作者：薛二勇
教育发展研究 2012年02期
从本质上说，教育公平是相对他人而言的，如果某学生与其他学生相比，没有受到同等的对待，便会产生不公平问题；而教育充足是相对绝对标准而言的，如果学生没有获得必需的经费等保障以达到其应达到的成绩标准，便会产生教育不充足的问题。美国早期对教育公平问题的关注集中于学区间教育经费的不平等现象，联邦政府和各州提出和实施了多项改善教育财政不平等的政策，但结果并不尽如人意。实践中，教育充足理念开始出现并受到重视，本文试对美国教育充足理念的形成、依据及政策影响予以探析。
一、教育充足理念的形成
教育充足理念源自于弱势群体对获得平等教育机会和教育结果的争取。美国1954年布朗诉教育委员会案判决以前，黑人起诉者已经成功地在几个州诉讼其教育不能得到充分的宪法保障，1896年确立的“隔离但却平等”原则不断地受到攻击。随后的一系列诉讼使人们对教育公平的关注点逐渐从传统黑人与白人学校可测量的教育资源比较转向不可测的教育影响的比较。布朗案中，法院明确指出，虽然黑人学校与白人学校物质条件相当，但是种族学校隔离使黑人仅因为其种族而产生自卑感，有可能影响其未来心智发展，基于此，法院判决“隔离但却平等”原则违宪。在一系列这种对教育权利的争取和维护的努力中，人们认识到教育公平不仅局限于物质资源，还应该包括学生的受教育经历以及学生间交往的公平。实践中，很难消除学校种族隔离，权利上的隔离已经在法律中被消除，而事实上的隔离却在继续。这向人们提出了教育充足问题。
1989年，“教育充足”理论在法律诉讼中出现，很多倡导者开始强调之前没有受到重视的问题，即有些学区比其他学区成本高(如生活成本、教师工资以及商品价格高等)；有些学区拥有更多特殊需要学生，某种程度上需要更多的教育经费；有些学区必须提供与其他社区相同的服务，会占用大量本应用于教育的资源，类似的学区主要是贫穷的城市学区，也是非白人学生较多的学区。
对于如何促进教育公平问题，财富歧视理论认为，要改革教育财政拨款体制，根据学区筹集教育资金的努力程度分配州教育经费，并将其命名为“学区能力平衡”政策。但因需将某些学区的经费重新分配于其他学区，而遭遇很大的政治阻力；而且由于富人可以选择转学、私立学校、课外辅导等方法，使得限制富裕学区教育支出的政策效果大打折扣。因此，联邦和各州迫切需要新的策略。
以《国家处在危险之中：教育改革势在必行》的出台为标志，美国州政府与联邦政府开始关注所有学生的高学术标准，决策者认为只要提供合适的教育资源，所有学生都可以达到高学术标准。这使原来的“劫富济贫”式的财政公平改革思路向确保学生获得高的最低质量标准的转变。先前的教育公平主要关注投入(如教育设施、教师素质、课程与教学等)的公平，但由于牵涉到垂直公平问题，标准往往难以评判；如果将教育标准引入财政公平，以到达某种教育标准所需的教育资源评价财政公平，则会更加理性与科学。
二、教育充足的依据
高的最低质量标准的教育也就是通常意义上的充足教育，[1]它强调确保所有学生都能够公平地获得为达到特定水平的知识与技能所需的教育机会，体现了教育机会公平的实质。与传统的教育公平不同，教育充足更关注学生个体的需要，重视对教育标准的达成。需要注意的是，虽然教育充足比较强调教育结果，但其落脚点仍然是教育投入，只是要由教育结果回溯以决定为使学生获得相应的学习结果需投入多少教育资源。
美国越来越多的州接受了教育充足的理念，并将其作为教育财政公平诉讼判决的法律依据，教育条款中的“彻底的与有效率的”(Thorough and Efficient)通常被法院解释为“充足”。大体来讲，教育充足诉讼的起诉人主要来自低教育支出学区，有趣的是，起诉人仍然像公平之诉一样，指出教育投入，如经费支出等的巨大地区差异，除此之外，往往声称由此导致的学生成就，如标准测验、毕业率等的差距，从而证明学校教育机会不符合宪法充足规定。实际上，教育充足诉讼通常攻击的是20世纪20年代引入的“最低资助方案”(Minimum Foundation Plan)，质疑最低资助方案的合宪性。最低资助方案确保每个学区至少为每个学生支出特定的最低教育经费，或者至少以特定的税率征税支持教育；除此之外，如果学区愿意则可以自由增加教育支出。
从法院的相关判决发现，教育的资助额度以州整体为视角，决定充足教育系统所必需的经费，也就说根据州教育目标体系制定达成目标所需的教育财政体系。然而，现实中教育的最低资助水平并不是根据学生需要而制定，而是各州政治博弈的结果。理论上，充足教育是“高的最低标准”(High-Minimum)，显而易见，学生为充分地参与经济和社会生活必然需要获得充足的教育。但是，类似的标准好像过于抽象，需要进一步确定高的最低标准教育的具体内容、投入以及目标。联邦及各州法院试图根据已有的法律与规章，说明各级教育水平学生应该达成的标准，之后政府相关部门再根据法院判决制定各州具体的教育目标与评估体系。为防止州议会降低要求，很多法院参考国家相关标准与时代要求，在判决中列举教育标准。确定教育标准只是迈向充足教育的第一步，究竟什么样的教育机会能够达成相应目标则是更富争议与更为复杂的问题。
有学者开发出了颇有创见的鉴别充足教育标准的方法，即将学校专业人士聚集在一起，讨论并达成充足教育所需投入的共识，然后将投入转换为财政资助数额；[2]有学者则通过甄别成功学区的成本结构确定充足教育标准，即根据富裕水平与生均经费排除富裕学区与贫穷学区，仔细考察剩余学区成功达成州教育标准(75%或者以上学生符合)的教育资源模式，将其作为充足教育财政的基本标准；[3]有学者则利用更加精密的分析技术测定当学区面临难以控制的高成本问题时所需的额外经费。[4]不过，采用不同的测算方法，得出的结果可能大相径庭，必须确定正当的程序，以决定采用何种办法测算充足教育需要的经费，这要求州议会合理地把教育财政与学生实际教育需要紧密结合。
三、教育充足的质量标准
1989年，肯塔基州最高法院在教育财政诉讼(Rose v.Council for Better Education)中明确确立教育充足理论，法院判决没有给出具体政策建议，相反却提出有关充足教育的宽泛指导方针，认为充足教育应该为学生提供教育机会，使其掌握七种能力：具有熟练的口头与写作能力，以使学生能够在复杂而又快速变化的时代应对自如；拥有经济、社会与政治知识，以使学生能够做出明智的选择；充分了解政府运作过程，以使学生能够理解地区、州乃至国家的议题；保持良好的自我认知，以使学生具备精神与身体的健康知识；拥有坚实的人文知识，以使学生能够悦纳自身的文化与历史遗产；为高层次的学术与职业做好充分训练与准备，以使学生能够聪明地选择与追求工作和生活；拥有较高水平的学术与职业技能，以使学生能够与其他州学生在学术与工作市场中竞争。[5]肯塔基州最高法院的判决产生了广泛影响，自此之后，教育充足诉讼层出不穷。
1997年，新罕布什尔州最高法院的判决中除包括肯塔基州充足教育的七点意见外，进一步精细化充足教育的内容，指出宪法中的充足教育不是静止概念，其随着社会发展而变化；不是满足少数人的需要，而是必须满足多数人的要求；仅关注于读写算基础知识，已经不适应社会发展需要；要让学生更多接触社会、经济、技术与政治现实是21世纪的必然要求。同时，州法院明确表示，学区可以自由筹集资金方式作为补充，以保障州提供能促进学生达到高的最低标准的充足教育，认为州提供合宪的充足公共教育是学生的基本权益，学校与学区之间平等化的教育资源则不属于基本权益的范畴。
1995年，怀俄明州最高法院(Campbell v.State)的裁决与肯塔基州不同，并没有规定充足教育标准，其认为州议会必须通过鉴别每个学生应该具有的适当教育标准，从而设计最好的教育系统，然后提出相应的教育成本，并采取必要的措施资助教育；由于教育如此重要，所以缺少教育资源而不能提供最好的教育系统绝不能成为借口；直到教育被充分资助后才能考虑其他方面的财政资助。州最高法院引导州议会确定怀俄明州所有学生合适的教育标准，一旦其确定之后州政府便有宪法责任测定相应的教育成本是多少以及如何充分资助教育。法院强调，州议会的资助测定不能由政治与现有教育资源左右，必须根据实际教育目标、需要、成本判定。值得注意的是，怀俄明州法院反对学区通过税收努力补充州教育财政的政策，认为历史上地区控制学校不符合宪法利益，所以学区也不是均衡教育机会的基础。这一看法与大多数州的教育充足诉讼判决不同，大部分州判决允许学区在达到州高的最低标准的充足资助水平下自由附加教育经费。
实际上，并不是所有州法院都接受充足教育理论。伊利诺斯州宪法教育条款明确要求州提供高质量与有效率的公立教育机构与服务系统，州最高法院拒绝根据起诉人的请求评估相应学区教育质量是否符合宪法标准，而且法院认为与教育质量有关的问题只能由立法部门回答。罗得岛州与佛罗里达州基于相似理由驳回了教育充足起诉入的诉讼请求。
四、从公平到充足的教育政策改革及其影响
充足教育理论要求立法机关超越教育财政问题，寻求更为广泛的应对政策。肯塔基州强调为学区提供教育资源，以让学生平等享有达成特定标准的机会，实际上，法院判决不仅要求肯塔基州重塑教育财政系统，也要重新评估和调整与教育过程有关的所有项目。肯塔基州法院判决后，州议会迅速而大胆地做出反应，颁布《肯塔基州教育改革法案》，全面改革州教育系统。具体而言，在教育财政方面，确立新的资助方案，大大提高州生均最低保证教育经费，总体上最贫穷学区生均教育经费提高25%，而最富裕学区只提高8%；教育财政改革之外，根据州教育标准设立绩效评估体系、州课程框架、学校奖罚与校本决策制度。[6]首先，肯培基州实践的特点表现为：法院判决的主旨，即宣称整个公立教育系统违宪，表明对现有教育系统细微的修补不能使其符合宪法要求；其次，法院要求州为学生提供达成教育标准的必要机会，促使州确立具体教育目标、开发达成目标的测量办法、创设具体教育政策以使未达标学区取得进步；最后，肯塔基州政治上对法院判决持积极接受的态度。
美国其他州议会的反应远不如肯塔基州令人满意，怀俄明州最高法院做出充足教育判决后，州议会对其职责进行检视，根据专家意见于1997年通过一揽子改革计划，尽管新的教育财政方案主要根据法院判决制定，但是州长否决了其中几条关键政策。1998年春，州议会与行政机关达成共识，通过改革法案。新法案将州教育预算大约提高10%，为教育系统新注入7亿多美元；除财政改革外，确立州层面的学生成就评估系统以评价学生进步。阿拉巴马州议会的反应更令人失望，地方法院要求州议会为保证充足教育实施具体改革，时任州长由于支持改革而没有上诉，但是改革方案在1994年没有获得州议会通过；后任州长对法院判决没有认可，而且原有案件的主审法官已经不再负责此案，结果导致州议会没有根据法院判决实施任何有效的改革；1998年案件上诉至州最高法院后做出判决，要求州议会至迟在1998年初制定出实施充足教育的改革方案。
新泽西州议会的反应富有戏剧性。州最高法院判决教育财政系统既存在公平也存在充足问题后的数年间，起诉人所在学区不断地指责议会采取的措施不够。第一次拉锯战出现在20世纪70年代，最终以法院获胜；1994年法院判决州议会提高29个贫穷城市学区的教育经费，在1997-1998年与最富裕学区持平，除此之外，法院要求州政府为处境不利学生提供额外服务与资源；1996年州议会颁布新法律，规定所有学校与学生都应该得到达成州教育标准的资助，确定生均教育经费的基线水平，即小学大约为6720美元、初中7526美元、高中8064美元，此外政府为最贫穷学区提供额外补助；新法律颁布后，原告和被告均不服，1997年最高法院做出判决，认为州教育经费总额与充足教育之间的关系没有经过仔细考察，其中州没有科学测定特殊学区学生的实际需要，教育补助方案主观随意性大，因此不符合法院要求。法院判决反映出其对州议会执行政策的不满，重申贫穷城市学区生均教育经费应在1997-1998学年与富裕学区持平；命令州政府要研究、甄别、资助与实施补充性教育项目，帮助特殊需要学区中的处境不利地位学生；要求州政府保证所有的教育资助，包括而且尤其是额外教育资助，得到有效率并且有效的利用，促使学生达到核心课程的内容标准。1997年新泽西州法院判决折射出公平与充足的有机结合：一方面法院要求州政府为贫穷学区提供教育资源与服务，为处境不利地位学生提供达成州教育内容与成就标准的机会；另一方面要求贫穷学区与富裕学区的生均教育经费平等。
1998年，新泽西州最高法院做出了可能是数年来教育财政争论的最后判决(Abbott v.Burke)，法院表示此次判决应该是新泽西州曲折而又漫长的为贫穷学区创建充足教育过程中最后一次重要的司法干预。经过较长时间的专家咨询与评论，州教育部长制定出新的教育资助与系统改革方案，并得到法院认可。大体上，法院命令州实施五个方面改革：整体改革，也就是“人人成功”政策；为3-4岁孩子创办全日制幼儿园或者半日制学前教育；开设技术、从学校到工作、替代性学校、责任培养、大学入学指导教育项目；确立单个学校采取补充项目与资助用以帮助特殊需要学生的标准；教育设施综合改革，为州行政与立法机关改革教育发出了强有力的信号。与肯塔基州法院判决的宽泛指导不同，新泽西州法院的判决显得更为具体，某种程度上讲，新泽西州法院判决在充足改革中迈出了更为大胆的一步，正如其所言，人人成功的教育只能扎根于教育系统，包括学区、学校、教师、行政人员、家长、学生本身，拥护改革带来的教育机会才能取得成功。
来自新泽西州、怀俄明州等州的经验表明司法权威干预立法过程的局限性。法院的权力主要表现为否决权，实践中只能由州议会(或者州教育部)制定改革政策并实施。法院可以关闭不符合宪法要求的公立教育系统，尽管有必要采取此种措施，但有可能对法院判决产生不当影响。从目前情况来看，由于充足教育的复杂性与模糊性，很多法院不大可能强制教育系统实施其规定目标、策略以及资助机制，法院判决时也不可避免地求助于教育政策专家，类似诉讼不断迫使法院卷入一个更多地属于政治进程的议题。不过，正像任何教育公平目标达成都不是一帆风顺的过程一样，充足教育的实现需要法院与行政和立法部门长期而又艰苦的努力。
总之，平均分配不合乎理性，如果各种组织化的和经济的不同与平等自由和机会均等没有矛盾，那么基本结构应该允许这些组织化的和经济的不平等，只要这些差异能改善大家的情况，包括那些最不利者的情况；正义诸原则、尤其差异原则适用于调节社会和经济不平等的各种主要的公共原则和政策，当然也适用于财政政策。[7]学生现有的教育经费与真正所需的教育经费之间存在差距，如果州认为所有学生(至少大部分学生)能够达到社会所需的较高教育标准，那么其就应该填补差距；充足观念对教育结果的要求甚高，本质上要求教育财政体制考虑学生特殊需要、学校不同教育成本等，且随着充足教育的拓展与普及，联邦政府将会遭受越来越多的压力，以帮助财政能力有限而不能实施充足教育的州。
教育充足理论不反对学区在满足高的最低标准的基础上，根据自身实际情况为教育提供更多经费，促使学生取得更大成就。大部分教育充足理论的支持者，接受甚至欢迎最低标准之上的不同，其对于教育公平来说似乎显得不太正当。教育公平的积极倡导者认为，当且仅当教育超越高的最低标准之后，类似的不公平才可以认为是正当。何谓高的最低标准往往争议颇多，教育财政公平的支持者担忧富裕学区凭借优越的财政能力可能会在充足教育中获取更多好处，因此最好的办法仍然是将富裕学区与贫穷学区放在同一艘船上。技术发展或许会在充足教育中发挥关键作用。如果能够开发出值得信赖与大家较为认可的学习目标体系，充足教育将会迈开重要一步；但如果推行学习目标体系，并进行国家教育标准测验，美国社会无疑将掀起轩然大波。此外，明确标准只是教育结果的一部分，大量的学习结果隐藏在表象之下，需要通过技术寻找出类似的标准。
作者介绍：薛二勇，北京师范大学中国教育政策研究院，北京 100875