效审计的全面信息。
第四，可比性。可比性是指在相同或类似的被评价审计项目之间, 在不同的审计年度期间, 应用的标准应该是一致的, 具有可比性。
第五，可获得性。可获得性是指在制定绩效评价标准时, 要考虑成本效益原则, 绩效审计评价指标是在政府成本规范下获得。
第六，可操作性。主要是指评价标准必须简明、具体, 能够保证审计人员在具体工作中能够准确的使用。
第七，灵活性。灵活性是指绩效审计评价标准体系要与审计目标和审计环境相适应, 能够根据工作的需要灵活使用。 4.2 绩效审计评价指标体系框架
绩效审计评价指标体系框架如表4.1：
表4.1：
4.2.1 公共资源审计评价指标
政府拥有社会公共资源的强制支配权，政府远期规划及年度财政预决算需要将财政收入分配于社会发展的各个部分。公共资源审计评价指标主要评价政府对公共资源的使用成本情况，包括政府对公共人、财、物的支配。具体指标有基本建设支出，行政经费支出和社会综合发展支出。
基本建设支出:基本建设支出是用于政府公共固定资产相关的财政资金支出，影响国民经济体系的形成，巩固发展国民经济扩大再生产的顺利进行，补充对国民经济各物质生产部门所需资金的利用。因此，基本建设支出是公共资源审计评价指标的主要指标。
行政经费支出:在整个政府资金中行政经费支出占财政支出的比例、人员资金使用率等指标。现在我国政府发展趋势是在市场经济影响下的“大市场、小政府”。因此，行政经费所占比例如果过高，则政府机构过多的消耗了社会公共资源。
社会综合发展支出:除了基本建设支出、行政经费支出外，政府还应该关注社会的综合发展。因此，政府在国防、教育等综合性的财政支出、环境治理、公共安全、教育、社会保障和就业、科学技术、其他公益事业投入以及在司法设立的投入，都能体现政府在公共资源的使用情况。
4.2.2 政府管理绩效审计评价指标
政府利用公共产品来满足社会公共需要和服务是政府的基本职能。因此，在保障合理预算的公共支出后，对政府经济活动情况的审计，把政府绩效管理的目标作为评价目的。政府业绩包括政府针对社会经济活动提供的服务质量、政府实现管理目标的情况、政策制定合理性与实施效果、政府管理水平、政府管理社会效果等。可以通过设计经济效益、社会效益和环境效益指标来建立政府绩效审计评价指标标准。
(1)经济效益指标。由于政府经济是其他社会工作的基础，所以经济效益指标突出了政府调控社会经济的能力。政府经济管理能力的绩效审计评价指标，包括以下两个方面:其中在政府宏观调控下经济的发展，包括社会的经济发展速度、国有资产保值率、人均国民总值等指标。以上指标不仅反映了在政府的宏观调控下，政府部门对财政资金的使用情
况，是考核政府经济绩效审计的重要指标。还有在政府的调控下居民生活水平。
(2)社会效益指标。政府经济行为的影响不仅能够在经济效益上的以实现，而且还表现在其带来的社会效益上。作为一个现代型政府，应该把直接关系人民生活的水平和社会方面的相关指标纳入到政府绩效审计中。从质的角度来看，就是用一定的社会公共资源满足社会需要。从量的角度来看，就是用一定的社会公共资源达到满足社会需要的使用价值和其他有用效果，也就是说，保证投入的社会公共资源与得到的社会效益相匹配。
(3)环境效益指标。
环境效益指标是通过政府对环境的治理及在现有的环境的基础上对可持续发展能力的评价，是政府经济发展中对环境的影响因素，包括城市污染程度、森林覆盖面积、水资源利用率等环境治理情况。
4.2.3 国家政策执行绩效审计评价指标
国家政策执行程度是被审计单位的一项不可或缺的绩效审计评价指标。对审计对象进行政策执行情况评价时，要秉承以下原则：一是某项政策执行导向评价。在符合科学发展观的基础上，政府的经济活动对当地的经济、民生、发展及未来的影响，及在具体的工作中能够体现国家的相关政策，符合国家优惠政策的落实。二是该政策可执行性评价。政策本身是否存在的问题和缺陷，体现在有关法律、法规、部门规章以及规范性文件存在冲突，，存在执法漏洞，规定不明确，是否需要加以修改或明确等。
4.2.4 人力资源管理绩效审计评价指标
人力资源运用的效果是决定部门管理经济性、效率性和效果的关键因素。所以人力资源管理绩效审计评价起着很重要的作用。人力资源类指标包括机构设置、个人能力评价、职责说明、人力资源结构、个人绩效考核制度、审计人员学历、年龄结构状况等。通过这类指标的审计分析，判断被审计单位机构设置是否合理，定岗定向是否符合有关规定，人员配备是否科学、合理，是否符合岗位工作需要，工作效率的高低，最终实现评价人力资源的绩效的目的。
4.2.5 信息系统绩效审计评价指标
信息系统绩效审计是绩效审计一个新方向。如今，数据信息化几乎覆盖了所有行业，越来越多的人认同信息系统，传统的人工信息管理系统逐渐被信息化技术所取代。
当今我国重点推出的“金财工程、金税工程、金审工程”等金字电子政务工程，目的就是通过建立健全的信息管理系统来提高政府公共管理部门执行工作能力。随着这些信息系统推广，不仅降低了政府部门审计管理成本，还提高了审计效率，而且提高政府部门的服务水平和工作效率。与此同时，随着政府公共管理部门对信息管理系统的引进就，这就决定着某个部门的经济管理效率、职能行使情况。因此，保证信息系统的安全准确性是政府绩效审计指标评价的标准。
结束语
因此，本文旨在坚持现有政府绩效审计指标体系的基础上，提出一套完善我国现有的
政府绩效审计指标体系，创造合理、科学的政府绩效审计指标体系模式，促进和谐政府行政环境的构建。在政府管理经济上，完善的政府绩效审计指标体系，有效加强我国政府对公共资源、政府资金、人力资源的合情合理的利用，让公众认同相信政府绩效审计效果，并通过完善政府绩效审计指标体系达到最大的政府绩效审计效果。
致谢
首先，感谢我的导师XXX 老师，在她的悉心指导下，终于完成了本篇论文。本论文从选题构思、数据选取、指标确定、初稿讨论与后期修改到最终定稿，每一步都凝聚着恩师操劳的心血、汗水和无私的帮助，每次与导师的沟通，都会有不同程度的提高与进步。正是在陈老师这种严谨治学的态度与对我的严格要求下，我才能够完成我的毕业论文。 其次，感谢会计学院的所有老师大学四年来不辞辛苦的教诲和帮助，在校期间，每一次生动的课程都离不开各位老师的认真备课，感谢他们对我的谆谆教导。
再次，我要感谢我的同学，谢谢你们在这四年里陪我度过的美好时光，以及对我无私的帮助。我还要特别感谢我的父母多年来无怨无悔的付出和支持，正是他们无私的爱和奉献才使我能够全身心地投入到学业中去。完成学业是我对他们的最好报答。 最后，谨向各位答辩老师表示衷心的感谢！
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